美国情报机构体制历史沿革及其启示

第 30卷 � 第 3期 盐城师范学院学报 (人文社会科学版 ) Vo.l 30� No. 3 2010年 6月 Jou rnal ofY ancheng TeachersUn ivers ity(H um an it ies& S ocialS cien ces) Jun. 2010 美国情报机构体制历史沿革及其启示* 张福财 (中国人民大学 历史学院,北京 100872) �摘 � 要 情报体制比较完备的大国都分别设置了政府和军队两套不同的情报机构, 美国的情报机构也 不例外。美国情报机构体制的历史变革表明,美国的情报机构不仅从军事、反恐方面为国家的安全服务,而 且日益强化情报在国家政治、经济、文化方面的效能。国家走向强大,离不开渗透在国家各个层面的情报的 支撑, 这是美国情报机构体制历史演进带给我们的有益启示。 �关键词 美国情报机构; 历史沿革;启示 �中图分类号 K705 �文献标识码 A �文章编号 1003- 6873( 2010) 03- 0059- 05 � � 在当今世界上,美国的情报触角可以说是无 孔不入。但美国成为情报大国、强国,也不是一蹴 而就的,其中有它情报机构体制不断发展、变化、 完善的优势。 ! 9∀ 11#后, 美国新设立 !国土安全 部 #这一机构和 !国家情报总监 #这一职位, 美国 在情报机构设置及其职能、任务分配上有了新的 战略定位, 我们对此进行探讨, 会得到有益的启 示。 一、美国情报机构的发展和变革 1947年,即二战结束后的一两年间, 随着战后 国际形势的发展,以苏美为代表的东西方对峙格 局形成。为适应美国称霸野心的膨胀, 美国国会 于当年 7月 26日通过了 ∃国家安全法 %。以此为 基础,美国政府开始对情报机构进行全面改组,开 启了美国情报史上的一个新时代, 成立了国家安 全委员会和中央情报局, 为美国的称霸打造了坚 实的情报平台。半个多世纪后, 受 2001年 ! 9∀ 11#恐怖袭击的影响, 美国又成立了 !国土安全 部 #; 2004年 8月 2日,美国总统布什在白宫玫瑰 园发表了题为 ∃国家处在危险中%的讲话, 要求国 会批准设立 !国家情报总监 ( N ID ) #和 !国家反恐 中心#。布什政府的这一举措, 拉开了二战以后美 国信息情报界最重要、最广泛的一次机构改革的 序幕,其影响将非常深远。 情报体制 (机构 )是情报工作发展到一定阶段 的产物,它经历了从无到有、从简单到复杂、从低 级到高级的演进过程。战争是人类历史上对情报 体制产生重要影响的因素, 现代化也对情报体制 产生着深远影响。一般说来, 情报开始于战争。 但古代基本上没有常设性的情报组织, 通常都设 立幕僚。在当时的历史条件下, 情报机构不具备 常设性,情报工作也不具备连续性,间谍活动通常 是情报活动的代名词。一般情况下, 情报工作由 决策者自己组织。确定情报需求, 组织情报搜集, 完成情报 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 ,做出战略决策,这一系列过程完全 由决策者自己进行。在这个过程中, 情报与决策 高度统一,例如我国古代大政治家伊尹、战国时的 信陵君等既是情报的决策者, 又属于情报搜集人 员。 从情报纵向发展的历程来看, 常设性军事情 报机构成立于近代资产阶级革命和机器大工业时 期。 1648年∃威斯特伐利亚和约 %签定之后, 欧洲 各国民族主义开始兴起, 产生了独立的民族国家, 随之出现了常备军和职业外交官。 1789年的法国 大革命和随后的拿破仑战争在军事 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、军事技 术和战争规模上都引起了一场革命。由于战争规 模急剧扩大,战争的指挥与实施越来越复杂,以单 个统帅为核心的军事指挥体制, 不得不让位于由 职业军人组成的总参谋部指挥体制, 战争的指挥 权也不得不交给由职业军人组成的总参谋部去行 * [收稿日期 ] 2010- 05- 28 [作者简介 ] 张福财,解放军总参某部工作,中国人民大学历史学院博士,主要从事美国史研究。 使。由于总参谋部是一个常设机构, 依附于它的 军事情报机构也因之改变了间歇性、暂时性特点, 而成为常设机构。美国情报机构的形成和发展也 是如此。 起初,由于人们对战争、战略的认识依然局限 在军事方面, 国家安全等同于军事安全, 经济因 素、国民士气在国家安全战略中的地位没有受到 重视。所以,受传统军事战略的影响,情报工作存 在重大局限。在情报机构设置上, 只有军事情报 机构,没有国家情报机构; 每个情报机构通常只搜 集与本军种有关的情报, 不关心其他军种的情报 需求,没有真正意义上的国防情报; 情报人员重视 军事情报,忽略经济因素、战争潜力和国民士气对 战争的影响;情报工作的过程不完整,情报机构只 重视情报的搜集,忽视情报的分析和评估; 军事人 员重视可以直接用于作战的战术性情报, 忽视用 于最高决策的战略情报的分析与研究。一些大国 为适应战争形态的复杂化, 总参谋部进行了专业 分工,作战指挥、情报与后勤 3个部门的职能泾渭 分明。在这种新的指挥体制下, 作战指挥的效率 大为提高,然而, 各个部门之间的隔离局面也形成 了。在这个新的体制下,情报与决策被隔离开来, 情报人员不能再参与决策事务, 特别是战略层次 的决策几乎完全没有情报机构参与。在作战指挥 与情报的关系上,一些国家的总参谋部工作条例 明确 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 ,情报从属于作战指挥。正是这种特点, 导致一些国家有时误解了对手的意图, 从而导致 某些军事大战的爆发。 随着人们对情报战略意义认识的加深, 上述 情况有所改观。第二次世界大战初期, 战时大量 情报不断涌来,评估工作多由总统自己负责, 使其 处于困境。为此, 美国在注重情报机构组建的同 时,更注重各情报机构的各司其职和相互的协调。 战时,美国各情报机构的部门不断增多,当时罗斯 福总统所需的情报来自 8个部门 & & & 陆军情报 处、海军情报处、联邦调查局、国务院国外情报处、 海关总署、安全勤务局、移民局和联邦电讯局。情 报机关星罗棋布, 情报网络纵横交错。这些情报 机关通过它指挥和控制情报人员的活动, 把触角 伸向目标国,使得凡是有人群的地方,几乎都有情 报人员的踪迹。自此,世界各国的首脑、核心人物 都把情报机关作为推行本国政治和军事谋略、发 展经济、显示自己国家综合实力的工具。事实上, 第二次世界大战结束以来, 直至冷战结束后的现 今社会,无论世界局势怎样变化,都没有改变世界 各国首脑人物不断强化自己的情报机关的意图。 通过情报体制历史沿革的发展变化可以看 出,许多国家都分别设置了政府和军队两套不同 的情报机构,情报大国美国就是如此。 1.美国的政府情报机构设置及其职能、任务。 美国的情报机构 (除珍珠港事件引发建立陆 & 海 军联合情报委员会这一纯军事情报机构, 又发展 到国家综合性的情报机构外 )主要包括国家安全 委员会、国防部、国务院三大系统 [ 1] 6- 24。国家安 全委员会系统包括中央情报局等部门; 国防部系 统包括国防情报局,陆、海、空三军情报局,国家安 全局等部门;国务院系统包括国务院情报司、原子 能委员会、联邦调查局等部门。另外还有 ! 9∀ 11#后新增设的新机构 !国土安全部 #和新职位 !国家情报总监 ( N ID) #等。美国的中央情报局、 联邦调查局等是最为外界所熟知的情报机构, 实 际上不属于军事情报机构。从隶属关系上看, 中 央情报局由国家安全委员会直接领导, 而联邦调 查局则隶属于司法部。 我们再从主要职能上看, 中央情报局的主要 职能有:中央情报局局长是总统和国家安全委员 会在情报事务方面的主要顾问, 以中央情报主任 ( DC I)身份制定整个情报系统的目标、方向, 协调 同外国的情报和反情报机构的关系; 就有关国家 安全情报活动向国家安全委员会提出咨询意见, 协调政府各部门的有关国家安全情报活动, 并向 国家安全委员会提出建议;搜集世界各国的政治、 经济、科学技术和军事战略情报,对外国情报的处 理负责;与空军共管国家侦察局的工作, 直接掌握 部分侦察卫星和战略侦察机, 负责研制和使用其 他高技术侦察系统; 在国外负责进行反情报活动 和 !隐蔽行动#, 包括宣传、破坏、暗杀、绑架及颠覆 活动。 ! 9. 11#事件后, 中央情报局对反恐情报的 搜集和整理工作又上升到了一个更加重要的地 位,是前所未有的。 美国联邦调查局的主要任务有: 负责调查违 反联邦法律的案件,调查范围既涉及刑事、民事领 域,也涉及破坏国家安全、间谍领域; 在国内从事 外国情报的搜集活动; 对情报界其他机构的外国 情报需求给予支持; 负责国内的反情报、反破坏、 反颠覆活动的任务。在特殊情况下, 征得中央情 60 盐城师范学院学报 (人文社会科学版 ) � � 第 30卷 报局和司法部的同意后,也可参与国外情报活动, 等等。 从这些情报机构的隶属关系和主要职能上可 以看出,它们虽然都负有一定的军事情报和反情 报任务,但其主要职能还是为国家的整体利益服 务,我们应当把这些机构归口于政府情报系统。 美国的其他一些情报机构,如国务院情报司、原子 能委员会、运输部航空安全和情报办公室、司法部 全国反毒情报中心、财政部金融犯罪执法网等,也 都属于政府情报系统。此外, 美国政府中几乎每 个部门都有专职的情报机构。由此可见, 美国的 情报工作已经上升为国家战略。 2. 美国的军事情报机构和任务。美国隶属于 军队的情报机构,也就是军事情报机构主要包括 国防情报局,国家安全局, 海、陆、空三军情报局等 机构。 国防情报局 ( D IA )。历史 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 证明, 由政府 或军队所属的一个情报机构, 为所有需要情报的 政府和军队单位提供情报, 很难适应各条战线上 的实际需要。美国在 1942年成立的战略情报局 隶属于军队,实际上要为政府和军队都提供情报, 在战时起了作用。但到第二次世界大战结束,因 为运行不便, 不得不在 1945年撤销了。而 1947 年成立的中央情报局隶属于政府, 继承了战略情 报局的军事情报任务,但不能完全适应军队的需 要,美军各军种的情报机构各自为政,不能适应整 个军队的需要,于是在 1961年成立了隶属于国防 部的国防情报局 ( D IA )。国防情报局直属国防部 长领导,其主要任务有: 掌管国防情报总规划,协 调各军种的情报 (除信号情报外 )与反情报要求, 监督国防部征候与警报系统; 向国防部、参谋长联 席会议及国防部所属单位提供军事和有关的政 治、经济、科技等项情报, 向参谋长联席会议提供 参谋人员; 向美情报委员会提供国防系统的情报 评估,出席情报委员会会议,必要时可直接向总统 提供情报;制定各军种开办的情报学校的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ;派 出和管理驻外武官,做些公开情报事宜。 美国国家安全局 ( NSA )或称国家保密局。美 国的国家保密局是 1952年根据杜鲁门总统的一 项密令,从当时的军事情报部门中独立出来的,用 以加强情报通讯工作。它是美国国防系统的重要 情报机关,在名义上是国防部的一个部门, 而实际 上是给国家安全委员会提供情报资料的组织。在 美国政府每天收到的秘密情报中, 约有 85%是国 家安全局提供的。该局一向有世界上最大的 !超 级情报机构 #之称,他的经费开支和人员编制都不 受财政和人事部门的检查。其主要任务是: 通过 侦察卫星和遍布世界的监听站, 截收世界各国的 无线电通讯信号,侦察各国的军事动向, 破译各国 的密码;搜集各国的信息资料,揭露潜伏间谍通信 联络活动,为美国政府提供各种经过加工整理的 情报资料。同时也负责为国家研制密码、新的通 讯设备及通信安全工作等。 陆、海、空军情报局。陆军情报局 ( A IA )是美 国军事情报机构中成立最早的一个, 建立于 1882 年。陆军情报局局长由陆军参谋部情报助理参谋 长 (ACSI)担任。该局下辖情报与威胁分析中心、 外国情报科技中心和导弹与空间情报中心。它的 主要职责是: 搜集世界各国驻外陆军武官对驻在 国陆军的规模、机构、编制等做出的评价; 负责侦 察和防止内部的间谍活动。 海军情报局 ( ON I)。这是美三军情报系统中 最小的一个 ( 1. 7万人 )。 1882年, 美海军在航海 局设立情报科; 1889年改为海军情报处;第二次世 界大战结束后,扩建为海军情报局 (也称海军情报 部 )。局长由海军作战部部长助理担任, 局内下设 国外情报部、技术情报部、特别行动部等单位。其 主要职责是:搜集世界海军、港口设备及外国舰队 的情报;综合整理海军情报单位的情报, 统筹海军 各情报系统的活动; 监督海军的保密工作; 训练、 派驻和领导驻国外的海军武官, 搜集国外海军情 报。冷战结束后,海军情报局对其任务进行了调 整,由主要针对苏联,转为所有对美构成现实威胁 和潜在威胁的国家,主要任务调整后是: 为地区冲 突预警和为联合作战提供情报保障, 并着力提高 情报的可靠性和时效性, 提高情报的质量和对情 报的综合分析能力。 空军情报局。这是美国三军情报系统中规模 最大的一个, 建立于 1947年, 由空军负责情报工 作的助理参谋长直接领导。该局主要负责空军范 围内的情报搜集与处理, 内设侦测管理处、电子情 报处、国际联络处、目标侦察处。其中国际联络处 负责掌握驻外空军武官搜集的情报; 预测管理处 负责情报的总和,研究东西方国家空军实力;目标 侦察处负责整理分析敌对国家目标的潜在力量, 研究战时美国所要攻击的主要目标。 61第 3期 张福财: 美国情报机构体制历史沿革及其启示 � � 除了上述这些主要的军事情报机关以外, 美 国的军事情报机构还包括: 陆军情报与保密司令 部、海军情报部司令部、海军保密大队司令部、空 军电子保密司令部、空军武器系统司令部外国技 术局、空军技术应用中心、海军陆战队情报局等机 构,这些机构在机构设置、任务职能方面都有其不 同的特点。由于这些机构规模较小, 任务也比较 专一,在此不作赘述。 二、增设的新机构和新职位: !国土安全部 #和 !国家情报总监# 1. !国土安全部#的成立。 ! 9∀ 11#恐怖袭击 事件之后, 布什一直积极游说国会议员通过成立 国土安全部的法案。 2001年 11月 19日, 美国参 议院以大比数通过总统布什提议成立国土安全部 的法案。按计划, 国土安全部将收编原有的海岸 防卫队、特勤局、海关、移民局以及新成立的运输 安全管理局等 22个联邦机构的 17万人, 预算高 达 380亿美元,从而与中央情报局、联邦调查局共 同构筑新的反恐堡垒。因此, 该法案的通过, 意味 着美国将展开 1947年以来最大规模的政府改 组 [ 2]。 为了确保战争期间美国免遭恐怖袭击, 美国 国土安全部于 2003年 3月 18日宣布了一系列极 其严苛的预防举措, 具体包括: ( 1)临时拘禁某些 前来美国 !寻求避难 #的人; ( 2) FBI监视可疑分 子,传唤伊拉克人; ( 3)提高边境安全; ( 4)运输保 护,增强机场的安全, 增加机场安保的警察力量; ( 5)保护基础设施,加强对核电站、油料中心、电力 网络、地铁和桥梁的保护; ( 6)维护公共保健系统, 增加对非正常疾病的监视; ( 7)加强对进出口食品 的监督 [ 3] 24- 31。 国土安全部成立的作用在于保卫国土安全及 有效处理相关事务,使美国能够更加协调和有效 地对付恐怖袭击的威胁。该部主要负责 4个方面 的工作:加强空中和陆路交通的安全,防止恐怖分 子进入美国境内;提高美国应对和处理紧急情况 的能力;预防美国遭受生化和核恐怖袭击; 保卫美 国关键的基础设施,汇总和分析来自联邦调查局、 中央情报局等部门的情报。 2. !国家情报总监 #一职的设立。 ! 9∀ 11#事 件后, 布什政府决意推动情报界改革的深化。 2004年 8月 2日,美国总统布什在中央情报局代 理局长麦克劳伦、国防部长拉姆斯菲尔德、国务卿 鲍威尔、司法部长阿什克罗夫特以及国土安全部 长里奇等要员的陪同下, 在白宫玫瑰园举行新闻 发布会,正式宣布他将要求国会批准设立 !国家情 报总监 (N ID) #和国家反恐中心,并借此对情报界 进行广泛改革。布什总统在白宫玫瑰园的讲话中 指出: !我们的国家面临着危险, 我们必须集中所 有力量来面对这些危险∋∋情报机构改革必须进 行。#他还说: !所有这些改革只有一个目标: 我们 向那些在政府里负责保卫美国和对抗恐怖主义的 人保证,尽可能给他们提供最好的情报, 让他们做 出最佳决定或决策。#但有关设立 !国家情报总监# 一职的决定也引起了普遍争议。布什总统采纳了 ! 9∀ 11#事件独立调查委员会的建议而设立 !国家 情报总监 #一职的本意是为统管美国情报界,但改 革注定多生歧议, 有关各方就改革的方向和措施 有着严重分歧, 而且布什并没有按委员会的建议 划定该职位的权力范围和统属关系, 并拒绝了独 立调查委员会关于将该职位设立在白宫体系之内 的建议。 三、美国情报机构体制演化的启示 1.国家设置政府、军队两套情报系统是合理 的,但必须在统一的方针、政策指导下,统一部署, 明确分工,各负其责, 而又相互配合, 才能充分发 挥情报工作的效能和情报的效益与价值。情报机 构实质上是国家专政机构的组成部分。政府及其 所属部门为了维护国家安全和国家利益, 需要情 报,这就需要建立情报机构。军队是国家的支柱, 是从军事上维护国家安全和国家利益的, 当然需 要军事情报, 也就需要建立军事情报机构。政府 情报机构可以而且应该搜集军事情报, 但不可能 包揽军队所需的一切军事情报。通过美国的成功 实践,我们可以看到, 政府、军队情报部门相互补 充、相互协调是十分必要的。但美国的情报机构 领导关系、职能分工与相互关系十分复杂,名目繁 多的情报机关纵横交错, 职能交叉,常常形成局中 之局、司中之司的复杂情况。如果各个情报机构 自行其是,就会在部署上产生不必要的重叠,浪费 人力物力,工作上形成不必要的矛盾,形成内耗。 对外还会由于步调不一致造成混乱, 造成漏洞和 损失,乃至直接影响到国家的利益。美国除设有 国家安全委员会秉承总统的旨意协调多个有关情 报的机构外, 还授权中央情报局局长作为总统的 情报顾问和情报系统的协调人对所有情报机构的 62 盐城师范学院学报 (人文社会科学版 ) � � 第 30卷 任务分工、工作配合、经费分配等进行协调。应该 说美国在情报机构设置上的这一做法是卓有成效 的,值得情报管理者借鉴。 2. 军队要注重自身情报体系的建设, 但情报 服务不能仅满足于军事活动。军队必须有完备的 情报体系,有各种必要的侦察手段获取情报, 并经 过认真的处理, 以适应军事斗争的需要。但一国 的军事与政治、经济关系十分密切, 因此军事情报 还要为政治、经济斗争服务。 ! 9∀ 11#之前, 美国 军事情报机构的职能还是比较分散的, 直属于国 防部的国防情报局,只负责协调各军种的情报搜 集工作,分析各军种情报机构、国家安全局、武官 和从公开来源获得的情报,向国防部、参谋长联席 会议、各大司令部和中央情报局提供情报。管理 也是比较分散的,无线电技术侦察是由国家安全 局负责的, 侦察卫星和战略侦察机是由空军和中 央情报局共管的。美国国防情报局不能领导或指 导全部军事情报工作,在全面掌握军事战略方面 受到限制, 一般不对国家政治、经济产生直接影 响。但 ! 9∀ 11#之后, 情况发生改变, 通过情报机 构体制改革新增设的机构 !国土安全部 #和新增 设的职位 !国家情报总监 #的职能非常广泛, 对国 家政治、经济、军事、文化都将产生广泛影响。因 此,在现代化的条件下, 注重情报的多重价值,应 当引起我们的重视。 3. 在情报机关的设置和任务划分上, 应当适 当考虑鼓励各情报机构间的竞争。美国的情报立 法明确规定, !必须十分强调鼓励情报部门各单位 开展分析竞争 #。那么多的情报机构同时在不停 地运转,各个情报机关为证明自身的价值和提升 自身的地位, 就必然产生竞争。它们所获取的情 报相互促进、相互印证, 这就为决策层作出判断、 得出正确的结论提供了保证。因此, 情报不能是 单一的,应该强调各情报部门在配合的基础上开 展竞争,以获取相互关联的情报,这样才能防止情 报的虚假性,增强情报的可靠性,这也是我们在情 报工作建设中应该学习和借鉴的经验。 总的看来,从美国的 ∃国家安全法% ( 1947年 ) 到 !国土安全部 # ( 2001年 )和 !国家情报总监 # ( 2004年 )的设立, 美国的信息情报机构体制并不 是一下子就十分完善的, 更不是一成不变的,而是 发展变化的。美国情报系统的变革是合理的, 它 是在统一的方针、政策指导下进行的。吸取了 ! 9 ∀ 11#恐怖袭击事件和发动伊拉克战争信息情报 有误之教训,美国更成为情报大国和强国,这为我 们的信息情报工作提供了可学习借鉴之处。 �参考文献 [ 1] Dav id F. Rudgers, C reating the Sec ret State: TheO r ig ins o f the Central Inte lligence Agency, Un ive rsity P ress of Kansans, 2000. [ 2] 美国国会同意成立国土安全部 � 美政府将大幅改组 [ OL ].中新网, 2002- 11- 20. [ 3] 熊光楷. 国际形势与安全战略 [M ] .北京: 清华大学出 版社, 2006. �责任编辑: 朱 � 根 H istorical Evolution ofU. S. Intelligence System and its Implications ZHANG Fu�ca i ( Institute o fH isto ry, Renmen Un ive rsity o f Ch ina, Be ijing 100872, China) Abstract: Large and pow erful nations w ith re la tive ly more comp lete intelligence system usua lly set up tw o different intelligence agenc ies: governm ent one and army one, and U. S. intelligence agenc ies are no exception. The h istorical evo lut ion o fU. S. intelligence system ind icates that the United S tates intelligence agenc ies prov ide the country ( s security serv ices from the m ilitary, coun ter�terrorism departments, and increasing ly strengthen intelligence( s efficiency in the country( s po litica,l econom ic, and cultura l aspects. A pow erful country can not mainta in its pow er w ithout infiltration and support o f the nat iona l inte lligence at all leve ls; th is is the usefu l lessons and sign ificance presented to us by the h istor ical evo lut ion ofU. S. inte lligence system. Key words: U. S. inte lligence agenc ies; histo rical evo lut ion; implication 63第 3期 张福财: 美国情报机构体制历史沿革及其启示 � �