日本产业政策演变的阶段、特征及其启示

?n。5阜 8月 簿J鞋 恩第 1{Ilj 【比较与借鉴 1 开 放 导 报 (hlna 0i~1．,11i T1 l~eraltl Aug 2005 No 4 "fotaI NoI21 日本 产 业 政 策 演 变 的 阶 段 、 特 征 及 其 启 -~Tr~ 阮萌 ，杨海水 。 I 1．综台开发研究院 (c 可 -深圳) 深圳，5】8029；2 j- 寐商学院经济与贸易学院 广州．i：00'90I [摘要]二战后日本产业政篆曾被广泛运用，并被认为对日本经济的赶超产生了明显的促进作用 日拳 产业政策体现如下特征：立足于世界市场；充分利fI{产业结构发展规律：政府主导与市场结合的多样化政 篆手段 但日本产业政策的运用也引起了一定的争议 我国产业政策在借鉴日本产业政 麓的手段时，一定 要处理好产业保护与调整资源禀赋结构，根据产业演进规律来选择合适产业升衄方式、产业政策与金 融市场的发展相适应、政府适当干预与发挥市场优势等关系 [关键词]产业政策 要素桌赋 经济干预 [中图分类号]~43／4"~ [文献标识码] ^ [文章编号]lo04—6623~20BS)0^一0lo 一04 [作者简介]l阮Ii【『【}967 )． ．J 藤县人、综裔开发研 院(一⋯叫深圳) 圳经济研究r_f_ j 任研 究乩 研究^IfiJ： 城经济：2．畅海水( j 】 河南省洛刚凡，广尔商学院经济‘J贸动掌院讲帅．1jf『究 『ij】= 逑域经济、公 经济 在我国产业结柑1 断升级的过程巾 仪国家而且不同 的区域都开始确市自己ng战略性产业，薛希望遁过适当的1： 预来提升产：业竞争力和经济发展 虽然产业政策并没有 卟 一 致的定义，fH一般可理解为，国家或l 域根槲其战略曰标 通过筛选特定的产业、采用一系列的政策手段影Ⅱ向产业组织， 技术和布局 促进产 结构的澜整和升级．，最 产生这一概 念的日本被认为是产 k政策最为成功的媳范 一 、 日本产业政策的演变阶段 1．战后复兴时期f1945～I960年) 二战后H本经济百唆待兴，政府开始采用有意识的干预 束促进经济的恢复，这一时期可以分为两个阶段：第一阶段 的重心是产业立嗣．希望通过重点支持煤炭、钢铁两个行业 实现重要产业的复兴．推进整体的经济增长和重新启动工业 化过程=其手段包括：l 1)建立复兴金融公库．为重点行业 提供低息贷款，如煤擞行业贷款70％来自于复兴金融公库： (2)进行价格补贴和瞥制．1948年政府支出的蔗价补贴占财 政预算的23．蹁 ，这些补贴最大的受益者是钢铁部门：(3] 包括原材料升配和进 J¨物资分配等其他措施．但前两项措施 导致 _，财政支出剧增和通货嘭胀曲抬 Ⅲf对这种情 ，日 本国内展开了一场羌于走阿内资if~~P数还是订易立国道路的 沦争，最终后者取得了删坪lJ 第二阶段 El本开始采用 引进技术，降低成奉为特征的 产业台理化”政{苇=．蕈 支持 r钔铁．煤嵌，海运、电力， 化 合成纤维等行业 手段也括 c 1)制订产 k政策的法规． 先后颁l布了 《扶持纤维J．·№ 年”划 (1 ． 年) 《石油化 学工业扶持政繁》(1 j；年)、 机械 I：业临时振兴法》(19a6 年) 《电子工业临lI}抓 法*(1q7,7年)等；(!)通过翻本 开贫银行和口奉进}H【J银行给予这 {iqt'．低息贷款．1956— 1960年机械部门对政府炎盒的侬帻程度选 1％ 此外还设 宅了出口创}L部，}免税、m I信Jf1懈嗡等举措：【引 包括加 速折旧，硪免税收、利息补咕等曲{j_【税特别措施：(41对进 L『实施高进口关税和配额 卣到 I qe,o年，I：I奉6 c]％的产品 都实行进LI配颧．此外还对址¨物资和技术采取严格的审批 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，保证短缺的外汇用J=政府支持特定fl勺产业；(5)允许 成立台理化 忙特尔，机械部门的台理化 特尔到 1970年已 选到 I 7个 一 105一 ∞谈部分有蔓敷磊来稚于障埋璃葺 ￡日长产业硅蕞许 览， 维普资讯 http://www.cqvip.com 2．高速增长时期(196o～1970年) 岸信 内阁的 (《新长期经济 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 (1958～1962年 )最 早提出要以 “产业结构高级化”为基本政策，此后池田内阁 的 (《国民收入倍增计划 (1961～1970年 ) 则提出实施重 化工业化的具体计划。日本开始采用筱原两基准原则来筛选 重点发展的产业。 在这一时期， 日本的企业面临着提升产业国际竞争力的 内在要求，出现了反对市场过度竞争、通过规模经济降低成 本的讨论，产业组织政策是这一时期产业政策的主要形式。 为实现规模经济，日本主要采取了两项措施：(1)规定企业 可以采用合理化卡特尔、萧条卡特尔等限制竞争行为，同时 政府也通过 “官民协调体制”的行政指导、对集中合并企业 提供低息贷款等方式诱导企业合并和集中。2o世纪 6o年代 后，企业合并急剧增长，1966～1973年每年企业合并超过 千件，并出现了超大型的企业合并，如位于第一和第二大的 八幡和富士的合并、三菱和三重的合并、日产和王子汽车的 合并等。(2)设置进入障碍，要求新建的企业达到相当的规 模才能进入，如1965年规定新建石化企业的年产乙烯能力 不低于 1o万吨，两年后又调整到3o万吨，造船和机床行业 等也存在类似的要求。 3．产业结构调整时期(1971-1980年) 高速增长阶段后，日本经济取得了长足的进步，产业的 国际竞争力迅速提升，并在 2o世纪6o年代中期之后出现持 续性贸易顺差。但是，随着经济的快速增长，大量的工业污染、 城市的过度拥挤、社会福利和公共设施的欠缺日益引起人们 的关注，要求政府从关注经济增长转向关注人们的生活质量。 此外，能源问题、 日美贸易摩擦也十分突出。 日本对其产业政策进行了新的调整：(1)发展节能和高 加工度化的产业，加强公共设施建设。出台了有关环境保护 的法规如 (《公害损害健康赔偿法》、《自然保护法》等，将 “过 密环境 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ”和 “劳动内容标准”增加到产业选择标准中， 提高了产业环保、健康、安全等方面的要求：(2)1970年的 “7o年代展望”已经提出，产业结构要从资本密集的重化工 业转向知识密集程度高的加工装配业，1975年的 ((产业结构 展望》中强调了尖端技术开发政策，加强对半导体、集成电路、 电子计算机、飞机工业等产业的扶持，鼓励技术引进和研究。 第三，对石油危机之后处于衰退的产业，采取了成立萧条卡 特尔、缩小生产规模、停产转产、鼓励海外转移等措施。 4．经济全球化时期(1981～) 泡沫经济之后，日本开始注重从对国外技术的引进吸收 转变为向创造性的知识密集型行业迈进，以 Ⅸ新技术立国》 (1994年 )和 (《科学技术创造立国 (1995年)为标志开始 了经济发展战略的又一次转型。产业技术政策是这一时期的 主要方式。日本采取的产业政策主要包括：采用税收特别措 施鼓励企业技术进口；税收优惠、财政补贴、低利率贷款鼓 励民间的技术开发；通过联合研究组织，如半导体行业的大 多数研究都是在通产省的组织下由一些大企业联合参加的； 同时还采取了表彰制度等手段。 经过前述几个时期，日本的产业政策已逐渐由战略性的 产业政策向补充性的产业政策转移，政策目标由积极赶超转 变为弥补市场失灵，政策手段上也由行政调控逐渐转变为信 息指导，通产省通过发布产业结构展望的方式来引导产业结 构的调整，企业成为推动产业结构调整的主体。 日本产业政策演变的特征 1．以世界市场作为产业政策的制订背景 作为一个国土面积狭小、自然资源并不丰富的岛国，日 本在战后复兴时期的第一阶段就开始认识到世界市场对于其 经济发展的重要性，贸易立国的思想在日本往后的产业政策 制订中发挥了至关重要的作用，“产业合理化”时期其通过 限制进口、促进出口的方式来增强其产品在国际市场上的竞 争力，高速增长时期则意图通过规模经济在激烈的国际竞争 中站稳脚跟，产业结构调整时期之后则逐渐从对国外技术的 引进吸收转向确立自身的技术领先地位，每一次产业政策的 调整都旨在增强其产品在国际上的竞争力。而日本经济的发 展与其产品在国际市场上的强大竞争力是分不开的。 在如何融人世界市场的过程中，战略性贸易政策一直是 日本产业政策的一个重要方面。从经济复兴时期开始，日本 选择的重点产业多是钢铁、石化、汽车、半导体、电子计算 机等资本或技术密集型的产业。为了保护这些幼小产业的发 展，日本一方面通过外汇管制、关税壁垒及各种非关税壁垒 来限制这些产品的进口，另一方面则利用出口低息贷款、免 税等措施。虽然 日本在 1955年就加入 GATT，但其一直拖延 贸易自由化的进程。更值得一提的是，日本的贸易保护不仅 体现在通过进出口措施实施保护，也广泛采取了非贸易限制 的形式，如家电行业的垄断垂直分销体制就使得即便在完全 放开的情况下，外国产品也很难进入 日本市场。 虽然日本采取了多种战略贸易政策，但 日本产业在国际 市场上竞争能力的确立从根本上仍依赖于其资源禀赋结构的 快速转换。日本经济的特征之一是高储蓄、高积累，1963～ 1980年日本人均资本存量的年增长率为8．3％，而美国的增 长率仅为1．4％，到 1990年日本的资本劳动比率为52470美 元 ／人，而美国仅为 33147美元 ／人，其增长速度快于所有 其他经济发达国家。在技术方面也体现出类似特征，1966～ 1984年日本研发人员相对于总劳动力的年要素增长率为5％， 而美国则仅为 0．1％，熟练劳动力相对于总劳动力的年要素 一 l06— 维普资讯 http://www.cqvip.com 增长率为 2．6％，而美国则仅为0．9％ 。这种从富有劳动 向富有资本和技术的转换，构成了日本产业建立起广泛比较 优势的基础。 2 产业发展规律作为产业选择的依据 产业政策的本质在于筛选出特定类型的产业，通过国家 的政策干预来实现特定的经济发展战略，而所有的手段只是 为了服从特定产业的发展需要，产业结构政策是产业政策的 核心，没有对特定类型产业的筛选就不构成产业政策的特殊 性。 产业政策暗含的前提是特定类型的产业对国民经济的发 展具有非常重要的意义。产业发展具有一定的规律性，如佩 第、克拉克、库兹涅茨等对三次产业演进所做出的阐明。日 本在重点产业的筛选中基本遵循了产业发展的规律，其首先 选择了对国民经济发展具有基础地位的煤炭和钢铁产业作为 重点支持的产业，此后重点发展了钢铁、电力、石油，化纤 等重化工业，而最后则转向技术含量更高的半导体、集成电 路、电子计算机等行业。这样的产业递进发展路径基本符合 产业发展规律，这也是日本产业政策能够取得较大成功的原 因之一。 日本也较重视对产业发展规律的观察和预期。早在高速 经济增长时期， 日本就开始采用筱原三代平的 “需求收入弹 性”和 “比较劳动生产率上升”两基准作为选择重点发展产 业的依据，此后选择重点发展产业的依据中则进一步增加了 “过密环境标准”和 “劳动内容标准”，从而使得其更加符合 经济发展对产业调整的需求。正如山村光三所说：“日本现 成地借用技术，通过观察西方的增长模式，就能判断出哪些 产业将会是明天的 ‘王者’。尽管没有被充分地重视，任何 研究日本产业政策的人都不应该忽视这一事实。” 但这也 意味着，当处于产业结构升级的最前端时，选择 “有前途” 的产业将变得更加困难。 3．政府主导、兼顾市场的多方位政策措施 产业政策体现了政府推动经济发展的努力，产业政策的 解释之一就是通产省所采用的政策，由此可见通产省在产业 政策实施中所发挥的重要作用。尤其在战后复兴时期，当时 日本与国际市场隔绝、外汇短缺，这使得具有外汇审批权的 通产省和能够利用差别利率来指导商业银行贷款的大藏省的 政策意图得到良好的贯彻，产业政策得到了有效的贯彻。 日本政府通过多种方式来确保其产业政策目标得到实 施。首先，每一次产业政策的调整，政府都制订长远的计划 及相关法案，以确保其政策目标得以理解和贯彻，如战后复 兴时期制订的 关于我国产业合理化的方针对策》、《扶持纤 维工业五年计划》、《石油化学工业扶持政策 、(《机械工业临 时振兴法 、 电子工业临时振兴法 等。其次， 日本产业政 策不仅是基于财政扶持和保护，还包括了产业组织政策、产 业技术政策、对外贸易配套政策等多方面的内容，形成一个 覆盖广泛的支持网络。第三，其具体手段复杂多样，如财政 手段中包括各种税收减免、特别折旧、财政贴息、直接投资 等；金融手段包括各种政策性金融如复兴金融公库、财政投 资贷款等；对外政策手段中包括关税及非关税壁垒、外汇配 额、进口审批、外资进入约束、出口信用担保等；行政手段 包括价格管制及补贴、技术标准及规范等；管制手段包括相 关产业振兴的立法、卡特尔、进入退出壁垒等。 虽然日本政府在产业政策的制订和推行中发挥着主导作 用，也相当广泛地征求有关各方的建议，并以使 日本企业确 立起在世界市场中的竞争优势为其最终目标。包括政府、民 间企业与学者的产业结构审议会是承担产业结构政策制订的 主要机构，而政府的产业技术政策也通常采取政府组织大企 业联合参与研发的形式，政府采用各种形式诱使企业采取符 合产业政策的行为，但政府从不正式介入企业的经营管理活 动，政府产业政策仅作为市场力量的补充而非替代。 4．在波动和争议中的不断调整 日本经济战后快速发展的历程使得人们相对忽视了日本 产业政策的不利方面，事实上日本产业政策的施行不仅造成 了一定负面影响，而且也受到相当多的争议。复兴金融公库 和各种财政补贴的泛滥导致了战后复兴时期的通货膨胀，战 略性贸易政策导致了日美贸易摩擦的加剧，重化工业的发展 导致了环境的恶化和要求改善生活条件的呼声，技术选择的 失当使得日本并没有把握住其在信息时代的领先地位。这些 使得产业政策针对经济形势的变化和出现的负面影响不断进 行新的调整。 产业政策的实施中也曾受到一定的批评和抵制。以高 速增长时期为例，先是1963年 特别产业振兴临时措施法 因未被通过而流产。此后政府通过企业合并实现规模经济的 意图也并没有得到充分的贯彻，如五十铃与富士重工的联合 (1966年)、日产与五十铃 (1973年)等，而其他一些联合 也并非如政府所愿。同时，这一时期的产业政策也导致了产 业结构的二元化，政府不得不通过 《中小企业指导法》、《中 小企业现代化资金扶持法 等法规来促进中小企业的发展， 协调中小企业和大企业之间的关系。 作为政府干预经济发展的一种形式，从产业调整时期日 本学者开始从市场失灵的角度为产业政策的实施提供理论依 据。对于具有外部经济的行业如高新技术产业，政府应采取 一 定的保护扶持政策来促使其发展，但似乎很难说日本曾经 采取产业政策的行业如钢铁、煤炭、石化、汽车、造船、纤 维等都具有广泛的外部经济。而且虽然钢铁、汽车、造船、 一 lO7一 (_1)参见Dominick Salvatore著《国际经济学》p148～15~1 ②参见克鲁格曼编《战略性贸易政策与新国际经济学》p269．p272 维普资讯 http://www.cqvip.com 半导体等行业在产业政策的支持下取得了突飞猛进的发展， 很快成为日本的重要支柱产业，但用于实施产业政策的财政 资源用于其他方面可能会取得更大的效果。此外，人们还指 责特定产业的选择导致寻租和腐败的产生，政治集团的游说 也可能使得产业政策的执行偏离效率的轨道。对产业政策很 难作出一个综合的评价，以至于山村光三说：“产业政策与 宗教有许多相似之处。发誓支持产业政策的人包括政策的忠 实信仰者和那些把自己的贪婪与国家利益混为一谈的人。另 一 方面笃信市场、对产业政策持批评态度的人认为，产业政 策是建立在不理智的基础之上的骗人把戏，经常指责它们对 经济效率是有害的。就像争论上帝是否存在一样，双方事实 上都缺乏有说服力的证据来证明其观点。” 三、日本产业政策演变对我国的启示 虽然我国在 1986年的 “七五计划”中才最早使用 “产 业政策”来特指产业结构调整政策，而且专门涉及产业政策 的文件也主要包括 1989年颁布的 关于当前产业政策要点 的决定 和 1994年的 (《9o年代国家产业政策纲要》等，但 在政府工作 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 、五年计划、国务院有关的通知中不乏产业 结构调整的方针和举措，改革开放之前的重工业优先发展战 略则更具有广泛的产业政策特征。 改革开放之初的产业结构调整主要体现为促进轻纺工业 发展，改变轻重工业发展失调的问题。而此后则主要转向加 强能源、原材料、交通运输、通信等基础产业的发展，这一 时期的产业政策取得了一定的成果，但并不十分明显。“八五” 期间则在重视基础产业发展的情况下，强调了发展电子、建 材、促进出口产品深加工转化等思想，之后进一步明确要将 机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业培育成支柱产业。 “九五”之后则进一步强调了对高新技术产业的引进和发展。 总体来看，我国产业政策中既有取得了明显效果的方面，也 存在实施效果不尽人意的方面。日本产业政策的发展为我国 产业政策的运用提供了一定的借鉴。具体主要包括如下方面： 第一，产业政策的制订需要结合本国在世界市场中的地 位。日本产业政策的成功很大程度上取决于其贸易立国思想 的确立，其产业政策的基本立足点在于建立其产品在世界市 场上的比较优势。在经济全球化的背景下，只有利用全球市 场才能充分发挥规模经济的效益，也只有在全球市场上奠定 优势才能为产业的持续发展提供基础，越来越多的国家需要 将自身的经济发展与其在世界市场中的分工联系在一起。作 为经济欠发达国家，通过层次多样的手段来保护本国的弱小 工业，迅速改变自身的资源禀赋优势，才是确保自身在世界 市场中最终确立竞争优势的重要因素，在我国成为WTO成员 国后，实施有效贸易保护变得相对困难，如何借鉴日本经验 更快调整自身的资源禀赋将具有更积极的意义。 第二，我国与经济发达国家的产业结构特征尚有相当大 的差距，这为遵循产业发展规律采取产业政策实现快速发展 提供了基础。但需要注意的是，日本产业政策的制订并非一 开始就试图建立最先进的产业结构，而是采取了从资金密集 型向技术密集型产业、从技术引进为主向技术创新为主的递 进过程，从而避免了产业政策的不可持续性。产业发展规律 的存在并不意味着可以跨越式地升级自身产业结构，但确实 可以依照产业发展规律进行更快速的调整，实现经济结构的 转化。 第三，产业政策的实施必须和金融市场的发展相适应。 相对而言，战后复兴时期是日本产业政策最为成功的时期， 原因在于当时金融市场极不完善，如果缺乏政府的财政支持， 钢铁、机床等产业就很难获得发展所需要的资金。在金融市 场充分发育的情况下，产业的发展潜力可以被更加准确地识 别出来，而且也可以按照比较低的成本获得所需要的资金， 这些产业通过市场 机制 综治信访维稳工作机制反恐怖工作机制企业员工晋升机制公司员工晋升机制员工晋升机制图 就能快速发展起来。而在金融市场发 育不完全的情况下，产业通过市场融资的成本上升或很难从 金融市场融资，这就需要政府通过产业政策中的财政金融手 段来为这些行业的发展提供支持，如高新技术产业。 第四，产业政策实施过程中应避免政府直接干预。日本 政府虽然在产业政策的实施过程中也发挥了主导性的作用， 但仍然受到来自于市场的广泛限制，在通过产业振兴法案、 推动企业合并等过程中，政府只能通过政策手段进行诱导， 如果缺乏市场微观主体的支持，也不免难以实现预期目的， 市场在某种程度上成为产业政策纠偏的工具。但受到传统经 济体制的影响，我国政府更倾向于直接干预企业的经营运行， 市场纠偏的功能难以得到充分发挥，在产业政策的实施过程 中将政府适当干预和促进市场发展结合起来是产业政策有效 实施的关键因素。 [参考文献] ⋯【日 J’宫隆太郎、奥野正宽 ．日本的产业政策IMI．国际文化出版公 司 ．1988． 【2¨ 美】克鲁格曼．战略性贸易政策与新国际经济学【M1．中国人民大学出 版社 ．2000． PlI美JDominick Salvatore．国际经济学 【MJ．清华大学出版社 ，1998． I41林民书、张树全 资源的全球化配置与产业政策 IJ1．财经研究、2~~13，(10) I51齐虹丽 ．产业政策与竞争政策的关系IJ1．经济科学、2003，(3)． [61陈淮 ．日本产业政策研究IMI中国人民大学出版社 ．1991． (收稿日期：2004-12—10 责任编辑：丁四保 张书启) 1O8． ①参见克鲁格曼编 《战略性贸易政策与新国际经济学》p269，p272 维普资讯 http://www.cqvip.com