政府职能与服务行政法
一、的提出 行政权力能否正当、适当、有效地运行，直接关系着政府职能的发挥，对于建想法治政府具有重要意义，理应受到宪法的调整。宪法不仅确认行政权力存在的正当性和价值取向，而且提供行政权力运行的基本原则和基本规则。我国宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作职员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监视，努力为人民服务。”这从根本上确立了我国服务行政模式的基本理念和价值诉求。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出：经过十年左右坚持不懈地努力，基本实现建想法治政府的目标。为此，要求各级政府和行政机关要转变政府职能，深化行政治理体制改革，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务本钱，进步办事效率，提供优质服务，方便行政相对人，逐步建立同一、公然、公平、公正的公共服务体制。[①]随着我国市场和***的，进一步转变政府职能，树立服务行政的理念，建构服务行政法的法制体系，已经成为我国依法治国、依法行政进程中一个重要的现实课题。 二、政府职能的发展与服务行政模式的出现 政府职能是政府在一定时期内根据环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质与政府活动的方向。政府职能是一个历史的范畴，随着社会的发展变化，在性质、、手段、价值取向等方面都会发生相应变化。 在早期自由资本主义时期，资产阶级从巩固政权的目的出发，夸大个性自由。对国家权力的恐惧是自由主义最为明显的特征之一。为防止国家权力过分扩张造成对个人权利的侵害，自由主义对国家职能进行了严格限定，主要有国防、社会治安、税收等，另外还包括某些最低限度的公共机关和公共设施的维护（这被戏称为只需要三个官-军官、警官、税务官-的国家）。自由主义以为，应该将国家职能局限于维护个人自由所必不可少的尽可能小的范围内，夸大“管得最少的政府就是最好的政府”，政府仅仅扮演“守夜人”的角色。直到第一次世界大战结束前的自由主义法治时期，这种传统行政模式都是公共行政的主要类型。所以有人对此形容道：“直到1914年8月，除了邮局和***以外，一名具有遵法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[②]在这种古典自由主义的理念下，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制，国家的任务是保证公民社会的自由发展所需要的社会秩序的维护。因此这一时期的国家行政模式也被称为“秩序行政”、“管制行政”，单方性、命令性和强制性是其主要特征。 19世纪末、20世纪初，西方资本主义国家的社会经济状况发生了巨大变化，由自由竞争资本主义发展到垄断资本主义时期，创造了巨大的社会财富。但也出现了严重的社会题目，如贫富悬殊、两极分化等，一部分人连生存都碰到极大困难。一些国家的宪法逐步引进并确立了“社会国家”（也称为“福利国家”）的理念，夸大“使每一个人都过上人一样的生活”。在立法和制度层面上，主要表现为对社会经济强者的经济自由权的积极限制和对社会经济弱者的“社会权”的保障。如《魏玛宪法》第151条第1款就规定：“经济生活的秩序，以确保每个人过着真君子的生活为目的，必须适用正义的原则。每个人经济上的自由在此界限内受到保障。” 与这种社会国家的理念相适应，人们对行政和行政运行模式的熟悉也在发生变化。法国著名学者狄骥就以为：“这种公共权力尽不能由于它的起源而被以为正当，而只能由于它依照规则所作的服务而被以为正当。”[③]学者的论述中开始出现“服务行政”理念雏形。但正式提出“服务行政”概念与的是厄斯特。福斯多夫（Ernst
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