半农半牧区亟须建立草原生态补偿机制

392009.23 OOK INTO 调 查 本栏主持：梁苗 最近几年，连续几个中央一号 文件都明确提出要“探索建立草原 生态补偿机制”。为进一步完善草原 生态补偿政策，健全草原生态补偿 机制，农业部将“草原生态补偿机 制问题研究”列为“十二五” 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 重大研究课题开展调研。其中，赴 黑龙江调研组采取实地考查采访、 与农牧区和地方干部座谈等方式， 对大庆市和齐齐哈尔市开展草原生 态补偿的情况进行了调研。两市均 为半农半牧区和农牧交错带，在探 索开展草原生态补偿过程中遇到的 问题带有一定的普遍性，在建立和 完善半农半牧区草原生态补偿机制 上的一些做法和经验具有可鉴性， 对完善全国草原生态补偿机制具有 重要参考价值。 一、半农半牧区建立草原生 态补偿机制十分迫切 近年来，国家草原生态保护建 设项目主要集中在西部省区实施， 半农半牧区基本没有草原项目投入。 但新草原法实施以来，半农半牧区 在财力紧张的情况下，坚定不移地 推行禁牧、休牧等草原管护 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ， 促进了草原生态逐步好转，同时也 付出了很大代价。 （一）草原禁牧生态效果明显。 多年来，大庆市由于受石油开采、 石化生产和开垦草原种粮的影响， 草原面积不断缩小。但牲畜数量却 成倍增长，草原超载过牧，草原质 量不断下降。2002年全市退化、沙化、 盐碱化草原面积达 870 万亩，占全 市草原面积的 84%，成为沙尘暴和扬 沙的重要尘源地。2004 年大庆市在 全省率先对全市 1034 万亩草原全部 实行禁牧。禁牧几年后，草原植被 和生态状况得到明显恢复，植被盖 度高度增加，优良牧草增多，草场 生产力亩均提高 30 公斤以上。齐齐 哈尔市 2005 年开始试点禁牧后，效 果也开始显现，由于草原植被恢复 加快，裸露的碱斑、碱地已不多见， 每年的大风天气由原来的 50 ～ 60 次减少到 20 多次，扬沙天气明显减 少。 （二）草原禁牧对当地畜牧业发 展产生了较大影响。实施草原禁牧， 牲畜由放牧变为舍饲圈养，牲畜品 种、畜群结构都发生了很大变化， 当地畜牧业发展在调整中经历着“阵 痛”。大庆市杜尔伯特蒙古族自治 县是黑龙江唯一的少数民族自治县， 草原畜牧业是当地重要的支柱产业。 2002 年该县开始推行禁牧休牧，几 年来草原生态得到极大恢复，但与 此同时全县的畜牧业发展受到了比 较大的冲击。2002 年全县羊存栏 27 万只，2008 年仅剩 5 万只，减少 22 万只，按 600 元／只计算，直接损 失 1.32 亿元；2002 年全县肉牛存栏 7 万头，目前仅剩 1.2 万头，减少 5.8 万头，按 5000 元／头计算，直接损 失 2.9 亿元；2008 年全县奶牛 15 万 头，每头奶牛因禁牧饲养成本每年 至少增加 1500 元，奶牛增加的饲养 成本约 1.95 亿元。此外，由于草原 禁牧，没有牲畜粪便补充草原肥力 营养，加上缺少草原建设改良措施， 草原经过多年打草利用后，草原营 养和肥力降低也是一笔不小的损失。 （三）农牧民执行草原禁牧制度 做出了巨大牺牲。放牧型畜牧业是 投入最小、最为经济的畜牧业生产 经营方式。草原禁牧实行舍饲圈养， 必然导致牲畜饲养成本的增加。齐 齐哈尔市富裕县友谊乡登科村农民 何玉成给我们算了一笔账。他家 4 半农半牧区亟须建立 草原生态补偿机制 杨振海 张智山 杨 智 40 2009.23 OOK INTO 调 查 口人，承包草原 1000 亩，耕地 150 亩，饲养奶牛 50 头，其中产奶牛 15 头，雇用2名饲养员。在草原禁牧前， 他家的奶牛实行半放牧，每头泌乳 牛年产奶 4 吨，年售奶收入 8800 元。饲养成本 7900 元，其中青贮玉 米 1000 元，玉米秸秆 400 元，奶牛 精料 4800 元，配种、购买兽药、人 工等费用约 1700 元，一头奶牛一年 下来约有 900 元的收益。草原禁牧 后，奶牛全年舍饲圈养，每头泌乳 牛年产奶4.5吨，年售奶收入9900元。 饲养成本约 10000 元，其中青贮玉 米 1800 元，玉米秸秆 800 元，奶牛 精料 4800 元，全舍饲状态下饲养管 理工作量增加，饲养员费用增加 500 元，牲畜防疫成本增加 400 元，配种、 购买售药、人工等费用约需 2600 元， 一头奶牛一年下来不但不挣钱，还 要赔本 100 元。他说，现在养牛不 赚钱，还有重大疫病、牛奶滞销等 风险，但由于奶牛卖不出价钱，只 能咬牙勉强维持。尽管他支持国家 搞禁牧恢复草原生态，但禁牧的损 失让他有些喘不过气来，急切盼望 国家有好政策帮他渡过难关，走上 良性发展的道路。 （四）草原禁牧导致行政管理压 力加大。实施草原禁牧，是畜牧业 生产方式的一场巨大变革，改变农 牧民千百年形成的放牧习惯异常艰 难。当地党委政府在开展广泛宣传 发动和耐心细致的思想工作的情况 下，强力运用行政手段推进草原禁 牧工作，但由于草原禁牧涉及面广、 牵涉农牧民切身利益，在经济手段 缺失、法律手段软弱的情况下，草 原禁牧工作遇到了巨大阻力。 近些年来，国家非常重视耕地、 林地和草原等稀缺资源的保护，陆 续出台了一系列的政策措施，但草 原特别是半农半牧区草原的保护建 设措施却少之又少。比如，国家对 农民从事耕地种植实施了粮食直补、 农资综合直补、良种补贴、农机补 贴等多项财政补贴政策，投入大量 资金实施了一大批林业重大工程项 目，并向农民发放森林生态补偿效 益资金。但国家实施的草原生态工 程项目少，补贴低，范围窄，半农 半牧区几乎没有补贴，农牧民在保 护草原方面享受不到国家的优惠政 策。加之地方畜牧业遭受冲击，农 牧民极易受到补贴政策的刺激，将 草原开垦为耕地，或者毁草种树。 长此以往，草原发展难以持续，草 原行政管理困难重重。国家要生态、 地方要发展、农牧民要增收，必须 建立起三方利益协调的机制，才能 保证国家利益、地方利益和农牧民 利益的统一，保持社会和谐安定。 因此，在半农半牧区建立草原生态 补偿机制，由国家对实施禁牧的农 牧民给予补偿，比其他地区显得更 为迫切。 二、黑龙江省开展草原生态 补偿的有益探索 进入新世纪以来，黑龙江省在 保护草原生态环境、促进草原畜牧 业发展方面出台了一些扶持政策和 有效举措，从调研情况看，这些还 不属于严格意义上生态补偿的范畴， 地方政府和有关部门还没有用生态 补偿的意识、理念来谋划工作，但 其中的一些具体政策和做法带有生 态补偿的性质。主要有以下几个方 面： （一）与草原禁牧相配套的牧业 机械补贴、建青贮窖补贴、改良草 原的草种补贴等。大庆市从 2002 年 开展实行草原禁牧休牧试点，2005 年全面禁牧，政府连续三年印发草 原工作文件，鼓励农牧民种草改良 草场，种植青贮玉米，建青贮窖， 购置牧业机械。免费向农牧民提供 苜蓿和青贮玉米良种，补贴农民购 买青贮粉碎机械、建青贮窖。2003 年～ 2009 年已累计投入补贴资金 1400多万元，累计每亩草原补贴1.61 元。齐齐哈尔市富裕县从 2001 年就 开始对种植青贮玉米和紫花苜蓿的 地块一律免征农业税，对所需种子 给予 50% 补贴，仅苜蓿种子补贴就 达 100 万元，青贮玉米种植面积由 2001 年的 8 万亩扩大到 2009 年的 20 万亩。 （二）草原征占用补偿。草原法 规定征占用草原应当给予补偿，并 交纳草原植被恢复费。《黑龙江省 草原管理条例》对此也作出了更为 明确的规定。但由于草原法配套法 规没有及时跟进，具体补偿和收费 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 没有出台，各地结合当地实际， 实施了部分草原征占用补偿工作。 大庆市油田开采破坏草原严重，上 世纪 90 年代曾要求石油企业按每吨 石油 1 元钱的标准对破坏的草原进 行补偿，每年约 5000 万元，但实际 并未执行。2003 年新草原法实施后， 按草原年产值的 30 倍、平均折合 100元／亩的标准执行草原征占用补 偿。杜尔伯特蒙古族自治县对临时 占用草原按 300 元／亩的标准收取 的草原植被恢复保证金。 （三）对农牧民开展草原和畜牧 业技术培训，支持成立农牧业经济 组织。两市都很重视对农牧民的培 训，畜牧草原部门利用举办培训班 或下基层服务等多种方式，积极向 412009.23 OOK INTO 调 查 农牧民推广草原改良、牧草种植、 玉米青贮、牲畜品种改良、奶牛饲 养等方面的先进适用技术，提高农 牧民草原保护管理和畜牧业经营水 平。杜尔伯特蒙古族自治县政府在 全县扶持建立了 20 多个奶牛养殖合 作社，对加入合作社奶牛实行统一 青贮、统一防疫改良、统一挤奶、 统一销售、统一供应饲料、统一结 算分红的“六统一”管理模式，节 约了养殖成本，提高了饲养管理和 经营水平，单头奶牛产奶量达 5 吨， 提高了养殖户的卖奶收入。合作社 由于标准化统一经营，生鲜奶质量 有保证，每年从乳品公司获得销奶 奖励 10 多万元，其中 60% 的收入用 作社员年终分红，平均每头奶牛每 年能够得到 200 多元的分红收入。 总体看，黑龙江省目前具有草 原生态补偿性质的政策不多，资金 量小，主要发挥引导和示范作用； 草原补偿政策还比较零散，不够系 统，尚未形成草原支持政策体系； 两市补偿主要视财政收入状况确定， 缺乏统一的 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，政策不够稳定。 农牧民和地方各级政府都急切盼望 国家尽快建立草原生态补偿机制， 丰富草原支持政策，使农牧民增收、 地方经济发展和草原生态环境保护 走上良性发展的轨道。 三、几点政策建议 半农半牧区地处农牧交错地带， 在生态保护和经济发展中都具有重 要战略地位，既是农牧矛盾的交汇 区，又是农牧结合的融合区，在突 出经济发展的时期是生态破坏最为 严重的地区，在突出生态保护的时 期又是经济损失最大的地区。因此， 半农半牧区需要更好地统筹农林牧 业发展政策，实现经济发展和生态 保护双赢。 （一）半农半牧区要加快草原生 态补偿试点。半农半牧区有建立草 原生态补偿机制的迫切需要，同时 开展草原生态补偿是一项全新的制 度和机制，需要在不同类型草原地 区的实践中逐步完善。因此，应在 牧区开展试点的同时，在半农半牧 区也开展试点，探索一套符合半农 半牧区特点的草原生态补偿机制。 （二）明确半农半牧区草原生态 补偿内容、标准和范围。半农半牧 区草原生态补偿的内容可从草畜平 衡、草原管护等方面的补偿入手。 该区域草原降水、土壤条件比牧区 好，单位草原产草量较高，补偿标 准应高于牧区，禁牧草原每亩补贴 应在 10 元以上。在补贴方式上，农 牧民希望按牲畜数量直接补贴给牧 民，以弥补由于禁牧增加的饲养成 本；地方政府和部门则希望将一部 分补贴资金集中起来，由草原部门 对草原进行集中改良，发展人工草 地，牧草收益无偿给予牧民。这两 种方式需要综合考虑，都有现实的 需要。 （三）启动半农半牧区草原保护 建设工程项目。草原生态补偿是解 决国家生态效益和牧民经济利益的 财政机制，是国家对牧民所作贡献 和牺牲的应有补偿。这种补偿机制 的建立有利于促进牧民保护草原、 维护草原生态环境。但我国草原面 积大，草原“三化”严重，草原生 态建设任务繁重，加上半农半牧区 经济相对落后，农牧民收入持续偏 低，国家需要加大草原生态建设和 保护的大型工程项目支持力度，应 将半农半牧区纳入退牧还草工程支 持范围，启动退耕还草工程，促进 我国草原生态全面修复。 （四）多措并举做大做强特色草 原畜产品优势产业。半农半牧区地 理位置特殊，既紧邻牧区，有比较 大的草场资源，又连着农区和畜产 品消费市场，草和畜都有比较大的 优势，服务体系也比较健全，可以 发挥区位优势，大力发展奶牛、肉牛、 肉羊养殖业和畜产品加工业，开展 异地育肥，生产优质安全、绿色无 污染的特色草原畜产品，促进农牧 民增收和地方经济发展。□ （作者单位：农业部畜牧业司）