国贫困人口迁徙权的宪法演变中

积分 都是垃圾 撒旦发生发大 水范德萨 发撒旦 从管制到自由——论美国贫困人口迁徙权的宪法演变中 　　2.联邦宪法与公民权的缺失 　　1788年，美国制定了联邦宪法，原先独立的殖民地成为一个统一的国家，但这丝毫没有改善贫民的状况。美国宪法的制宪者并没有试图在他们那一代实现消除贫困的理想。他们中许多人尽管希望美国摆脱贫困并实现平等，但同时又期望每个人都是在经济上自食其力的“有德性”(virtuous)的公民。在某种意义上，宪法并不只是因为公民身份就自动赋予权利;相反，自食其力是合格公民的起码条件，也是获得宪法权利的必要前提。如果贫民因为宪法而获得了救济权，那么宪法权利将助长不劳而获的懒惰思想并受到滥用。一个相关的事实是，和封建时代的英国一样，制宪初期的美国并不存在剩余劳动力问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。由于当时人口稀少，剩余农地很多，因而穷人完全可以找到活干，不劳而获将被认为是一种自负其责的故意行为。因此，有劳动能力的乞丐被认为是自愿放弃了其公民权利，因而政府对他人的管制可以完全不受宪法约束。在这个意义上，贫民因为他们自己的行为方式而成为二等公民，因而不能享受完全的宪法保护。 　　反映这种思维的最典型例子是选举权。19世纪初期，杰克逊(Andrew Jackson)民主革命取消了选举权的财产限制，但由此而引发的选举权运动也是以劳动与否为界限。到1830年代，公民概念显著扩展，“德性”也不再是有产阶级的特权(尽管仍然限于白人男性)，但获得选举权的前提是公民的独立性，因而穷人必须证明自己在经济上自食其力。当时，劳动的穷人强调自己是自食其力的，因而不受外界影响，并小心将自己和无业贫民及妇女区别开来。无论是贫民和妇女都被认为有依赖性——贫民依赖政府，妇女则依赖家里的男人生活，因而不能作出自己的独立判断。到内战前后，随着资本主义工业的发展，工人数量迅速增多，并开始争取自己的政治权利。进入南北战争之后，公民权被扩展到工作的白人无产者，因而工人阶层获得了一定程度的公民参与。但即使在这时，贫民同样受到排斥。当时的普遍看法是，如果一个人不能自食其力，那么他就缺乏足够的道德和能力，因而也没有资格行使政治权利：“如果一个男人在困难面前如此低三下四以至住进了济贫院，……那么他就自愿放弃了他的权利。” 　　不仅劳动成为确定宪法选举权范围的分界线，宪法正文所规定的少数权利或结构性条款对贫民也同样不发挥作用。联邦宪法中最相关的有两条：第一，宪法第四章的“优惠与豁免权”和“州际贸易条款”。另外，一些州的宪法也规定了“正当程序”等权利条款。然而，至少在内战以前，这些条款对于贫民权利而言没有发挥任何作用。 　　3.“优惠与豁免权”条款 　　和《邦联条款》类似，联邦宪法第四章第二节规定：“每个州的公民均享有诸州公民的所有优惠与豁免权”，并省略了《邦联条款》中排除“乞丐、流浪者和逃亡奴隶”的资格限制。初读起来，这项条款似乎保证一州的公民迁徙到另一州并享受那里的平等待遇。但法院采取了保守解释，一直认为乞丐并没有自由迁徙的权利。在英国传统影响下，制宪初期的普遍理解是，济贫问题主要是地方政府而不是州的事情，更和联邦无关。地方政府有义务照顾自己的穷人，但这同时意味着他们可以不接受外来穷人，不论是州内还是州外。联邦和睦条款只是要求地方政府一视同仁地对待外来穷人，但没有必要给他们以本地穷人同样的待遇。在这个意义上，尽管宪法所规定的是全国性的公民权，地方实践却表明美国的公民权是地区性的。地方居民将得到地方政府的某些人道援助，但流浪者却不但没有任何公民权，而且还被假定为危险的犯罪分子。直到19世纪下半叶为止，美国宪法一直不承认贫民的迁徙权。 　　4.“道德瘟疫”理论与“正当程序”条款的界限 　　虽然联邦宪法在内战前还没有对州政府规定正当程序，但某些州的宪法已经包括了这项要求，且获得司法听证和救济的权利在普通法传统中具有悠久的历史，甚至可以说是一项“自然权利”。即使如此，贫民的权利还是得不到任何宪法保障。最黑暗的是收容所的管理人员可以任意关押和处罚穷人，而不受任何司法过程的约束。在1834年发生于缅因州的一个案件中，一位被送到教养院的妓女挑战缅因州的济贫法违反了州宪所规定的正当程序，并剥夺了她在法院获得听证的“绝对和自然权利”。但缅因州的最高法院驳回了她的论点，并判决社区有权像“预防瘟疫”一样提防贫民。 　　在1856年的案例中，一位妇女在离婚后带着女儿独自生活，并被认为靠卖淫为生。但地方政府并没有控告她卖淫，因为那将要求正式的刑事起诉、提供证据和正当程序保护，而是选择将她作为贫民加以收容，尽管她并没有依靠地方政府的任何资助。缅因州的最高法院多数意见认为，如果政府认为有关职业是非法的，而没有非法职业的收入被告就活不下去，那么政府就可以采取强制收容措施。至于政府规避正当刑事程序的嫌疑是否成立，法院根本未加讨论。尽管这项权利对于普通公民而言或许是重要的，但是既然贫民已经被定性为“道德瘟疫”，他们自然不可能有能力作为权利的适当主体。只有莱斯法官(J. Rice)认识到强制收容对于贫民的严重负面影响，他的反对意见指出： 　　“济贫法对公民的状态产生了最重要的变化。通过其影响，贫民被剥夺了选举权以及对自己人身的控制。贫民可以在违反其意愿的情况下从一个地方被运到另一个地方;他失去了对其家庭的控制，他的孩子可以不经他的同意而从他身边带走;他自己可以在不经商量的情况下被送往劳动教养院或承担5年合同的劳役。总之，被判为贫民的人得服从他人的意志，其状况并不比作为财产的奴隶好多少。” 　　5.州际贸易条款 　　“瘟疫”理论不但流行于州和地方政府，而且还在联邦法院受到公开承认。且这项理论在剥夺贫民宪法权利的同时，授权地方政府采取各种措施预防和控制“瘟疫”的传染。宪法第一条第三款规定国会有权调控“州际贸易”(Interstate Commerce)，因而可以介入跨州的人口流动问题。不仅如此，最高法院的判例还认为州际贸易条款具有“潜伏效应”，禁止各州或地方政府制定过分影响州际贸易的措施，并要求地方措施对于保护健康、安全或环境等合法目标而言是必要和适当的。但由于联邦和各州都还没有建立福利系统，贫民救济是一个地方政府问题，因而并不被认为涉及州际贸易，且即使影响了州际贸易，地方政府对流浪和乞讨的有关限制措施也被认为是对保护地方利益必要的。在以下1837年的判例中，最高法院明确表示地方政府可以像预防传染病的“物质瘟疫”那样处理流浪乞讨的“道德瘟疫”。 　　在美国建立的头一个世纪里，东海岸各州为大量北欧移民涌入而感到困扰。1788年的纽约州法明确将援助贫民的责任转移到地方，规定“各城镇必须支持援助当地的贫民”。在1837年的“纽约船客信息案”， 1824年的纽约市法规规定船只抵达纽约市的船长有义务清除贫困移民，并向市政府提交一份说明每一个从外国或外州进入纽约州的乘客之情况的 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 ，违者将被罚款1.5万美金。被告的辩护是，国会调控贸易活动的权力是专有和排它性的，因而禁止各州或地方政府的调控。巴伯法官(J. Barbour)的多数意见判决，纽约市的法规是一项关于治安而非贸易的法规，是“为了防止乘客成为罪犯或乞丐的牺牲品而采取的必要措施”，因而并不受州际贸易条款的限制。多数意见的论点是：“各州对该州地域范围内的所有人和物享有不可否认的无限管辖权。……在实质上，这不是权利，而是责任和义务。一个州有责任通过它认为可行的各种立法加强安全，为本州人民创造幸福和繁荣，并为他们提供福利。”在这里，和内地城市不同，纽约市和其它沿海城市受到移民潮的巨大压力，因而面临着维护贫民生计的重大挑战。在原则上，纽约市有责任也有权力保护其居民不受犯罪的侵害。“一个州应当有能力也有必要制定预防措施，以对抗乞丐、流浪汉和潜在罪犯所滋生的道德‘瘟疫’之泛滥。” 　　值得注意的是，在这个影响深远的判例中，没有任何法官对上述道德假定发表异议。作为联邦主义者，斯道利法官(J. Story)的反对意见也只是认为各州的治安权力不得与国会调整贸易的权力相抵触。本案的纽约法规限制了乘客的运输和入境权，并要求在特定情况下驱逐外国或外州的乘客离开州境，因而实际上调控了只有国会才有权调控的州际贸易。但即使他也承认各州有权制定济贫法并防止乞丐对城市的危害，因而并没有否认乞丐和流浪者构成“道德瘟疫”的说法。如果政府有义务提供任何福利系统，其目的也只是为了保护社会不受乞讨、偷盗等其它和贫困相关的问题之骚扰。 　　总的来说，联邦法院在这一时期保障贫民权利的作用极为有限。在以后的判例中，最高法院通过州际贸易条款逐渐限制了各州或地方的某些措施。在1849年的“乘客系列案”，纽约州和马塞诸赛州的法律将登陆费强加在外来乘客身上，以支付外来乞丐的医疗费用。最高法院判决州法无效，因为它们违反了州际贸易条款或构成了第一条第十款禁止的对进出口征税。但这些判例对联邦公民权的意义是极有限的，因为它们仍然承认各州排除“罪犯、乞丐和痴呆”的权力。 　　6. 联邦干预的可能性 　　如果司法机构未能有效保证联邦公民权利的统一，立法机构是否可以有所作为呢?如上所述，国会有可能通过州际贸易条款而直接干预流浪人口的贫困救济。然而，“贸易”这个概念在当时被认为仅涉及到货物流动，而不包括“人”，因而国会调控州际“贸易”的权力中不包括对人员流动的控制。事实上，最高法院也明确采取狭隘解释，否认人是贸易的对象，因而也否定了国会干预贫民救济的权力。这样，联邦宪法对贫民不能提供任何保护：贫民自己没有公民权，国会因联邦宪法的限制而无权通过法案保护之，而地方政府则被认为可采取任何必要措施来预防和清除带有“瘟疫”的可疑对象。这种状况助长了地方对贫民权利的漠视，并束缚了联邦统一保障贫民权利的手脚。 　　四、 从管制到自由——美国内战后济贫措施的演变 　　如果说早期的济贫措施是建立在地方公民权基础之上，内战后的济贫法则是发生在全国经济一体化的背景之下，因而纯粹基于地理位置而歧视外来人员的立法规定越来越不合时宜。然而，联邦公民权的概念直到南北战争结束后的宪法修正案才获得明确规定，且即使如此，公民权条款以及国会实施修正案的权力都受到法院的狭隘解释，因而并未能发挥实质性作用。只是到20世纪的经济危机和第二次世界大战之后，剥夺贫民宪法权利的法律才开始从根本上受到质疑和挑战。在这个过程中，联邦最高法院先后重新解释了州际贸易条款的含义，扩充了贫民的正当程序权利，使之禁止各州直接限制穷人的迁徙自由，并最终通过平等保护条款禁止各州以剥夺福利权的方式间接限制穷人迁徙权。至此，贫困人口的迁徙自由才真正得到宪法保护。 　　1.重建时期的公民权以及“优惠与豁免权”的重构 　　内战结束后，美国通过了第十三和第十四修正案，建立了全国范围的公民权，并授权国会实施种族平等的基本政策。第十四修正案第一节规定：“所有在合众国出生或入籍、并受制于其管辖权的人，都是合众国公民和其居住州的公民。任何州不得制订或实施任何法律，来剥夺合众国公民的优惠与豁免权。”内战后修正案重构了公民权的含义，接受了财产重新分配和普及教育的理念，并假定联邦政府有义务为最贫困的公民提供最低限度的福利。然而，这些理念并未完全获得实施。尽管联邦法院承认穷人具有基本的刑事正当程序权利，1870年代的“屠宰场系列案”对内战后修正案的保守解读明确否定了完全意义上的联邦公民权，联邦的“优惠与豁免权”被限于相当狭隘的范围，从而使贫困问题难以在联邦层面上获得真正解决，地方政府继续限制与惩罚公民的迁徙自由。内战后，刚解放的黑人中不少成为流浪的穷人，并因此而受到法律起诉。其中就有黑人权利运动的组织者因不从事农业劳动而被逮捕，并受到带有种族歧视的陪审团定罪。 　　尽管如此，重建时期仍然开始了对公民权的有限保护，要求联邦政府支持教育、财产、民权、选举权和劳工权利。在1869年的案例中，最高法院在重建精神的影响下，对宪法第四章规定的各州“优惠与豁免权”条款作了宽泛解读，要求外州公民在任何一州一般应享受该州给其本州公民的同样待遇：“本条款的目的无疑是，……对于各州公民权所带来的优惠，各州应将本州的公民与外来州的公民置于同样地位。本条款使他们摆脱在其它州因外州人的身份所带来的不便，禁止其它州对外来公民的歧视性立法，赋予他们自由进出其它州的权利，保证他们在积累财富和追求幸福时享有与其它州赋予本州公民相同的自由，并保证他们在其它州受到法律的平等保护。”但各州的优惠与豁免权条款显然不要求各州对外州居民赋予和本州居民完全相同的权利，譬如政治选举权和获得州内自然资源的权利，因而它对于保障贫民的宪法权利并没有直接作用。各州和地方政府仍然可以拒绝向外来居民提供本州的福利。 　　2.州际贸易条款的重新解读 　　与此同时，最高法院对于贫困问题的判例通过州际贸易及其它结构性条款而有所发展。在1868年的案例中，最高法院被认为首次间接建立了“迁徙权”。在该案，内华达州的法律对每一个通过铁路等其它交通手段离开该州的人征收1美元的人头税，并要求乘运人从乘客那里收费后上缴州政府。最高法院的多数意见没有援引任何宪法条文就撤消了内州法律，并指出如果各州如法炮制，那么州税将严重阻碍州际旅行： 　　“即便是来自最偏远的州或地区的公民也有自由进出的权利。……联邦政府得以建立的终极目的表明，我们的人民是一个整体，我们的国家是人民的国家。作为美国公民，作为一个共同体的成员，我们必须有权不受干涉地自由进出国家的任何地方，如同在我们自己州内一样。一州对进入其领土或港口征收税费的行为违反了美国公民作为联邦成员所享有的权利，也违反了建立联邦所期望达到的目标。各州显然不拥有这种权力，因为它只能制造混乱和相互对抗。” 　　尽管这个判例只是建立了普通人而非特别针对穷人的迁徙权，但普遍的联邦公民权已经在司法判决中呼之欲出，因而只要法院抛弃对流浪者的传统成见，穷人的迁徙自由将是顺理成章的推演。几年之后，联邦法院果然判决限制贫民迁徙自由的州法无效，尽管其依据是州际贸易条款，而不是正当程序权利。 　　在1876年的两个案例中，最高法院一致撤消了纽约州要求船长为乘客担保的法律，以及加州要求船长为船上的穷人担保的法律。在前者，最高法院虽然承认各州有权对穷人行使治安权，但判决各州的权力只是限于“实际”的贫民和流浪者，而不能对州际(国际)贸易和国会控制移民的权力产生过重负担。在后者，加州授权其官员决定进入州的人是否具有犯罪或成为公共负担的倾向，并要求船长为这些人提供担保。最高法院认为加州法律对移民官赋予过分的自由裁量权，从而有可能将控制范围扩展到所有乘客并对州际或国际贸易产生过分影响。尽管法院意见的依据是贸易条款而非第十四修正案，它隐含着州法是对个人正当程序权利的侵犯，因为它不允许受到罚款的个人获得司法审查。密勒法官的意见指出，假如外国政府依据这样的法律像加州那样对待当时在那里打工的中国臣民那样对待美国公民，那么美国任何一届政府都会给这些政府施加压力，要求给予适当救济。言下之意是，这种待遇对于美国公民是不可接受的，因为它违背了基本的程序公正。 　　当然，严格地说，法院判决只是限制了地方政府对贫民管制的权力，而不是为贫民赋予宪法权利。事实上，由于缺乏对联邦公民权的直接承认，美国的贫民所受到的歧视性待遇和19世纪末去美国打工的中国移民别无二致。法院一方面排除了联邦公民权，另一方面又扩展了联邦贸易权，因而排除了各州对国际贸易和移民的干预。上述判例的局限性在于未能将贫困问题上升到人权问题，从而割裂了贫困、人权和国家公民权的有机联系，进而产生了一些前后矛盾的联邦主义判决。 　　3.经济危机之后的觉醒——观念转变和联邦福利系统的建立 　　到20世纪的大萧条时代，政府限制和惩罚流浪的法律机制瓦解了。到1930年代，大萧条的发生揭示了传统福利体制的弊端。由于税收下降而贫困人口上升，许多穷人迁移到相对富庶的州。这表明贫困已经成为一个地方政府所不能解决的全国性问题。为了保证每个人都能维持基本生存，联邦的介入是必要的。1935年，国会制定了《社会保障法》，为老年人、盲人、失去工作能力的人和儿童4类人提供了福利保障。虽然最高法院对州际贸易条款的保守解释对国会调控社会保障的宪法权限产生了质疑，但联邦权力最终还是获得维持。 　　《社会保障法》同时标志着社会对贫民看法的根本变化。他们不再被当作“道德瘟疫”，而是他们自己无法控制的经济衰退的牺牲品。《社会保障法》强调每个人都有权获得“生活的基本需要”之保障，从而强化了贫民的法律地位。但新的理论仍然建立在契约自由的基础上，强调不劳动者不得食，因而不论是外来和本地穷人，贫困而不工作的人口一律是政府整治对象。严格地说，《社会保障法》和传统的英国济贫法类似，仅对没有劳动能力的人提供救济。《社会保障法》所不涵盖的穷人——包括有工作能力但主要靠乞讨为生的贫民——则只能接受传统福利系统的资助，而这仍然主要是地方政府的任务。这一事实和重建同期所发展的全国公民权观念相矛盾。 　　到1940年代，美国社会开始在司法推动下承认流浪者的宪法权利。在1941年的“贫民旅行限制案”， [28] 加州禁止并惩罚将穷人运送到该州。最高法院依据贸易条款一致撤消了加州禁止穷人通过该州的法律，判决加州无权将自身隔绝于大萧条的后果之外，并对州际贸易产生负担。道格拉斯法官的意见没有接受有关法律有助于防止未来的犯罪这一理由，因为它不符合第四修正案的基于可能缘由才能逮捕之规定。最高法院最终否定了“纽约船客信息案”所依据的道德假定，明确指出：“一个人并不因为没有钱或职业就成了‘道德瘟疫’，贫困和不道德并不是同义词。” 　　尽管国会立法和最高法院的决定改变了英美传统上认定流浪者道德低下的偏见，社会观念的转变还需要时间。在上述“贫民旅行限制案”判决后，警察依旧逮捕那些不能作出满意解释的无家可归者，并宣称有关规定对于预防犯罪是必要的，例如加州仍然授权逮捕那些不能向警察出示可靠身份证明的人。这表明只有州际贸易条款的结构性宪法保障是不够的，因为地方总是可以辩称其限制贫民的措施对于实现维护治安的合法目的是必要的，因而即使对州际贸易产生间接影响也应该受到容许。结构性条款的局限性在于它并不能充分保障公民权利，而地方治安措施的最直接影响正是贫民的基本权利。要适当维护权利，还必须通过宪法权利条款的有效实施。 　　4. 正当程序条款与迁徙权的确立 　　除了联邦公民权之外，第十四修正案还禁止各州“不经由法律正当程序(Due Process of Law)，即剥夺任何人的生命、自由或财产，或在其管辖区域内对任何人拒绝 [提供]法律的平等保护(Equal Protection of Laws)”。字面理解似乎表明正当程序和平等保护条款可被用来保障贫民的迁徙自由。正如哈兰法官在1883年的“民权系列案”中的反对意见中指出，第十四修正案的主要目的是授权中央政府采取积极措施，以禁止种族歧视等其它抵触全国公民权的地方措施。然而，多数意见否定了这种对第十四修正案的宽泛解读，限制了修正案文字所表达的宽泛意义。尽管如此，少数州开始解释联邦宪法的正当程序条款，并以此撤消本州及其地方政府的某些限制措施。在1876年的案例中，缅因州最高法院判决地方政府关于要求流浪者法定居住地返还安置费的规定侵犯了联邦第十四修正案的正当程序条款，因为这项规定允许地方在对方缺席的情况下单方面确定有关收容费用。但这些努力完全取决于各州自愿，联邦法院的统一保障直到第十四修正案通过后一个世纪内方才发生。 　　在1972年和1983年的两个案例中，最高法院最终依据第十四修正案的正当程序条款，宣布惩罚流浪的法律因过分模糊而违宪。在1972年的“游荡限制案”，佛罗里达州的一个市法令禁止流浪、乞讨、赌博、酗酒、偷窃或无业闲荡等行为，违者可处以不超过90天监禁或500元罚款，且后来为了避免受制于联邦第五巡回区在1965年判决的法律救助权，将处罚降低到不超过75天的监禁或450元罚款。在该案中，8名被告因黑夜里开车进入一个屡遭偷窃的停车场、白天没有带任何身份证在大街上闲荡或作为众所周知的小偷(common thief)等不同事由而被逮捕，其中有些人有前科，其他人则没有。道格拉斯法官的意见判决这项法令因过分模糊而无效。法院意见注意到地方法令直接借自于英国法，而英国法当时的社会背景是封建制衰微后大量无业人员的产生。这些人没有任何职业，成天游手好闲，对社区构成了严重威胁。但时代不同了，市法令所禁止的这些行为并不对城市构成严重威胁，市政府只是要将犯罪的火苗扼杀于未然之际，但这可能和法治的要求相冲突。一般的人并不了解这项法令的确切含义，因而无从得知什么是法律所允许和禁止的行为，并可能给行政执法人员授予过分宽泛的自由裁量权。 　　在1983年的“游荡身份案”，加州法律规定，任何人在大街上没有事由地游荡(loiter) 或彷徨(wander)，且拒绝向警察说明自己的身份并解释原由，都构成扰乱秩序行为。根据加州法院的解释，这项法律要求在大街上闲逛的人能够向警察提供“可信和可靠”(credible and reliable)的身份证明，并对其行为提供合理解释。警察如果具有足够的理由怀疑闲逛的人可能从事犯罪活动，可以在大街上叫住这类人并进行盘问。本案的原告曾经受到拘留，并以后因此而不断被警察找麻烦。例如一位警察的证词是，他之所以盘问被告，是因为原告晚上在荒凉无人而又接近犯罪频繁地区的大街上行走。联邦地区法院判决加州法律过分宽泛，因而违反了第十四修正案的正当程序条款。最高法院判决这项法律过分模糊，因而为警察在决定嫌疑人是否符合法律要求的过程中授予几乎完全的自由裁量权。奥康纳法官的多数意见指出，“我们的宪法是被 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 来使自由秩序框架内的个人自由最大化。对于这些自由的立法限制所受到的审查不仅包括其实体权力和内容，而且也包括其表达的确切性或确定性。”加州议会制定并经过加州法院解释的立法并没有说明什么是“可信和可靠”的身份证明，因而普通公民无从知道究竟如何避免触犯禁止游荡或彷徨的法律，且他是否有权在大街上继续行走将完全取决于警察的随心所欲。 　　因此，第十四修正案的正当程序条款最终被用来撤消地方对人身自由的过分模糊的限制。应当指出，个人的宪法权利也不是无限的。尽管对流浪或闲荡的一般禁止遭到撤消，更为具体地在某个时段或地段禁止流浪的法律规定则通常受到法院的维持。