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中国城市社区治理体制创新研究.pdf

中国城市社区治理体制创新研究

liwei_318
2011-11-22 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《中国城市社区治理体制创新研究pdf》,可适用于人文社科领域

大连理工大学硕士学位论文中国城市社区治理体制创新研究姓名:王天崇申请学位级别:硕士专业:公共管理·行政管理指导教师:蔡小慎大连理工大学硕士学位论文摘要社区是城市基层社会的一种组织形式作为自治组织在城市社会发展中发挥着不可替代的作用。在中国城市社区建设取得巨大成绩的同时社区发展及其作用的发挥仍受到层层羁绊归根结底问题的关键在于社区治理体制的相对滞居。可以说城市社区治理体制创新是一个关乎社区建设与发展能否顺利进行的重大问题更是关系到社会良性发展的关键环节因此改革我国现有的城市社区治理体制重新确定社区职能定位理顺社区组织纵向、横向关系具有重要的理论和现实意义。本文首先结合治理理论、交易费用理论、公共选择理论、新公共服务理论中的相关思想对中国城市社区治理体制创新进行了一定的理论思考并在分析借鉴国外社区发展成功案例的基础上提炼出能够指导中国社区治理体制改革与创新的先进经验总结出城市社区治理体制的发展趋势。其次在理论分析和实践经验借鉴的基础上以中国城市社区治理体制的发展沿革为切入点阐释了中国城市社区治理体制的现存问题和改革创新的重要意义导出中国城市社区治理体制创新的驱动因素。再次以构建城市“两级政府、两级管理”的社区治理体制为重点以实现社区治理体制网络化为核心突出社区在整个网络中的自治主体地位从纵向关系理顺、横向关系协调两个角度提出我国社区治理体制创新的对策和措施。最后结合对大连市中山区所辖社区的实地调研和调查问卷统计以大连市中山区为个案进一步研究了我国社区治理体制创新的必然性和可行性。关键词:社区社区治理治理体制政府角色王天崇:中国城市社区治理体制创新研究TheSystemInnovationofChineseCityCommunityGovernanceAbstractCommunityisakindoforganizationinthecitybasicsociety.Itasanautonomousorganizationplaysveryimportantrolesinthecitysocietydevelopment.WhilewegainachievementinChinesecitycommunitygovernancetherearestillsomeelementsthatrestrictthecommunitydevelopment.Inonewordthekeyofthequestionliesintherelativelagofcommunitygovernancesystem.Thesysteminnovationofcitycommunitygovernanceisthevitalquestionwhichexertsagreatinfluenceonthecitycommunitygovernanceconstructionanddevelopmentandisalsotheessentiallinksofthesocialbenigndevelopment.ThereforethereisimportanttheoreticalandpracticalsignificanceinreformingexistingChinesecitycommunitygovernancesystemredefiningthecommunityfunctionlocalizationandstraighteningoutthelongitudinalandcrosswiserelationshipbetweencommunityorganizations.FirstofallthearticleunifiestherelatedthoughtsaboutthegovernancetheorythetransactionfectheorythepublicchoicetheoryandthenewpublicservicetheorythencarriesoncertaintheoreticalpondersontheChinesecitycommunitygovernancesysteminnovation.InthefoundationofthesuccessfuloverseascaseanalysisthearticlerefinestheadvancedexperiencesthatcaninstructthesystemreformandinnovationinChinesecitycommunitygovernanceandsummarizesthedevelopingtendencyofcitycommunitygovernancesystem.Secondlyonthebasisoftheoreticalanalysisandpractic,alexperiencesitderivestheextantquestionsandthevitalsignificanceofinnovationonChinesecitycommunitygovernancesystemandanalyzestheactuationfactorsofChinesecitycommunitygovernancesysteminnovation.ThirdlyinordertorealizethecommunitygovernancenetworksystemthearticleproposessomesysteminnovationcountermeasuresofChinesecitycommunitygovernancetakingcommunitygovernancesystemconstructionof“twolevelsofgovernmentstwolevelsofmanagements’’asthekeypointandgivingprominencetocommunityinentkeautonomousnetwork.FinallytakingZhongshanareainDalianasthedocumentconductsfurtherresearchabouttheinevitabilityandfeasibilityofChinesecitycommunitygovernancesysteminnovation.KeyWords:CommunityCommunityGovernanceGovernanceSystemRoleofGovernment独创性说明作者郑重声明:本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得研究成果。尽我所知除了文中特别加以标注和致谢的地方外论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果也不包含为获得大连理工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。,>犯作者签名:垒厶!j:日期:壶巫:!之大连理工大学硕士研究生学位论文大连理工大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用规定”同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。作者签名:至盈垒作者签名:立:筮:!五二导师签名:叠兰建趔年生月j!碉大连理工大学硕士学位论文绪论.关键词阐释()社区“社区”(community)源于拉丁文意思是人们生活的共同体和亲密伙伴的关系。德国社会学家F·腾尼斯(FerdinandTormies)最早把“社区”一词用于社会学研究。他于年指出gemeinschaft(德文一般译为共同体、团体、集体、公社、社区等)表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。由于这个社区的涵义比较广泛腾尼斯曾将其区分为地区社区、非地区社区(亦称“精神”社区)和亲属社区三个类型。⋯上个世纪年代以费孝通为代表的中国社会学者创造性地翻译转换出有中国特色的社区概念。多年来由于研究视角的不同对社区概念的理解和界定也有多种。依据众多学者的解释结合社区发展的实际我们可以把社区界定为:社区是指居住在一定地域结成各种社会关系从事各种社会活动具有特定生活方式的人们所结成的社会实体组织。()社区治理社区治理(communitygovernance)是指在法制化、规范化的前提下由政府行政组织、社区党组织、社区自治组织、社区中介组织、辖区单位以及社区居民等多元主体组成社区治理互动网络共同管理社区公共事务的活动。社区治理不同于社区管理传统的社区管理(communitymanagement)突出了社区的行政色彩强调政府在社区中的领导地位主要以行政手段对社区事务进行管理而社区治理则是从治理的理论基点出发强调在社区治理中。政府应只是权力主体之一并不是社区治理中的唯一权威其发挥作用的方式更应该是引导和服务等新的手段而不是行政性的强制使社区逐步过渡为“自我教育、自我管理、自我服务、自我约柬”的状态。“(参见表.)社区治理与社区建设从一定意义上来看社区建设的过程实际上是一个社区治理的过程。但是二者在内涵上却并不相同社区建设是指在党和政府的领导下依靠社区力量利用社区资源强化社区功能解决社区问题促进社区政治、经济、文化、。F·腾尼航共同体与社会(中文版).北京:商务印书馆..壬天崇:中国城市社区治理体制创新研究环境协调和健康发展将社区建设成为管理有序、服务完善、生活便利、卫生整洁、环境优美、治安良好、人际关系和谐的现代化的新型社区。①社区建设重在软硬件建设它是社区资源和社区力量的整合过程。而社区治理是将计划、组织、人事、领导和控制这五项职能应用到社区工作中它是对社区事务的协调组织更注重效率和效益。表.管理与治理的区别Tab..differencebetweenmanagementandgovernance()治理体制治理体制是人类社会组织或社会系统中人们之间的权力关系格局关系到人们能够“做什么”的权力。社区治理体制就是指社区治理中的组织体系及运转模式即社区治理主体的组织结构、权力划分和运行机制的总和。”在治理环境改变的情况下对传统的治理方式和过程的变革和突破称之为体制创新以求达到社会资源的优化配置体制创新是治理效果提高的核心所在。我国城市社区治理体制创新就是要根据市场经济发展和社会结构转型的内在要求通过制度创新重新划分各种社会组织、社会成员之问的地位、功能调整其相互之间的权、责、利关系以民主协商、信任与合作为前提和基础形成多元治理主体问的网络化关系结构也就是实现社区治理的网络化。横向与纵向交织乃成为网络建立社区治理网络不仅要渗透到邻里之间也要渗透到组织之间实现网络的全方位、多元化它区别于单纯的行政等级关系和单纯的利益交换关系。一方面它包括政府部门与社区自治组织指导与被指导的纵向自上面下的互动沟通包括社区党组织与社区自治组织问的支撑网络另一方面包括社区组织与社会中介组织间的。周文建宁毛城市社区建设概论.北京:中国社会出版社.吨大连理工大学硕士学位论文协作网络、社区组织与辖区单位间的资源共享网络以及社区居民自发组成的互动网络之间相互作用的横向交流关系。()政府角色政府是社区治理过程中的重要主体构建社会主义和谐社会满足人民群众多方面的需求政府发挥着不可替代的作用。由社区管理向社区治理的过渡中需要转变政府领导、命令、控制等行政化的管理观念和管理方法对政府在社区中的角色进行重新定位。社区治理中的政府应主要发挥指导、服务和引导等宏观职能它的作用在于制定社区建设规划、培训社区管理人员、帮助社区完善必要的服务配套设施、培育社区中介组织、动员社区参与、整合社区资源等以促进社区发展。.研究背景与意义..研究背景我国对城市社区治理体制探索始于世纪年代中期所涉及的内容逐渐由优化社区服务扩展到社区文化、教育、卫生、环境、治安等领域。从目前收集到文献资料看国外社区治理的研究不仅限于实践领域而且正逐步上升到理论层面。这些研究成果往往分散在西方学者的各种著作中其内容大致集中在三个方面①社会变迁对城市社区的影响方面的研究形成了社区消失论、社区发现论与社区转变论两种不同的观点②城市社区运行机制与过程的研究侧重社区变迁和社区互动两个方面。城市社区变迁的研究主要从城市社会空间组织入手认为城市是自然区组成的社区的空间秩序是通过优势、隔离、非人情化竞争和演替等“自然”过程才得以显现的形成了伯吉斯(BurgessE.W.)以本世纪初的芝加哥城市为原型提出的同心圆带城市空间结构模式。西方学者有关城市社区互动的多数研究往往侧重于对特定社区互动关系的个案分析以及对城市中特定社会网络的分析对城市社区互动规律的理论研究仍然比较薄弱。美国学者桑德斯(Stacey)提出的社会互动模式是这方面具有重要影响的理论成果。③城市社区类型的研究把社区划分为内城和郊区。嘲国内社区治理体制研究的成果主要体现在以下几个方面:第一社区治理体制改革势在必行对社区治理的体制现状和问题的认识大致趋同。国内的研究学者和社区实践工作者均认为在社会发展日新月异的今天计划经济体制下形成的“强政府弱社会”的传统模式仍旧严重制约着权力主体多元化治理体制和运行机制的形成。社区治理中存在着基层政府职责不清、社区治理行政化严重、多元主体发育不均衡、社区资源缺乏整合、社区治理的法制化、规范化急需加强、社区居民参与意识有待提高等问题。第二分析借鉴国外社区治理的成功经验探索我国社区发展途径。美国、新加坡、英国等国的社区建设开展得较早经过多年的探索积累了王天崇:中国城市社区治理体制创新研究丰富的理论成果和实践经验同时也留下了失败的教训让我们引以为戒。我国的社区发展尚处于初级阶段通过比较研究吸取国外社区治理的成功经验和失败教训对我国的社区建设无疑是大有裨益的。但是由于社区是社会的政治、经济、文化的缩影体现着不同的国情和社会发展阶段因而在比较借鉴国外社区治理经验的过程中要吸取其中有益我国社区发展的部分保留社区治理的中国特色。第三从政治、社会、经济等多学科领域探索以正确的理论指导社区治理体制改革。正确的理论是对经过实践检验的正确经验的总结在正确的理论指导下制定符合我国现实国情的社区发展路线、方针与政策能够使社区治理实践健康、稳定、有序地向前推进。治理理论、公共选择理论、交易成本理论以及新公共服务理论中的相关思想都为社区治理体制的创新和变革提供了重要的理论依据。第四社区治理体制改革的对策不尽相同。且前国内针对社区治理体制改革的具体对策各异。集中体现为两种截然对立的观点一种观点主张继续维持目前社区治理体制的基本现状沿袭依托于城市“两级政府、三级管理”的社区治理体制。同时在原体制的基础上把改革的重点放在改革和完善现行街道管理体制简政放权、理顺关系、强化街道办事处职能另一种观点主张社区治理体制的全面改革。实现由依托于城市“两级政府三级管理”的社区治理体制向“两级政府两级管理”治理体制转变撤销街道办事处由社区居委会直接对社区进行管理对政府在社区治理中的角色进行重新定位增强社区的自治水平和能力。构建社区治理网络体系积极培育社区多元治理主体鼓励多元社区治理主体参与社区建设。。.研究意义体制问题是社区治理的核心问题社区建设成效如何关键在于社区治理体制它决定着社区发展的方向。进一步改革和完善社区治理体制充分发展和开拓社区治理的各种社会职能在新的形势下尤为重要。其一社区治理体制创新有利于推动社会发展。改革开放二十多年来在以经济建设为中心方针指导下社会主义市场经济基本确立经济迅猛发展人民生活水平明显提高我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。经济的发展要求社会的发展与其同步而社区是整个社会的发展和转型过程中的最基层因子。党的十六大和十六届三中全会提出建设社会主义和谐社会即建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会的进步与发展是全方位的系统工程努力构建和谐社会的社区基础不仅有利于推动城市化的顺利发展而且有利于实现整个社会的和谐。目前我国的城市社区治理依托于城市“两级政府、三级管理”体制随着社会的发展这种体制的弊端也逐渐暴露出来。这既不符合城市管理体制改革的方向也不符合世界大连理工大学硕士学位论文城市管理的一般规律。结合社区建设较发达国家的实例社区治理体制合理的国家和地区社会基层组织治理能力都比较强。社区治理体制的滞后必将直接影响到社区的发展从而影响到社会的发展。其二社区治理体制创新有利于维护社会稳定。在经济转轨和社会转型过程中社区是人们生活和交流的重要场所社区自治组织具有的公益性和服务性特点使其成为国家生活中进行社会控制、实现社会稳定的重要环节。一方面经济体制改革和产业结构调整对社区治理的深度和广度提出新要求。社区以其自身优势在开辟就业渠道、扶贫帮困、再就业培训等方面对实现产业结构大调整中的社会稳定发挥着重要作用。另一方面社会发展转型过程中人口老龄化、家庭小型化、城市流动人口增加等问题的出现也对社区的治理体制和社会职能提出新要求。面对新的挑战和任务迫切需要社区治理体制改革与新的形势相适应。其三社区治理体制创新有利于满足居民需求。人民生活水平的提高对社区治理水平提出了新要求。广大人民群众的需求日趋多元化而且更加注重对于生活质量的要求。优美的居住条件、快捷的便民服务、丰富的文化生活、完善的育人环境、安全的社会秩序、和谐的邻里关系成为新型社区建设与发展的新目标和新追求。要满足广大人民群众日益提高的需求不断开发社区治理潜在功能变革和完善社区治理体制是根本。.研究思路与方法..研究思路本论文主要涉及以下几个方面的内容:()结合治理理论、交易费用理论、公共选择理论、新公共服务理论中的相关思想为我国社区治理体制创新奠定理论基础并提供理论指导。()分析借鉴国外社区发展成功案例取其精华去其糟粕指导我国社区治理体制改革和创新。()从我国城市社区治理体制的发展沿革入手结合城市社区治理体制的现存问题和改革的重要意义对我国城市社区治理体制创新的驱动因素进行分析。()在理论分析、经验借鉴、现状分析的基础上以构建社区治理网络化体制为出发点突出社区在整个网络中的主体地位从纵向关系理顺、横向关系协调两个角度提出我国社区治理体制创新的对策和措施。()结合案例分析我国社区治理体制创新的必然性和可行性。通过对大连市中山区社区治理情况进行调研并发放调查问卷了解社区居民对社区治理的意见。王天崇:中国城市社区治理体制创新研究本论文着重解决以下几个问题:()提出依托于城市“两级政府、两级管理”的社区治理体制分析逐步实现“两级政府、三级管理”治理体制向“两级政府、两级管理”治理体制转变对重新定位政府在社区中的角色促进社区自治的必要性。()从我国社区治理体制的现状出发结合理论分析和经验借鉴对我国社区治理体制创新对策进行分析和展望。城市社区治理体制相关概念解析J城市社区治理体制创新的理论基础与实践依据中国城市社区治理体制的发展沿革与创新原因分析中国社区治理体制创新对策个案分析:以大连市中山区治理体制为例日{城市社区治理体制创新的理论基础国外社区治理体制借鉴当代社区治理体制的总体特点日<嚣嚣搿淼分析图.中国城市社区治理体制创新的研究步骤Fig..proceduresofthesysteminnovationresearchiaChinesecitycommunitygovernance..研究方法()理论分析方法主要利用治理理论、公共选择理论、新公共管理理论、交易成本理论、新公共服务理论中关于协调政府与社会关系问题的分析为我国社区治理体制创新寻求理论上的支持。创刨凇顺周制制渤理机体体哇系秘理理涩羌期一一一一一区区岖纵荫堇械澈种酬城城糯洽抬一一一一一中中中社社大连理工大学硕士学位论文()比较研究方法中外比较研究方法主要采用国际借鉴的形式展开。文章首先较为详细地阐释了世界典型国家社区治理的成功做法并对各个国家的具体做法进行比较分析总结出适合我国城市社区治理体制创新的成功经验。同时对上海、沈阳、武汉、南京等我国城市社区治理的典型案例进行比较分析探索我国社区治理体制的发展方向。()实证分析研究方法实证分析研究方法集中运用在对大连市中山区社区治理具体案例的调研与实证分析上。王天崇:中国城市社区治理体制创新研究城市社区治理体制创新的理论基础与实践依据.城市社区治理体制创新的理论基础..基于治理理论视角治理理论是世纪末世界各国中央政府与地方政府权力结构调整以及一定地域为基础的地方政府对社会资源配置进行重组过程中出现的。自年世界银行在概括当时非洲的形势时首次使用“治理危机”(crisisingovernance)以来在弥补政府缺陷和市场缺陷的背景下治理(govemance)一词被广泛用于处理国家和社会关系的研究和实践中。改革开放后单位制的解体、利益主体的多元化资源配置的复杂化、动态化和政府机构改革使得社会的组织结构也发生了重大变化这与治理理论发生作用的前提条件十分相似因此治理理论同样也能够为社区治理提供理论支持以此为基础构筑现代化社区组织和权力体系。同时改革开放余年间中国社会发生了制度性、结构性的变迁为善治(goodgovernance)提供了一定现实基础。社会治理主体多元化是善治的前提条件公民民主意识明晰化是善治的社会条件国家政治生活法制化是善治的政治条件。治理意味着对传统管理方式和过程的变革为处理国家和社会关系提供了新的权力配置方案其实质内容是“依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动”。的方式来达到对社会资源的合理配置和管理。关于治理的基本理论指出在治理过程中治理主体为“不限于政府的一套社会公共机构和行为者”“各个社会公共机构之间存在着权力依赖”而且“实行治理则参与者最终便形成自主自治的网络”“办好事情的能力并不在于政府的权力不在于政府下命令或运用其权威政府可以动用新的工具和技术来控制和指引而政府的能力和责任均在于此”。从治理的理论基点出发我国的社区治理中政府只应是权力主体之一并不是社区治理中的唯一权威其发挥作用的方式更应该是引导和服务等新的手段而不是行政性的强制同时政府在社区中的管理要充分体现弹性化、动态化、多样化的特点。要达到治理的最佳效果“善治”还要依靠社区自治组织、社区居民等多个行为者的互动参与。由于任何权力主体都不可能。KMAN,J二VANVLlET,M”CmvemanccandPublicM卸目哪啪rhKElimsenmidJEooiman(ed吐Manag血gMko蜊血aI.眦sG尸吐XIⅡd∞:Fintcr崩大连理工大学硕士学位论文单方获得所有的资源多元主体占有资源的不完全性决定了包括政府在内的多元主体之间要形成一个相互依赖的、互动的、合作的网络体系在促进社区发展的责任感推动下自觉自愿地进行社区公共事务的协调管理。但是治理理论“又明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点”。这种权力主体之问趋于模糊的责任和界限又极其容易造成权责不清、责任推诿现象的出现合作互动的网络体系还存在对谁负责的问题。因此在借鉴治理理论进行社区治理时应该从实际出发理顺各治理主体的角色关系确定其职责和权限防止治理主体角色错位和资源内耗。..基于交易费用理论视角交易费用“是指在不同治理结构下完成任务而进行计划、协调以及监督的比较成本。交易费用分析框架最初是用来讨论经济问题的被用来研究政治组织过程是诺斯(NoahD.c)率先提出来的。附我国原有的社区组织结构以垂直分工为特征政府组织与社区组织的不同角色之间形成了一种上下级关系。社区组织名义上是自治组织但实际上却是行政化了的组织只是被动的执行上一级政府组织下派的任务变成了政府基层工作的操作层、落实层。从交易费用视角分析这种管理层级的治理结构存在着明显的交易费用。交易费用分析框架所涉及的一些假设和条件对基于科层权力关系的社区组织的运行产生了重要影响。假设一个组织的管理层系有z层顶层是一级政府底层有y个组织组成。设从每个一级政府有Ⅳ个路径将它与下一层的组织相连接。那么我们得到公式:ytⅣ。或者Nyx(.)式中y代表组织中分工水平以及组织层级数。第x层的组织数目为第z一层为N⋯⋯第l层为Ⅳ“。因此得出第i层的组织数目踢为:QN。’(.)令所有层次上的组织总数为Q那么Q一耋Qj小ⅣⅣ”Ⅳ“t筹早(.)o(英)格里·斯托克.作为理论的治理:五个论点国际社会科学.王天崇:中国城市社区治理体制创新研究公式中当y一定时x与Ⅳ之间存在负相关关系Q与Ⅳ之间呈正相关关系。也就是说当组织个数给定的时候管理层级随着联系路径的增加而减小组织规模随着管理层级的增加而增大。假设组织平均总的交易费用为TC它由两个部分构成:第一科层组织的最低组织费用FB它取决于组织规模的大小一般来说组织规模越大最低组织费用越大。反之组织规模越小最低组织费用越小。FBf(Q)(.)第二与组织规模相关的交易费用它随着组织规模的变化而变化。VB吣Q。£{兰(.)Yo公式中£是参数表示组织规模的程度。VB随着x的增加而增加。VTCf:口p曰一(Q)£·旱(.)yz一式中TC为组织平均总的交易费用。由于FB作为科层组织的最低组织费用它是组织规模的增函数而p曰是工的增函数。因此组织规模和组织层级数的增加将使得与组织运行有关的交易费用的增加。”由此提高政府治理效率、降低运行成本的关键就是要减少管理层次扩大管理幅度。改变社区与政府之间垂直式的隶属关系形成多元化的社区治理主体共同参与社区治理的组织运行结构不仅有利于降低政府的财政支出而且这种协调、灵活的组织形式更易于实现社区组织的发展目标。..基于公共选择理论视角以美国当代著名经济学家詹姆斯·布坎南(JamesBuchanan)为代表人物的公共选择理论(PublicChoiceTheory)产生于世纪年代末形成于年代末年代初是一门介于经济学与政治学之间的综合学科。布坎南说:“公共选择理论是政治上的观点它是经济学家的工具和方法大量运用于集体或非市场决策而产生的”。公共选择理论认为政府产出的非市场化特征导致官僚机构缺乏竞争使得政府没有动力降低成本从而使得没有效率或低效率需要向灵活的、成本收益对称的市场机制转变。对于既可以由政府来提供、也可由社会来提供的公共服务和社会管理等事务性工作应该打破公私界限破除政府垄断和行政化干预在政府和社会之间在公私之间形成竞争机制给予公众对公共服务进行选择的机会。⋯随着市场经济的发展和我国政治体制改革的深入我们的政府『F逐渐向有限政府、有效政府角色转变。社会发展客观上也需要政大连理工大学硕士学位论文府专注于掌舵而非划桨致力于服务而非控制。因而公共部门管理中要引入市场机制实行公共服务的市场化。通过市场化缓解政府巨大的财政压力弥补政府作为唯一公共产品供给者的不足从而改进政府的运行机制提高政府的工作效率。在社区治理中同样如此应用公共选择理论的观点“应该将公共创新的所有权转给社区”。由公民、社区自治组织以及其他社会组织共同找到解决问题的途径。““..基于新公共服务理论视角以珍妮特·V·登哈特(Janetv.Denhardt)罗伯特·B·登哈特(RobertB.Dcnhardt)为代表人物的新公共服务理论以民主公民权利论、社区与公民社会理论、组织人本主义和后现代主义对话理论为理论基础是一种更加关注民主价值、公共利益、公民参与适应现代公民社会发展和公共管理实践的新理论。新公共服务理论这种以民为导向的全新管理模式和管理理念为实现政府与公民良好互动提供依据。它强调的是一种以公民为服务对象以政府公共管理的多元主体、多元参与以尊重公民权、实现公共利益为目标社会协调运作的综合治理模式。在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上其理论的核心是公共行政以服务为宗旨政府和政府官员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益政府的作用在于与私营和非私营组织一起为社会存在的问题寻找良好的治理对策。公共部门服务于民而不仅仅是服务于顾客要尊重公民的公民权在公民之间建立信任和合作满足公民对公共物品和服务的特定需求。重视公共问题解决中的公民参与公共需要的政策和项目可以通过集体和合作过程得到最有效而且最负责的实施。新公共服务理论还强调把市场机制引入公共管理的同时应关注法令和宪法、社区价值观、政府规范、职业标准以及公民利益。可以看出新公共服务理论中突出了管理的公民本位、社会本位和人本主义以及坚持法律、坚持正义、坚持道德的组织治理思想。这与我国建设和谐社会、和谐社区的社会发展理念在根本上是一致的。““.国外城市社区治理体制的经验借鉴美国是虽早在理论和实践上探索社区发展工作的国家。年联合国在全球范围内推行“社区发展计划”社区发展在许多国家和地区得到重视英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国也相继开始这方面的工作。到年代更多的发展中国家加入实施社。珍妮特·v·髓哈特罗伯特·B·登哈特新公共服务:服务而是掌舵北京:中国人民大学出版社(王天崇:中国城市社区治理体制创新研究区发展计划的行列。经过多年的实践探索许多国家的社区发展(communilvdevelopment)已经达到相当高的水平成为城市行政工作的重要组成部分在城市建设和管理中发挥重要作用。而我国城市社区建设由于开展的时间比较短无论理论研究还是实践探索都尚不成熟因此借鉴国外城市社区治理的成功经验无疑对解决目前我国城市社区建设中的现存问题构建创新型社区治理体制具有积极意义。纵观国外城市社区治理体制主要具有社区组织体系完整、非政府组织发达、社区公众参与积极、社区法制健全等几方面特点。..社区组织机构与职能美国城市社区一般都具有明确的地理界线社区就是城市的基层行政单位。社区内建有社区委员会、社区顾问团等组织机构。城市宪章中对各种社区组织机构的组成及权限都做出了明确规定使其具有法律保障。美国的社区委员会是半官方组织每个社区委员会都有个不领工资、由区长任命的委员任期为两年。社区主席由社区委员会聘用。社区服务顾问团成员为各专业职能部门的代表社区委员会及议事会由本社区的代表组成。社区委员会和社区服务顾问团是政府和市民进行联系的桥梁和纽带在社区中发挥重要作用。澳大利亚、新西兰的城市社区治理体制分为三个层次一是市政府设置专门机构。由市政府授权在特定范围内经办市政府对社区的官方政策的执行事宜。二是半官方的社区委员会。由该社区选举的市政府委员及其他有威望的市民代表组成任期两年。主要责任是向市政府反映收集到的关于社区事务的建议或意见直接转达民众的呼声。三是自治性的社区服务组织如社区服务中心。其职责是受政府指导或委托具体实施社区的各项服务工作。一些发展中国家在社区组织体系设置上另有特色。以色列的社区中心协会是全国性的社区组织。协会实行董事会负责制董事会成员由公众代表、政府和地方代表以及其他机构代表组成经居民代表选举产生。国家对协会的指导、支持通过教育部和文化部进行。社区中心协会对全国各地的社区中心负有指导、培训、监督职能。各地方的社区中心实行管理委员会负责制。管理委员会由地方当局的代表、居民代表、教育部和文化部代表、犹太代办处的代表以及社区中心协会的代表组成。社区中心是一个独立主体其功能相当于一个责任有限行会或非营利性机构。社区中心通过管理委员会负责中心的预算、组织和计划等。为了协调各社区间的关系几个相邻社区又组成不同区域。每个区域设一名区域主管指导各社区的工作并同地方当局和各种组织保持密切联系以便为社区中心创造良好的外部环境。大连理工大学硕士学位论文..社区治理中的政府角色社区治理中的政府行为无论是在西方较为松散的社区治理体制中还是日本、新加坡等国较紧密的体制中无一例外的都要体现政府的意志和其倡导的社会价值观采取“政府负责规划、指导给以资助社区组织负责具体实施”的运行方式。政府每年要制定社区发展的总体规划出台相应的政策并把社区拟办的事情公布于众征求居民意见并加以修改。同时政府每年要拨出资金专门用于社区治理和发展。美国的社区建设中政府、营利部门和非营利部门共同组成社区治理主体。美国政府通过所有能够对城市产生影响的项目和政策例如住房、司法、环境管理、社会服务等来促进社区的发展。首先联邦、州和地方政府鼓励和促进社区组织和慈善部门、企业、政府的合作伙伴关系这些公共和私人部门可以提供资金、技术和政治方面的支持。公共部门不断与能够影响邻里和街区的社区组织协商、做出决策参与社区开发项目参与正在进彳亍的由企业和慈善部门正在做的项目提供必要的资金支持建立一个合作机制探索社区发展途径。其次联邦、州和地方政府还通过拓展社区组织来执行有关政府社区开发项目传递社会服务。社区组织凭借与社区居民关系密切的优势成为政府社区建设项目的输送者执行政府的综合开发项目。另外政府还通过各种政策和法规包括税收优惠等推动社区发展。“”新加坡是政府主导社区建设的典型代表因此社区治理中政府组织自上而下进行管理。首先政府通过对社区组织的物质支持和行为引导在一些政府部门设有专门人员与社区居民委员会保持联系把握社区活动的方向。其次国家发展局还通过一系列培训加强对社区工作者、社区组织领导人的工作能力及水平用政府的要求统一社区工作者的思想。再次政府对相当一部分由政府发起的社区活动进行资助。在社区治理中的公众参与方面新加坡居民顾问委员会根据区内居民的要求与政府沟通在涉及到社区的重大问题时如进行城市基础设施建设时等要向政府做出建议维护社区居民权益。政府依法治理社区的作用主要体现在通过各项法规调整社区中各单位、利益集团、家庭和个人的各种关系和矛盾冲突等。”“英国社区重建的核心就是要建立政府、私营企业、社区组织、社区中介组织、居民之间的“战略伙伴关系”即通过面对面地协商把当地不同的政府部门、私营部门、社区组织、社会中介组织整合为一体合理配置社会资源使不同部门之间相互提供服务、互相扶持、共同协作。英国政府提出“最佳价值”任命一位“社区重建项目官员”专门负责此项工作由中央政府带头与“城市论坛”这一全国性非营利组织联盟建立“战略伙伴关系”另一方面中央政府通过预算杠杆促进地方政府与NGO等建立各种战略伙伴关系。中央政府希望地方政府建立类似的战略伙伴关系并在社区重建中对社区王天崇:中国城市社区治理体制创新研究发展问题征求社区意见这已成为地方政府申请中央政府社区重建专项资金的必备条件而且正在逐步法制化。..社区治理中的非政府组织发展实行社区发展计划的国家社区发展的各项服务性工作一般是由非政府组织具体操作实施。美国是典型的第三部门比较发达的国家非政府组织是美国社区实行居民自治和民主管理的主要载体主要致力于推动社区服务功能的开拓、服务体系的建立、帮助政府摆脱社会事务的具体服务以及积极沟通民选官员与社区居民之间联系、为居民的政治参与、表达居民的意愿服务。目前活跃在美国大小城市社区内的各类非政府组织共有万个左右。非政府组织的普遍产生和蓬勃发展为促进美国社区治理格局优化、形成政府与非政府组织之问良好的合作伙伴关系发挥着重要作用。由于美国社会群体的复杂性和居民要求的多样性使得社区非政府组织种类繁多。概括起来大致分为以下几种:一是全国性和州、县一级的社会团体在社区的分支机构。例如较大的慈善组织、志愿者组织、行业协会、商会等这类组织独立开展活动与全国或州、县一级团体并不构成隶属关系。二是社区中的民间团体。包括综合性居民团体和各类群体性组织这类团体数量最多。第三是社区服务性设施的管理组织。四是社区非营利组织。这类组织与上述三类组织有交叉其特点是要经过严格程序审批设立。美国的非营利组织是一个庞大的系统既有全国性的又有大量活跃在社区内的组织。这些社区非政府组织代表不同的利益群体各自按照法律法规的规定独立开展活动形成了完整的运行机制和政府扶持格局。首先美国的社区非政府组织实行高度的自治对一般性社区团体的成立管理比较宽松由社区居民自己宣布成立可以不向政府申报。而社区非营利组织的成立需要经过严格的程序由发起者向政府提出书面申请经批准后到当地国家税务局备案。其次一般性团体的组织构成比较简单由会员选出会长、副会长、委员即可运作。非营利性组织机构则相对复杂一般分三个层次第一层次是经选举产生或由民间主要出资人、社区居民代表、政府和社会活动者组成的董事会其主要职责是制定方案、确立目标、筹措资金、招聘成员、实施监督等。第二层次是执行总裁它由董事会任免其工作职责是执行董事会所制定的方案、管理组织资源、开发服务项目、争取社会募捐、考核和评估雇佣人员。第三层次是职工和义工主要是开展具体服务。再次非政府组织除了自己积极出资还向社会募捐特别是向政府争取活动或项目的经费为社区居民开展丰富多彩的服务。非政府组织在社区服务中以寻找和发现新的社会需求为内在动力一方面政府会以项目的形式对社区工作进行资助另一方面社区非政府组织也提出项目或大连理工大学硕士学位论文活动计划积极地向政府争取经费政府如认为有必要进行支持就签订合约并提供~次性的经费支持其项目和活动的实施由非政府组织自行负责政府不承担长期责任。同时社区非政府组织还享有政府的优惠待遇和特定的免税政策非营利组织开展的有偿服务所得收入不需上税从事社区服务购买的商品不需交纳价格以外的消费税。但是同时规定非营利组织从事社区服务所形成的利润不锝用于个人利益分红必须用于本组织和社区发展投入及公众服务。““..社区治理中的法制建设社区建设比较成功的国家主要是通过各项法律法规调整社区中不同利益主体之间的各种关系。社区成员行为受到法律的约束和保护社区内的工作严格按照法律法规运行。美国联邦政府自年以来相继制定了几部包括税收和资助内容的法律和法规来推动美国的社区建设如《住宅和社区发展法》规定社区可以用社区发展基金来防范飓风和为低收入家庭建造住宅《社区再投资法》制定了能够满足社区信用需求的相关措施包括低收入和适度收入家庭在联邦金融机构拥有优先权《国家和社区服务合作条例》规定了建立国家和社区服务项目其目标是“为国家和地方组织在全国范围内的社区建设中提供资助包括教育、公共安全、人类发展、环境需要”。同时由最高法院根据宪法修正案裁定:只要不影响区域或国家的整体发展每个社区都有权决定自己的特色。除此之外各联邦、州政府及地方政府和立法机构也制定了相应的政策和法规指导政策的执行监督、检查民间团体与私营机构对各类服务机构内的人员培训、设备配置、服务标准、服务价格进行定期检查并根据检查结果对相关机构增添或削弱下一年的财政拨款对中央福利经费实行严格的宏观调控与管理等。为了保证制定出的政策和法规能够适应社区发展和社区居民的实际需要并得到社区居民的广泛拥护和遵守涉及社区建设的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等都要举行听证会征询社区成员的意见。“”..社区治理中的居民参与社区居民是社区的主人即是社区治理的对象又是社区治理的主体因而社区居民对社区活动的参与水平直接影响到社区发展的程度。英国的社区重建运动建立各种“战略伙伴关系”中建立与社区居民建立战略伙伴关系是其中的重要组成部分。在社区建设过程中英国的地方政府逐步认识到即使是一个范围小、人口少的社区它也不仅是一个地域上的社区实际上是由不同利益群体组成的社区。政府提供豹项目申办手续过于复杂而且存在着社区内优势群体与弱势群体分化的问题。发展社区居民自发参与项目可以带来很多好处一是可以节约资源从而做到有效供给切合社区居民需王天崇:中国城市社区治理体制创新研究要二是培养居民主人翁意识和参与意识提高公民的参与能力和参与技巧。社区重建是自上而下执行的需要居民参与解决问题还是要靠居民自己原来倾向行政指令性执行的政府认识到自己了解居民的实际需要与现实有偏差只有居民才真正了解自己需要什么关键是调动普通社区居民的参与。目前英国的公民参与社区活动或志愿者活动的比例相当高团体生活发达。特别是各种社会组织与团队种类繁多且与英国公民的日常生活紧密相关这一定程度上成为英国各种社区发展实践的社会基础。根据内政部的一项调查报告对各种公民事务和社会事务的参与度进行统计结果如表.a表.英国公民参与社区活动状况(年)Tab..conditionabomEnglishcitizenCODllnHnltyparticipalion资料来源:英国内政部网页一www.homeoffice.v.uk/acu/infindin,pdf表中参与公民事务指的是过去个月里至少参与过签名请愿、与官员联系、与议员联系、参与公共会议或集会或参与抗议或示威等活动中的一种。参与社团指的是曾参与过一些团体、组织或俱乐部其中包括体育活动类组织、休闲娱乐艺术俱乐部组织、宗教类组织、社区学校或教育类组织、地方社区或邻里群体类组织、青年或儿童校外活动类组织等。参与非正式的志愿活动指的是在过去个月中曾经为不是本家庭成员的个人提供过不计报酬的帮助调查结果显示平均达到约.小时。参与过正式的志愿活动的指的是在过去个月里曾经为组织、群体或俱乐部提供过不计报酬的劳动居民参与的平均时问约为.小时。““.城市社区治理体制的发展趋势()多元主体共同治理社区。在社区公共事务治理中一方面社区公共事务治理的责任由政府、社区、社会其他组织共同负责。这种做法并不代表减轻了政府对社区公共事务的治理责任更不意味着政府可以放弃责任而是要求政府致力于发动一切社区治理力量扩大社会责任的覆盖面同时通过制定各种公共政策和公共服务的目标、标准、原则去监督和指导各个市场主体的承诺与运行状况审视社区公共事务的质量和效益促进社区公众权益和福利的扩大。政府、社区组织和社会组织对社区治理的共同参与大大激发了民间的创造性潜力和建设能量更加有利于开发利用社区资源为社大连理工大学硕士学位论文区提供有效的、经济的、高质量的公共服务给飞速发展变化的社区增添加新的生机和活力。另一方面社区公共事务治理资金筹集的基本原则是政府引导、社区动员社会资本支持。国外社区治理经费的来源大致可以分为几种情况:一是由政府拨款。社区内部的基础设施建设和维护费用和社区日常经费由政府提供。政府除对社区进行必要的资金资助外还主要进行广泛的动员吸收更多的社会资本为社区治理服务。二是个人和组织捐款。现代社会中国外政府对社区公共事务的管理主要通过委托代理实现的以契约方式向社区组织购买服务通过低息贷款和税收减免政策鼓励民间组织参与社区服务通过拨款数额的增减体现政府关注的重点达到控制社团行为的目的。因此社区治理经费的提供由政府、社区与社会资本互动完成。()社区治理引入市场化和民营化。在社区治理中引入市场机制一是社区公共事务提供者的市场化正如前面提到的社区发展由政府、社区组织和社会组织多元力量共同推动二是社区公共产品消费的市场化按照市场竞争规律进行优胜劣汰公私部门所提供的公共服务和公共物品都必须平等地接受市场或者公众的检验。民营化主要是打破政府对社区公共事务的垄断削弱政府既得利益集团对社区公共事务的所有权、经营权和管理权实现社区公共事务产权的社会化。在多元化治理主体的经营下自然形成科学的治理机制。()社区治理趋于民主化和自治化。国外政府对城市社区治理采取的间接化手段推动了居民主动的参与社区某些领域的管理。社区居民的民主权力得到国家和地方法律法规的保障居民可以根据自己的意愿、要求提出申请并由社区自治组织组织居民讨论对居民提出的问题和意见予以解决和解释。同时居民有对公私部门提供的公共服务和公共物品进行选择和监督的权力。社区居民的活动和民间工艺团体活动受到政府的支持和援助居民自治组织发展迅速。王天崇:中国城市社区治理体制创新研究中国城市社区治理体制沿革与创新原因分析.中国城市社区治理体制的发展沿革由传统的行政化管理逐渐向治理的转变是我国社区治理体制发展沿革的主线。我国传统的城市社区治理体制构建于计划经济时期严格地说那时应叫做社区管理体制。

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