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严格依法行政__建设法治政府.doc

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上传者: 弹指笑傲 2011-11-08 评分 0 0 0 0 0 0 暂无简介 简介 举报

简介:本文档为《严格依法行政__建设法治政府doc》,可适用于高等教育领域,主题内容包含严格依法行政建设法治政府主讲人应松年国家行政学院法学教研部主任依法行政从年提出来在政府工作报告里面到现在有十年以上了。关于依法行政介绍以下几个问题一符等。

严格依法行政建设法治政府主讲人应松年国家行政学院法学教研部主任依法行政从年提出来在政府工作报告里面到现在有十年以上了。关于依法行政介绍以下几个问题一个是什么叫做依法行政第二个就是依法行政是在依法治国的环境当中提出来的所谓依法行政跟依法治国的关系第三个问题依法行政包含着哪些基本的要求最后简单介绍关于加强和健全行政监督机制的问题。第一个问题依法行政的基本含义。什么叫做依法行政呢?有一些不同的提法王钟一同志在国家行政学院给省部长研讨班上讲依法行政的时候他说各级国家行政机关必须依据法定权限和程序法定的权限和程序履行法定职责既不失职又不越权两方面。做到有权必有责用权受监督侵权要赔偿这是这么一段话。从这段话来看依法行政大概要说这么几个意思。第一个依法行政是行政机关去依法行政所以依法行政的主体是行政机关。或者也可以这样说了就是依法行政是对行政机关提出的要求。因为这两个方面了在国家公共行政当中一方面希望所有的老百姓都能够遵守法律另外一方面就是行政机关作为一个管理机关它也要依法行政。在依法行政内容上来说主要是指的行政机关要依法行政。不是指我们要求老百姓怎么样遵守法律老百姓如果不遵守法律的话我们怎么管理等等。那方面的事情是重要但是我们这里说的是对行政机关的要求。因为是对行政机关的要求所以依法行政按照钟一同志的说法主要内容是治官、治权治理官员、治理权力。道理也很简单因为要把整个社会治理好、管好首先应该把管理者自己管好管理者首先要被管理依法行政说的就是内容治官、治权这一点至关重要。我们了解了治官依法行政是治官、治权的我们才能够抓住依法行政的核心所在。我后面讲到对依法行政的一些基本要求说的也是对行政机关提出的一些基本要求不是对老百姓提的要求。第二依法行政的行政是公行政不是私行政。也就是说是管理公务公众之事公共方面的事务公共行政。不是比如说我们机关内部都有行政处、行政科这是内部事务的管理这是私行政。这的行政指的是公共行政是众人之事。第二个意思还包括行政狭义的说是行政机关行使行政权力的行政。但是现在全世界都把行政作为一种广义来了解的公共行政。公共行政就是只要是属于公共事务方面的事情都可以叫做公共行政。既然范围比行政机关行使行政权力行政要广有好多行政事务公共行政方面的事务是有社会广义的社会方面的社会组织、行业组织这些机构、这些组织、团体机关。《行政许可法》里面不是有一个有一些需要为公众服务的、需要特别的技能、特别的信誉的这些人的资格、资质单发一个资格、资质这里的东西也是属于许可的范围。但是《许可法》里后面有一句话这些资格、资质获得这些资格、资质的人怎么获得后面怎么管理这一套是属于许可的范围。按《行政许可法》的规定可以把这一类的事情逐步的移交给社会组织社会的行业组织、中介组织移交给社会组织自律通过自律来解决问题。将来这些社会组织的形式的这些方面的权力这就是公共行政所以说范围比较广。我们法律里面现象一般的提法就是行政机关是行使行政权力的它是法律法规授权的组织。法律法规授权给它以后这些社会组织、事业单位也可以行使一些公共权力。第三个依法行政的法从本源就是法律。比如说全国人大、人大常委会制定的法律。作为本源上来说最基本的标准就是法律。如果行政法规跟法律是保持一致的依法行政的法也包括了行政法规地方性法规如果跟法律、行政法规保持一致的地方规章跟法律行政法规、地方性法规保持一致规章也可以纳入到依法行政的法律的范围上来。大致上说我们的国家一般说法律规范是从这么四个层次:法律、行政法规、地方性法规、规章。如果是规章、地方性法规、行政法规都跟法律保持一致了也可以说下个位级的法律规范和上个位届的保持了一致也可以说是依法行政的法。如果不保持一致就不能依照它来办。第四个强调了一个有权必有责用权受监督。这一点咱们大家都有一个共同感了这几年来大家都感觉到凡是行使权力的地方都应该有监督有权力必须有监督没有监督的权力就是一个危险的权绝对不受监督的权力那肯定是要腐败的。所以说监督的观念已经是我们大家都可以接受的就是对行政机关是否依法行政必须加强法律监督。最后一点依法行政的目的是为了确实保证公民权力。十五大里面谈到依法治国后面有一段专门讲依法行政。依法行政它原来的意思是这样说的各级政府都要依法行政确实保障公民权力。依法行政是为了保障公民权力这跟我们现在提的执政为民、以人为本等等思想是一致的。就是依法行政的最后目的是为了保护公民的权力。我也看到这么一种提法比如说依法行政既要保障公民权力又要维护政府威望。我就觉得提法恐怕有问题因为政府的威望是哪里来的?政府的威望就是要靠依法行政来靠保护公民权力来的。保护了公民的权力的威望就会很高。如果不保护公民的权力甚至是侵犯了公民的权力硬要保持政府的威望那就很难了。现在比如说在行政诉讼当中出现的有一些政府明明已经做错了事就不让人家说不让法院受理行政案件并且要求法院一定要让打赢官司等等目的是为了保持自己的威望。其实这样做更加损害自己的威望。第二个问题就是依法治国与依法行政的关系。因为从依法治国和依法行政的关系来说应该说依法行政实际上是从依法治国这一个大的环境下提出来的。十五大报告里面也是先说了一段什么叫做依法治国后面对不同的国家机关比如说对行政机关、对司法机关、对权力机关提出了不同的要求还有对人民群众的要求。依法行政可以说是依法治国的一个部分第一个意思说依法治国和依法行政的关系依法行政应该是依法治国重要组成部分。刚才说依法行政是依法治国的一个部分依法治国主体是什么呢?是人民群众在党的领导下依靠宪法、法律来治理国家。它的主体是人民群众在党的领导下的人民群众当然人民群众治理国家它不可能是亿人都来治理的它必然要通过国家机关。首先它要通过就是选择自己的代表组织人民代表大会。人民代表大会所以我们国家实施的是人民代表大会制度人民代表大会集中人们的意志通过法定程序把意志转换为法律。变成法律以后然后要法律由其他的国家机关主要是行政机关来执行产生了纠纷、矛盾由司法机关来解决当然更重要的是要全体公民都来遵守法律、执行法律。所以依法行政是依法治国的一个组成部分因为它是一个组成部分因此必然一定要把依法行政做得好肯定要把整个依法治国的环境到搞好。比如说看依法行政首先有一套比较完善的法律体系。这就需要权力机关全国人大常委会给行政机关提供一套完整的法律规范。所以在依法治国当中对权力机关提出的第一个要求就是要制定一整套的法律规范。法律规范不仅仅是整整机关在执行也还有别的。从我们的国家现在的情况来看应该说我们一般的提法我们社会主义的法律体系的框架已经形成。我们已经有了宪法、民法、刑法重要的行政法以及各方面的事情的法律都有了。但是体系各个部门考虑起来了我们的立法任务还相当重。比如说最近全国人大正在加紧制定的《民法典》《民法典》市场经济市场经济首先要有一个民法了所以我们一开始搞市场经济的时候就有一个《民法通则》。但是《民法通则》用了这么多年了我们的市场经济有了巨大的发展法律就跟不上就需要比较完善的《民法典》任务看起来还很重。还有其他的《刑法》还要不断的修改比如说《行政法》最近刚刚颁布的《行政许可法》。还有一个非常重要的法律就是《行政程序法》还没有制定。这样来看就是我们的基本框架已经形成了但是还不够。还要加紧立法方面的工作使我们的法律体系能够完善起来。依法行政如果没有法它是没依法的。这是对权力机关来说行政机关要依法行政它不但需要一套完善的法律体系而且它在执行法律的过程当中它做得怎么样?它的行为是做得非常好依法行政做得非常好还是这里有什么问题那里有什么问题就需要加强监督。从行政机关的角度来说诉讼比如说行政诉讼这一类的是对行政机关进行监督的非常重要的力量。在这儿司法公正则由十五大提的十五大对权力机关要求它制定一套完善的法律体系对司法机关提的就是公正司法。司法公正对依法行政关系也非常大行政机关做错了事老百姓到法院里面告通过公正的司法指正错误以后就不会再错了。反过来如果做得对的司法是公正的就支持这样使得行政机关的依法行政始终在一个正确的轨道上前进。如果司法不能公正的对待行政机关的依法行政行政机关做错了事也没有机会纠正。那应该说依法行政就很困难我们看世界各个国家的经验来看就是司法对依法行政关系是非常大的。从中国的实际情况来看我看当然也有法院办错案子的地方。但是里面有一个很重要的因素就是行政机关能不能非常明智、自觉的来对待司法公正、对待行政诉讼。因为其实行政诉讼是一个非常好的事如果我行政机关有工作人员做错了事通过诉讼来纠正使我的依法行政做得更好这不是一个非常好事情吗?但是像我刚才说的一些行政机关为了自己的威信或者是为了别的原因它经常会阻碍司法公正所以问题是值得我们深刻的考虑的司法公正是依法行政非常重要的一个环节。还应该这么说除了一套完备的法律体系有一个公正司法的环境以外要做好依法行政人民群众的法律意识的水平关系也很大。因为不仅是依法行政的目的就是保护公民的权力要做好事公民本身它是不是遵守法律的能够依照法律规定办事的对于依法行政的影响也是相当大。我觉得我们在方面的体会也是很深刻的我记得有一次日本人来我陪他在北京转了一圈。转了一圈下了车以后我就问他对北京的观感怎么样?他的观感他说我对北京的第一个观感是北京人不怕死。我不知道他说的是什么意思?说北京人不怕死就是他在马路上乱穿自行车乱骑。当然北京情况应该还算好的了不过要仔细去看真的不得了。那我们规则意识是非常差的行人是想怎么走就怎么走开车的虽然有红灯绿灯有一套交通规则但是实际上他在相当程度上他是靠看警察的警察在不在?我们的口头禅就是没人管警察不在。警察不在甚至于连红灯都敢闯我都看过好几次就是说我们中国人在方面的法律意识很差我看这是一种环境。去过国外的人都有体会在国外走穿马路的时候肯定一定要走到人行横道那个地方还要看前面是绿灯了才敢走。凡是前面是红灯的哪怕是没有车谁都不走都站着等到绿灯才走。当然不是说没有极个别才有这种人一般的情况下大家都遵守规则。开车的哪怕是深夜、半夜里面一个警察都没有红灯他就绝对不走没有人也不走没有车辆、没有人在走他也不会去走这是一种规则的意识。当然我就觉得很奇怪的比如说我在北京就经常看到那个人多的地方那个老外在那儿他前面是红灯了他跟着红灯也过。因为那是这种环境不过去都不过去了跟着大家走。这种环境因为这种对于依法办事、遵守法律的这种规则意识很差。所以我们政府在承担管理方面任务的时候任务确实要比国外的要重。一般的时候在国外如果有一个什么事需要公民遵守的有一个什么义务什么东西制定这么一个法律一公布大家都自觉的实行了。它的基本规则就是他觉得说的对的他就都去执行了他认为错的话他就提出意见甚至于到法院告去。不像中国人那样似的很多事情公布了他也不理让他做他也不管。所以我们上一次讨论强制执行到国外去看的时候人家外国人就不理解说们怎么老讨论问题呢?他不知道我们中国人就是这样的。要是再说一个行政决定让怎么着他置之不理。既不理睬也不到法院去告能把我怎么样?他一定要到人来管来了啊?是这样子吗?那他还跟争论两句。所以这样子这样法律的贯彻老是要靠别人也就是说靠政府的执法人员我们一说就要执法要有人去这在国外很少是这样子的。这是一种环境就法制环境。将来我们要建立一个社会主义法制国相当大的程度上应该是这里相当重要的一个任务就是怎么样来提高我们人民群众的法律意识。我刚才说的意思就是说依法行政是依法治国里面的一个部分咱们把它分解一下立法机关、司法机关、人民群众这些几个因素对于能不能很好的依法行政也就是说环境对依法行政是起了相当大的影响的因此我们要全面的推进。第二依法行政也是依法治国里面的关键核心。因为以上的法律都是要行政机关去执行的行政机关是主要的执行机关。《宪法》里面有规定的权力机关、行政机关行政机关的性质是什么呢?是执行权力机关意志的执行机关。《宪法》说的非常明确的权力机关所制定的法律以上都是要靠行政机关执行的。行政机关对一个国家来说应该说是最重要的权力。世界各国都是一样的国家能不能兴旺发达人民群众的生活水平不断的提高民主自由的程度很高等等最主要的就是依靠行政机关的跟行政机关直接有关系这一点大家都是很了解的。看世界各个国家一般都是这样的行政机关的首脑一般都是执政党的头儿由他来做由他来担任。同时跟行政机关的执行的方式也有工作的方式也有关系的。因为行政机关它相当多的工作它都是要主动去做的。因为以上的法律都是由它执行的因此行政机关主动的去跟老百姓发生各种关系。它所涉及的面非常广一直主动的要跟老百姓发生各种关系。因此可以这样说行政机关跟人民群众之间的关系是非常密切的。我们很多人可能甚至于一辈子都不跟法院打交道。但是每时每刻都要跟行政机关打交道一出门就有一个交通规则问题。就是在家里也有很多问题要跟行政机关有关系。和人民群众生活密切相连也和国家的经济和社会的发展密切相关。所以它是依法治国最最重要的环节依法行政能不能做到家这就标志着依法治国能不能达到法制国能不能建设成功?当然还包括了这么个意思了依法行政机关人数都是最多的权力也是最大的因此跟依法治国的关系最密切。是说的依法行政是依法治国当中的关键核心依法行政是依法治国的组成部分也是依法治国关键和核心的部分。第三依法行政还是依法治国的难点所在。当然首先是因为依法行政受世界的面非常广它的机构也最大人也最多处理的事情也最多。当然了机构多、人多、事多要这样子广泛范围里面都要严格的按照法律规定行使它的行政权力当然就要把其他的国家机关要困难是很客观的一个难点。另外跟上面说的这一点有关系行政机关在工作过程当中和权力机关、司法机关的工作有一个不同点。对行政机关来说它要求的是因为它的事情多、处理的问题也非常多跟人民群众的关系非常的紧密因此要求它在处理问题的时候要提高效率。一般的说在对行政机关经常最重要的就是有效率要讲效率要快赶紧处理问题。权力机关如果是制定一个法律它要广泛听取群众的意见不断的进行修改。一个法律比如说最近的《行政许可法》《行政许可法》制定了七年才制定出来的。法院里面办案子要细细琢磨。所以看一个行政案件法律规定的话一审三个月二审两个月要加上前面一些什么起码半年才能弄出一个案件来处理一个案件对于一个行政机关来讲那怎么能是几个月处理一个问题那是倒过来一天要处理多少个问题所以头一个就是要求迅速解决问题要快要讲效率。讲效率不但是处理问题的时候所必要的实际上也是人民群众所要求的人民群众要求办一个什么事到行政机关来办来了要是拖拖拉拉的话那人民的意见就很大。所以效率问题经常是应该说要求行政机关的一个非常重要的因素。要提高效率从行使权力的形式上来说它就必然要求行政机关相对集中权力。所谓相对集中权力就是要首长能够有相当大的权力以便迅速的解决问题。第二次所有世界上几乎所有的行政机关都是实行首长负责制我们国家的宪法也是一样规定的国务院实行总理负责制各部、各委员会实行部长委员会主任负责制所有的行政机关都是实行首长负责制首长负责制是什么意思?首长负责制就是说首长可以来解决问题有最后解决问题的权力不是通过少数服从多数讨论研究不是首长来拍板。当然还有第二个意思决定问题是最后一个首长决定决定承担责任所以话说的就是有权必有责权就是最后的决定权但是最后决定以后怎么样如果是做错了就承担责任做对了光看成绩就是的。所以首长负责制是行政机关一般通行的行使权力的方式重大问题特别是一些关系到人民群众切身利益的重大问题新问题以前没有碰到过的这类问题还是要进行讨论研究。按国务院组织的规定重大问题要经过国务院全体会议常务会议讨论决定要讨论过讨论一下的意思就是这类新的问题重大的问题大家来讨论共同的提出一些不同的看法最后把它意见统一起来。统一起来怎么做能够符合法律的要求是完全正确的需要讨论决定所以讨论决定也并不是说的咱们举手少数服从多数不是意思讨论完了以后首长按照讨论决定的意思他认为哪个是正确的就按哪个来办决定就由他来决定所以还是首长负责制。首长负责制确实是顺应了行政机关最终工作的需要但是首长负责制时间长了以后行政机关的首长时间长了以后他会觉得什么事情都是我说了算最后他很可能慢慢会忘记掉说了算算还有一个边界法律上有什么限制有什么规定。的所有能说了算一定要跟法律完全一致不能违背法。但是由于长期的首长负责制他慢慢的会把法律忘记掉觉得我的权是无限的了我说了就可以行了这是很容易产生的一个弊病。所以我们强调说依法行政希望各级领导都能够树立起一个法律意识。法律意识当然对于不同的领导可能有不同的要求是一个全面负责的市长、或者省长是承担的是各方面的事情说要对所有的法律问题都熟悉恐怕很难的。这种法律意识是要求碰到一个重大问题直接关系到国民权力的大问题这类事情的时候要做决定以前法律意识就马上想到法律对问题有什么规定吗?这样当然自己要是不是很熟悉这方面的情况可以交给熟悉法律的比如说法制办、司法局或者专家们让他们来讨论一下看看问题在法律上有什么样的规定这样子处理合适不合适法律意识就是这一点就充分的利用法律专家方面的意见。当然如果是一个备用的首长对备用的法律也是应该比较了解的对于执法的人员来说对所执的法律应该很熟悉法律意识对于不同的人不同的行政机关的工作人员应该有不同的要求。总的来说就是碰到一个问题要处理的时候脑子里面一定要有法律这根弦马上想到法律会有什么规定吗?这样子应该说就要求我们行政机关工作人员有了一个基本的法律意识我们的依法行政才能做得好。依法治国和依法行政的关系依法行政是依法治国的一个组成部分也是它的最最重要的组成部分是它的核心和关键。同时依法行政也可能是其他国家机关依法办事的比较起来它是一个难点就是比较难。第三个问题依法行政对行政机关提出的基本要求。一、依法行政的历史演变。依法行政对行政机关提出的要求不同的历史时期可能也不同从世界角度来看最早提出依法行政在资产阶级开始的时候各位都知道资产阶级首先是占据了议会占据了议会以后议会是立法的然后它凭借议会要求国王就是行使行政权力的带封建势力的这些法律实际上就是要控制行政方面的权力。经过了一个很长时间的斗争。依法行政提出来的基本的要求是什么?就是对行政机关来说要求没有法律就没有行政没有法律行政就不能动就没有行政行政就不能动所以一定要完全按照法律规定来办。很死板的。经过了一个长时间的斗争后来资产阶级全部取得了权力但是从发展的历史来看在资本主义自由发展这一个阶段当中资本上还是这句话有法律就有行政为什么呢?也容易理解在资本主义自由发展时间里面当时行政机关的工作是有限的。希望政府少干少来管经济方面的事让资本家有本事的就能上来能够发展他们的经济所以我记得美国在开国之初曾经提出过这样一个口号说什么样的总统是最好的总统?什么事情也不管的总统是最好的总统别管事别来干预经济、干预社会让资本主义自由发展。在那个时间所以有法律就有行政还是通行的在那些国家那时候提出来的政府的作用是什么政府的作用就是守夜人就是晚上看夜的平安无事就行了少管别的事。经过了一长段的自由发展资本主义的自由竞争的发展阶段经过了垄断阶段以后情况就发生了变化了经济的发展逐步的往垄断发展以后市场经济里面所固有的一些矛盾固有的问题开始逐步的暴露出来而且越来越严重。这些情况如果没有行政权力的干预完全靠市场经济自身的调节是解决不了的。比如说最简单的企业里面资本家给工人多少工资所有的资本家都是要追求利润的追求最高的利润像马克斯所说的为了的利润哪怕上断头台他们都敢干。这是必然的资本家的目的就是要追求利润追求利润对工人的这方面来说它当然是肯定希望工人最好不吃饭只干活是最好。所以剥削就越来越重所以马克斯说过相对贫困和绝对贫困工人阶级相对贫困我们比较好理解因为资本家钱越赚越多工人阶级有相应应该有提高但是两者的差距也越来越大相对的贫困。绝对贫困就是说现在挣了这么多钱慢慢的钱就越来越少。实际上那个时候在资本主义社会就产生问题所以工人阶级就没法活了没法活下去就要起来革命这是必然的所以到了垄断阶段的时候世界各个国家都是风起云涌。垄断经济的结果抑制了竞争使得经济发展受到了严重的影响那时候资本主义的周期性的生产危机开始出现所以就到了年代的时候是席卷全球的的经济危机。在这种情况下列宁曾经说过帝国主义时期是资本主义腐朽的垂死的阶段看起来资本主义马上就要死了但是后来发生了一些变化变化就是我们都熟知的就是罗斯福兴政等等了就是市场经济有许多本身解决不了的问题经济问题社会问题。行政权力逐步扩大通过行政权来调节这些问题。比如说工人的工资越来越低怎么办呢?本来是资本家给工人发多少钱那是政府不管的事现在行政也干预干预就是制定一个最低工资线发工资不能再低子男女同工同酬禁止用童工。然后慢慢逐步的建立起了一套社会保障体系建立一套社会保障体系实际上就是说使得贫困的人群得到了一定的缓解实际上也是社会的矛盾得到了缓解。经济方面行政机关也采取了很多的措施比如说工农业的差距问题对农业的支持问题我觉得前个阶段欧洲发生了疯牛病我记得尤其在德国的时候德国的专家就说起过他说我一看到这报纸上登什么地方发生了疯牛病他的心里就要抖动为什么呢?说纳税人又要出钱了是啊疯牛病虽然是一个自然灾害但是这种自然灾害遇到以后政府给予一定的补贴使得牧场主能够度过难关。所以疯牛病虽然在欧洲比较厉害但是还没有听到哪一个牧场主因此而自杀的是吧?我还看到英国一个材料说英国很倒霉确实是疯牛病之后又来了一个口蹄疫传播得非常快英国政府制定法律哪个地方要发生了口蹄疫羊场就马上把所有的羊都宰了埋到土里边去。您受到损失这么大怎么办?政府法律就规定了给羊场就万的英镑万的英镑可不少了。那就成了百万富翁。那个牧场里面发生了口蹄疫以后他就把羊埋了他就拿了万块钱那几天就没事干他就到另外一个牧场去了看一个朋友去了一看他也在那儿辛辛苦苦的喂羊的事情他说何必辛苦呢?看我现在多舒服?要不从我那儿给牵一头羊过来让的羊口蹄疫传染上也马上就可以变百万富翁那个牧场主就说不干说这是纳税人的钱怎么能这样呢?到法院、到政府去控告他揭露他看他的觉悟还挺高。主要是一个什么意思?即使是遇到这自然灾害政府也要来加以帮助。我看国外的一些农业。因为农业跟工业比较起来工业挣钱农业经常不挣钱政府就采取各种措施来帮助农业的发展我就在想咱们国家比如说上次的禽流感看这次禽流感控制得很好三公里以内鸡都杀了鸡、鸭都杀了埋起来。说这样一来以后这些农民怎么办呢?国家给予补贴这就是现代行政权的作用使得社会能够稳定。使得这里的活能够过得去。但是这样一来以后当然社会矛盾在资本主义国家社会矛盾就缓解了。因此表现比较稳定一点当然现在从列宁到现在阶段来看社会形势发生了很大的变化不过行政权的扩大扩大过头了以后也不行也会伤害老百姓的权力会影响经济和社会的发展所以大概从上个时期的年代、年代开始这些西方国家应该重新反省而前一个阶段是市场设立与经济问题、社会问题市场经济解决不了然后行政权扩大行政权扩大解决了那些问题但是反过来它又由于行政权过度了以后又影响了经济和社会的发展。所以在七八十年代的时候西方又提出来了以前是市场失灵现在是政府失灵政府失灵了怎么办呢?所以现在有人提出来要回归市场也有人说放松管制我们不是说许可嘛行政许可在国外来说就是一种管制是管制的一种手段放松管制跟我们现在制订行政许可法要实践许可项目好像从形势上看有什么共同之处总而言之现在想找到一个以市场调节作为基础市场调节为基础必要的时候要用行政权来加以干预干预到什么程度?这正好是市场经济调节不了的那个地方需要行政权。当然要找到这么一个非常合适的点不是一个容易的事情但大家都在找。因为样子这种形势下依法行政跟自由资本主义时期所说的依法行政就有了很大的区别了那时候是授业人什么事情也不要管现在管的事情非常多。表现在行政权的行使方面比如说以前就要议会制订法律就行了从议会的法律办事现在行政权一扩大事情非常多但是事情要多还要按照法律规定办。这样立法工作要跟上去立法工作要跟上去议会第一次人事开会的时间有一定的限制议会一般就有一个议会点。所以制定出来的法律跟不上需要另外有许多法律专业性、技术性很强比如说是关于核能方面的规定。像这种事情让议会来制定自己来制定比较困难它需要有专家。而这方面的专家都集中在行政机关所以后来情况也发生了一个什么变化就是原来是议会立的法是议会的权力。后来就通过一种委任立法的手段行政机关来立法。在比如英国是委任员立法所谓委员立法是什么意思?就是法律本来应该是议会制定的现在因为这种客观情况我委托行政机关来制定议会通过了一个决定在某一个方面大概是一些什么基本要求几月几号要完成让行政机关去制定法律委任立法迅速的扩大起来委任立法的迅速发展。像英国这样子的到一个什么程度我看到有一个资料上议会制定一个法律委任立法就有十个十比一因此英国人就说我们现在生活在委任立法的汪洋大海中因为各种工作。人活动在很多事情上都是按照法律规定来办事的作为督促性质的委任立法。委任立法越多是不是意味着立法权就移到行政机关去了。会不会破坏了原来的三权分立的体制呢?委任立法的过程当中西方国家提出了一些规则我可以把很多立法的任务交给行政机关来制定但是也征求一些规则规则就是一会会说到法律优先法律保留提出来两个基本的问题使得能够符合整个资产阶级整体的要求。但是实际上就是立法和行政之间的关系从我们国家角度来看我们是人民代表大会制但是同时也有一些资本主义国家需要。在具体执行方面也发生了很大变化有法律就有行政很死板法律怎么规定怎么办因为范围涉及到的事情不多但是现在行政权一扩大涉及的事情越来越多情况越来越复杂说完全死板的按照法律规定来办事行不行?比如说我们北京的自行车的税是块毛钱当然很简单块也是违法的块六也是违法的。但是很多事情不是简单的实际生活很复杂法律给规定的它不可能把所有的方面都规定得非常细致。所有一般的说法律要规定一定的范围允许行政机关可以在范围以内有一些自由选择权按照具体情况有个选择权这就是我们经常说的裁量权。按照具体情况法律也要规定按照具体情况法律里面的某一方面比较适合得按来这种裁量权可以说全世界各个地方都在用基本的原因就是在这儿因为实际生活非常丰富、复杂。而法律的规定总是比较一般、比较死板。那样就有一些范围上面的规定在范围以内行政机关可以采取什么措施。裁量权看起来不改是不行的权力的授予是正当的但是从另外一个角度来看如果给了裁量权当然也有外用裁量权的可能。因为有一个自由选择的余地它可能有选择的可能性。所以放在世界行政法学面前的一个共同的任务就是怎么能够保证行政机关很好的运用它的自由裁量权。控制自由裁量权的运用这是一个非常大的问题。也有一些基本的规则在这点上说我们国家也有很多事情是需要从角度来考虑的这就是说依法行政这是一点行政机关是权力机关的执行机关执行什么。权力机关的议题首先就是通过法律表现出来的执行法律的机关。这一点全世界都是一样从角度来说所以要求行政机关要依法行政。依法行政在现阶段来说提出了哪些最基本的要求世界各个国家既有共同点也有不同的地方各个国家的国情不一样有时候涉及到历史发展阶段的影响在下面跟各位介绍的就是在我们国家依法行政提出了哪些基本的要求。从我们国家的依法行政的发展的情况来看一般的说经常这么个提法就是从我们年实施行政诉讼法开始实施行政诉讼法里面很重要的一个就是行政机关要依照法律规定行使的权力。的具体行政权是不是合法了是不是合法呢?就是不是依据法律来行使的权力也就是要行政机关依法行政。所以年行政诉讼法通过以后实施了几年我刚才说年那时候李鹏总理已经在他的政府工作报告里面提出了要依法行政只有依法行政才能够做到所谓的积极性的合法才能够不会引起行政诉讼。再以后到了十五大报告的时候就把依法治国建立主义法治国提到了议程上来。依法行政最其中的最重要的组成部分十六大做了更完整的表述。十五大以后年国务院曾经专门召开过一次全面推进依法行政的工作会议。在世界上政府自觉地提出来要推进依法行政这还是只有中国这样做的这还是跟中国的国情是有关系的。今年国务院又颁布了一个依法治国的实施纲要提出了依法行政的基本要求基本原则。十七大就希望在这十年时间里面能够基本建成法制国家、法治政策。这年里面基本建成法治政府。我们这些搞法律的人《依法行政实施纲要》这十年里面建成法制政策对我们来说是一个非常高兴的事情咱们最盼望的事情就是希望我们中国能够建立一个社会主义法制国同时也建成一个法制政策。二、在中国依法行政对行政机关的要求第一个叫做职权法定。就是职责权限法定法律规定职权法定的原则。这个职权法定的意思是说行政机关的权利、行政机关的责任都是法律规定的。职权法定包含了这样两层意思。第一层意思是说职权法定意味着行政机关的权利、职权是法律授予的。法律授予你什么、授予你多少你就有多少、有什么法律没授的你就没有。所以我们也可以说职权法定包含了这么一个意思就是职权是授予、授权原则。这一点跟公民的权利不一样公民的权利是公民所固有的公民可以做他想做的任何事情。当然了你要是在一个人类共同生活的地方你要做你想做的任何事情这是不可能的。你的所有的权利、所有的自由都有边界也就是说你的权利的行使、你的自由的行使不能影响了他人的权利和自由不能影响了整个社会的公共利益所以公民的权利总是有边界的。我想这一点大家都能理解。实际上法律就是规定这些边界的哪些事情呢?公民本来是有权利的但是在社会生活当中你必须这样子、必须那样子、应该怎么样、不应该怎么样规定得很清楚。我们在讲《许可法》的时候就经常说你如果有一辆车这是你的你自己的私有物你爱怎么开就怎么开。你就是把它开翻了你到戈壁滩去你把它开翻了也没人来管你。但是问题你如果开车在一个人们集聚的地方开在社会上开。这个时候你要是乱开车你就可能要伤害到他人的生命财产可能要伤害公共利益。所以这就要有一条边界不能随便开车。这个许可制度本身就是这样来的。开车有潜在的危险性同时它也是一个提高效率的好事情既要利用它的好的方面又要克服它的危险性我们就要有一定的条件。达到了这个条件以后我可以从原来的禁止当中解除了你可以开车你懂得驾驶规则你会开车那我就允许你开。其他的人呢其他的人都不能开。所以对公民来说实际上是这样一种情况就是你有充分的权利、有充分的自由。但是如果法律要是禁止了的话你就不能再做。法律禁止的事情你不能做但是法律没有禁止的你不可以做。所以我想这个话就可以这么说就是“法无明文禁止皆自由”就是说不是法律明确规定与禁止的事情你就可以充分地做可以自己做有自己的自由了。我想这个规则可以说是法制国家的基本规则。我们国家在这几年里已经完成了这个任务我们已经建立起了这个规则。这个话就是这样子的你公民有充分的自由、有充分的权利你可以做你自己想做的事情但是凡是法律禁止的事情你不能做。法律禁止的事情如果做了呢?法律的刚性就在这儿。你要做了法律禁止的事情我就惩罚你。也就是说法律没有禁止、没有惩罚的事情当然没办法限制。这个禁止、惩罚主要是什么呢?我想在一个社会当中最主要的公法领域里面对公民加以禁止的行为主要就是一个《刑法》、一个《行政法》。《刑法》就比较严重的反社会的行为。你做了以后我就要惩罚你。《刑法》里面有一句非常明确的规定叫做“罪行法定”。就是你做这个事情公民的行为你是有罪还是无罪能不能判刑?法定。一定要在《刑法》里面明确找到条款哪一条、哪一款?说明你这种行为是什么罪给予什么样子的刑法。反过来说凡是在《刑法》里面找不到相应条款公民做的这个行为就没办法定你的罪、量你的刑“罪行法定”。与此类推说这个行为在《刑法》里面找不到我们能不能找一项看起来差不多呢?能够类推一下行不行?禁止的“罪行法定”。当然人一辈子不跟《刑法》打交道希望大家都不要跟它打交道。但是你就不可避免地要跟《行政法》打交道。跟《行政法》打交道。我刚才说了你一出门就有一个交通规则问题。如果违反了《行政法》里面禁止的事情我就要给你行政处罚。《行政处罚法》里面也有一个明确的规定处罚法定原则。老百姓做了一个什么事有一个什么行为你说我要罚你。根据哪一条、哪一款一定要法律里有明确的规定。规定可以处罚的你才能规定给予处罚规定怎么样处罚你才能怎么样处罚。处罚法定凡是法律没有明确规定禁止的事情你就罚不了他。所以现在我听说北京有这样的老百姓认为这个事不对我要罚你的。他要来一句你凭什么罚我哪个法律规定的?你得把哪一条、哪一款翻给他看惩罚法定。总而言之我想在我们这个国家近几年我们做了这个事就是罪行法定、惩罚法定。惩罚法定的意思就是说你不能做法律禁止的行为做了法律禁止的行为我要罚你的你不能做。也就是说如果法律没有禁止的话法律没有禁止当然它不可能处罚你。不能惩罚你、不能禁止没有禁止的事情你就不可以做。所以法无明文禁止就是你可以干。我想这可以说是一个法制国家最基础的条件在一个法制国家最最重要的是什么事情呢?就是所有的公民都知道都能够预见到自己行为的后果。我做了一个什么行为将来会有什么后果?如果是法律禁止的行为你做了将来要受到惩罚的所以你不敢做不能做。凡是没有法律禁止的行为你尽管放心大胆地去做这就是法制国。法制国这个法律给人们提供的一个行为的框架你可以预见你行为的后果。这样子你才能够在法律规定这个限制的范围以内我就有了充分的自由我能够充分地发挥人们群众的主动性、积极性、创造性。市场经济要的就是人们群众的主动性、积极性、创造性使得这个社会充满了活力。如果我们不能预见自己行为的后果你哪来的主动性、积极性呢?所以我今天做了这个事将来会怎么样呢?不知道。过了几年以后说这个事情现在我说了这个事情是违法的或者是错误的我要收拾你新帐老帐都得算。你说还怎么充分发挥你的主动性、积极性、创造性?你不可能是一个充满活力的社会所以我想法制国是适应了市场经济的需要。它的基本规则就是惩罚法定这一条我想非常重要的这一点我们已经做到了。实践当中如果还有某些问题的话我们再改进它这是对老百姓来说。禁止原则禁止的事情不能做没有禁止的你都可以做。对公民的权利是这样对行政机关的职权我能不能这样说呢?也来个禁止原则行不行?没有法律禁止你都可以做那不得了了这事情那不是那个回事。对行政机关来讲这个职权不是你固有的是法律授给你的。所以法律授给你什么、授给你多少你就有多少法律以外的事情你不能做。因此这样一种提法说法律没有禁止我可以干这是错误的。法律授给你的你才能做。尤其是什么呢?就是你影响老百姓权利的这个事一定要有法律授权。你给老百姓做好事行不行?那当然也可以给老百姓做好事这是不需要授权给你但是也要在你的职权范围以内。公安部门给老百姓做好事你就不能够升到民政或者工商这个层面上去你还是在你自己的职权范围之内可以尽量给人民群众提供方便给人民群众做好事。如果说这个行政机关也按照禁止原则来办事这个事情我想整个就乱套了因为这是从行政机关之间的关系来说。行政机关之间的关系比如说《治安管理处罚条例》《治安管理处罚条例》里面说了行政机关可以去罚违反治安管理的人哪几种形式呢?三种:警告、罚款、拘留它说了这三种。你说我能不能去这个工商户他违反了治安我把他的营业执照吊销你能不能做?法律并没有禁止。因为法律绝对不会说你这个职权里面禁止你干这个它不是这么说的。它一般都是什么?授权。你可以处罚的时候用三种形式它没有说你不能有第四种不能有第五种它不是这样说的。就是授给你这三种实际上意味着就是你不可能去吊销人家的营业执照。如果你去把人家的营业执照吊销了你就是侵犯了工商部门的权利。我们行政机关经常有些职权方面的越过你的权利有一些部分就是这样来的忘了这是个授权原则法律授给你没有?没有授给你你就没有。如果你不是按照这个原则办事是按照这个禁止原则办事那法律没禁止我就可以做别的事去那不行你会侵犯其他行政机关的职权。我想这是行政机关与行政机关之间上级行政机关与下级行政机关之间下级行政机关行使了很多上级行政机关的权利这也是不允许的也是跟这个授权原则相违背的。最重要的就是没有授权的话你就不能做侵害老百姓权利的事情。授权了以后就不叫侵害了就是合法的你去做有关的事情。你如果是没有法律规定那你也去做那就是侵犯了老百姓的权利。我们这几年来我们制定了一个《行政处罚法》、一个《行政许可法》这两个法律里面都说到了一个设定权的问题。这个设定权都规定了比如说法律先给你设定行政处罚再给你设定行政许可只有行政法规才能设定行政处罚、行政许可。为什么有设定这个说法呢?就是因为处罚、许可这些事情这些行为都直接影响到公民的权利。谁可以规定呢?说老百姓做了一个什么事我就可以罚你老百姓你要做什么事要经过我批准谁可以这样设定这个处罚和许可的权利呢?这个法律以前没有说清楚。所以上至法律下至乡政府他都可以这样干惩罚混乱这个惩罚的乱过多、过滥行政许可的过多、过滥都跟我们这个设定权有关系。实际上法律应该把这个事情说清楚西方有些个是在《宪法》里面说清楚的我们通过《行政处罚法》、《行政许可法》都说明白了。规章以下的其他规章性文件也有说这个事情。这次《行政许可法》就设得更高连部委规章都不能设定行政许可。这样一来就是说你国家机关能够规定公民应该怎么办?要跟公民的权利有关系的这样的事情只有一定的国家机关才能来做。我想这就很清楚地说明了这就是法律授权授给了哪一届的国家机关?哪一届的国家机关就有了不授给他它就不能做。职权法定其中一个最重要的含义就是授权原则行政机关只能做法律授给你权利的这样的事情。我看这个事说起来很简单做起来很不容易的。就是有很多行政机关超越了他们自己的职权不是按授权原则来做而是经常用禁止原则来做这是不合适的。这是职权法定的第一个问题。职权法定的第二个意思就是说这个职权和职责权和责对行政机关来讲是统一重叠的。我为什么用重叠两个字呢?我觉得好象统一两个字还不够就是说完全融合为一体的。所以我们不是经常说权你有什么职权?有的人是这么说的你有什么职责?权、责完全统一。这个权则的完全统一实际上是行政职权的一个很大的特点这个跟公民的权利也不一样。公民对于他自己的权利我们可以说只要没有法律禁止他就有自由处分权。他可以对他自己的权利自己处分这个房子是我的我可以住、我也可以卖、我也可以租给人家我也可以让它闲着。这是我的权利这是没人能管的。当然法律有禁止的就另一说了只要法律没有限制、没有禁止的你自由处分你自己的权利这个权利这是自由处分权应该说法律对这方面的事情规定还是很多的。我记得各位都记得以前比如说我们搬进一个新居以后要想怎么改造一下那个城中墙都可以打掉它当然两间房子打通。现在这个已经有规定了这个不能做。其实你要是在国外的话它规定得更加严格。我有一次到法国的庄园里面去他们跟我说起这个事儿那个限制之多啊。他住一个非常大的一个庄园几亩地他中间只有一个三层楼的房子不大。我们就问起他这个房子他现在老两口子在那里住。到了天热的时候国外有人来旅游的他就出租给人家住。我就觉得你这个房子太小了你可以盖一个高一点的楼房或者怎么的。他说那不能这个地方只允许有这么一栋房子而且就是一个三层楼不能再增加不能再扩大法律就禁止了。不但如此你这个三层楼外面墙漆什么颜色原来什么颜色以后还是什么颜色。稍微旧一点了半年一年要重新整修一遍你不修国家派人来修派人来给你漆拿钱来要这样子。外面装的落地窗的窗门都是用木头做的各位知道那些百叶窗之类的东西非常麻烦容易烂。现代已经现代化了已经很少用这个东西了。你必须装这个不能动。而且经常要维持一个新的状态你不能破破烂烂的不管。房子里面你可以把它弄得非常现代化但是外面要保持原样一定都不许你动。他的门口有三棵大树法国梧桐非常高也非常长他跟我们说好像有上百年了。上面有黄蜂在那飞那天晚上在那吃饭黄蜂都飞到房间里面来了大家都吓坏了。就说这个事情怎么办?你把它清理一下喷药的东西喷不上喷了好象也不能解决问题。他说我就想他它锯了那我说你锯了它重新种一个也可以。他说不能锯他经常说。我问如果你把它锯了怎么着?锯了就要罚。我说怎么个罚法?他说不知道反正不能锯。这个法律意识已经深入进去了他说就是不能做不能做就不动。这个地上都种着草不许你种什么蔬菜、瓜果都不许种只许是草。它的背后还有块地是在他这个领地以外的一块地这块地也荒着。我说这块地你怎么不把它买过来?他说我买过来干吗呢?这个地人家愿意卖多少钱一平米呢?个法郎一平米就是块钱太便宜了。当时我们旁边的人都开玩笑说你把它买了盖一栋楼多好。对不起不能盖楼那干什么呢?你只能种庄稼这个庄稼种在个地方也很烦人人家又不来种就荒在那儿。所以他愿意卖掉它但是没人愿意去买他的东西。就是各方面的限制非常的多这个是为了保持这个城市的原来面貌、原来的历史面貌同时他也是从比如保护环境这类去考虑它规定的非常死板。所以你说个人的自由是有很多边界的就是不能违背的。违背了就是不行的。你对你的房子你说你有自主处分权吗?有你可以把它卖掉。你内部的装饰也自有处分权但是外面的颜色、外面的木头、这些窗门、外面的树和草你都不能动没有自由处分权。这是法律禁止的法律有规定的有限制的你是没办法的。只要在这个范围里面当然你有自由处分权那三层楼里面相当现代化。这是对公民的权利来说你有自由处分权。对于行政机关来说你的职权你有没有自由处分权?那是没有的。行政机关对自己的职权没有自由处分权法律怎么规定你怎么办该你做的你就要做。比如说刚才我说到许可我这个处的处长我专门掌握某一个许可的我就有权了吧。你来申请一个许可的时候我想给你或者不想给你自由处分权你有没有?没有的。我已符合条件上你这来申请许可你就必须给他你要不给他他就告你你迟早是给他。他不符合条件来申请许可了你有自由处分权你能给他?你不能给你如果给了是违法的按《行政许可法》的规定要追究你的法律责任。所以这个事情太烦了给也不好、不给也不好行搁在我这儿研究研究这总可以了吧?行你放在那研究吧!按照《行政许可法》的规定最长时间天天必须给他不给他就不行。给还是不给?给与不给还要依照法律规定。所以你现在看起来你有一个许可的权其实你这个权是没有自由裁量的范围没有自由处分的权利。你只有一个办法依照法律规定应该给的就给不应该给的就不给。或者按照法定的时间回答人家没有自由处分权想怎么干就怎么干不是回事。所以对这个职权来说该你作为的你就必须去作为。不让你作为的事情你就不能作为。我想这个跟公民的权利是不一样的没有自由处分权。我想这一点说起来也容易但是做起来也不容易。职权法定这个意思我想就是这么两层意思。所谓职权法定就是说行政机关的权是法律授予的授予你的权也就是你的责任。你必须认真地去履行你的职责依照法律规定履行你的职责这就是职权法定。我想这个问题可能我们中国到现在为止还是一个需要解决的问题。我们的立法说起来也有一些问题需要解决。因为这个授权原则最基本的一条是什么?你的第一个权限、第一个事情只能授权给一个行政机关来管。我们的授权有时候就很含糊。一件事情可能好几个行政机关都可以管这就找了很多麻烦。所以我想职权法定对我们中国来说可能还是一个很重要的原则。世界各个国家因为时间长了慢慢这个问题基本上都已经解决了。这是第一点。第二个要求就是依法行政对行政机关制定规范行为(抽象行政行为)和具体执行行为(具体行政行为)提出的基本要求。行政机关授权了以后它要去做。做这个行为无非就是两个方面:第一个方面就是制定一些规范为社会提供一些规范。就跟我们说的抽象行政行为为社会提供规范它不是针对某个特定的人而是大家。在这种情况下你应该怎么怎么办。这种制定规范的行为从整个体系上来说比如说我们国家立法立法就是制定规范整个立法权是属于全国代表大会、常务委员会。但是我们国家也给了行政机关一些立法的权限这是通过《宪法》授予的。《宪法》是笼统地说了一下比如说国务院可以制定行政法规。具体的权限还要通过具体的法律来授予比如说《许可法》、《处罚法》。《行政处罚法》授予行政机关你可以在法律没有规定处罚的情况下你也可以规定处罚。但是它有一个就没授对于限制人身自由的处罚就不给没授。所以说法律给的这个权限法律授权给行政机关有行政立法方面的权限。除了行政立法以外我们一般都这么说制定行政规范一部分我们叫行政立法就是说的行政法规和规章。行政法规和规章以外行政机关还要制定其他许多规则这些规范性文件我们有一个笼统的说法叫做其他规范性文件。就是行政法规和规章以外这些国家机关制定的规范性文件就叫做其他规范性文件。这个是从立法的角度来说就是制定规范的角度来说我们需要立法行政提出一些必要的规则就是两个规则。还有一种就是除了制定规范以外行政机关又做了具体的行为、具体的执行。这个具体执行我们依法行政要求这个行政机关在具体执行也就是说行使职权的时候应该怎么办也有一些规则。我把它分成两部分一部分先来介绍对行政机关制定规范的要求有哪几点然后再来研究行政机关对依法执行具体职权的时候有哪些基本要求。行政机关制定规范依法行政有哪些要求呢?主要是两项:一个可以称之为法律优先或者叫做法律优位。法律优先、法律优位是什么意思呢?这大概全世界都是一样的。在一个国家里面法律规范总是有多层次、多位界的。在中国来说有法律有行政法规有地方性法规有规章那起码

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