转型期地方政府角色的错位与重新定位

转型期地方政府角色的错位与重新定位 提要：在从 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 向市场、传统向的转型过程中，政府的角色尚存在着不少“错位”，需要按市场的要求对政府重新定位，并找准政府在制度创新的突破口，本文通过对十六大关于行政管理体制的有关论述的，认为体制改革的突破口是首先是行政体制改革，而深化行政管理体制，就必须对政府 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 进行创新。 关 键 词：政府角色 制度创新     十六大报告指出：“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”而由于我国正处于从计划向市场、从传统向市场的转型期，政府的角色还存在着许多“错位”，需要对政府的职能进行重新定位，来找准政府制度创新的突破口，以进一步深化行政管理体制，笔者结合十六大对宁波地方政府制度的创新谈一些看法，以期抛砖引玉。     一、转型期地方政府角色存在的错位。     首先，在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的“错位”。中央政府起到了双重的作用，既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足；同时还要促进市场体系的发育、完善，进一步健全市场机制，从而成为区域创新中市场的保护伞和推动器。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。地方保护主义是地方政府在横向上对区域市场进行分割，反宏观调控行为则是地方政府在纵向上对经济权限的割据，它们都具有经济与行政权力相结合的特征，由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，地方政府和权利阶层“寻租”活动的外在表现，所以在市场不发育的情况下，如果地方政府权力的过大，就会导致其行为的失范，使市场经济变为“权力经济”。     其次，地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的“错位”。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 “讨价还价”的办法，在对中央政府在投资与政策上从本地利益出发，曲解、变通甚至阻隔了中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。 再次，由于地方政府和、市场在分工上不清，地方政府行使了不应该行使的职能，具体有三个方面的“错位”。     ——职责内外角色“错位”。在市场经济条件下，政府、企业、市场和对经济承担了不同的分工，发挥着不同的作用，它们的角色各不相同，互相之间不可代替。而实际操作上，地方政府以“全能者”的身份出现在市场经济中，涉足了企业、市场、社会的职责管理范围，管了许多不该由政府管、而且管不了、也管不好的事情。     ——主次角色“错位”。按照市场经济发展的要求，政府应当侧重于抓大事、要事，侧重于宏观调控，而实际操作上，本应属于政府职能的规划、调控、监督角色却过于弱小，其执行的角色却过重，在角色内部结构还存在许多失当之处。许多地方政府在对社会经济发展的规划上缺乏的指导，对重复建设、短期行为、企业负盈不负亏等现象缺乏有力的监督制约，却热衷于直接管钱、管物、管项目，把大量的时间和精力放在了日常事务上。     ——新旧体制的角色“错位”。市场经济新体制要求现代政府在管理社会经济活动中，应采用市场经济的新办法来管理经济和社会事务。而在实际操作上，一些地方政府基本上靠拍脑袋决策，靠开会发公文、靠号召部署，靠检查推进落实，实际上仍然沿袭了过去计划经济的模式，而并非实施市场经济的管理模式。     这样，由于在政府管理过程中，还存在着政府成本过高、政府的效率的，使政府的职能的发挥有许多障碍，因此，在深化行政管理体制改革中，首要的问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 是对地方政府的职能如何进行正确的重新定位，使政府管理的方式进一步改进，从而与世界贸易组织的管理体制逐步接轨。     二、地方政府职能如何重新定位？     中国加入世贸组织后，逐步进入后WTO年代,在市场经济条件下，地方政府的职能在新时期下要不断调整，并需要一个重新定位的过程。     ——从地方政府职能的最基本特征来看，政府管理为了满足社会公共需求，不断给企业、居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务，使地方政府职能转变到调控、引导、规划、服务上来，对内加强宏观调控能力，创建良好的区域创新环境，通过合法的行政干预手段，为企业提供良好的人才、政策环境，积极培育科研机构与中介组织；     ——从地方政府的运行来看，政府把市场能够解决的问题交给市场去解决,通过放松行政性管制,打破行政性垄断,将能按市场经济运作的审批项目尽量下放给市场,避免机构重置、职能交叉，在市场机制难以发挥作用的领域,继续增加和强化新的职能,进一步加强对经济运行的监控、完善社会保障、提供信息服务等功能，使政府角色转向监控上来。     那么，在从计划经济向市场经济的转型过程中，是否可以从以下三个方面来阐述地方政府的职能：     首先，地方政府充当了双重主体。(1)地方政府成为区域内制度变革的主体。在大一统体制下，实行什么政策、怎么实行政策都由中央政府说了算。在从计划经济向市场经济过渡的过程中，中央政府向地方政府分权。通过合理的分权可以使各地方政府开始有机会进行种种政策上的试验，从而更可能促进新制度的传播和采纳。 (2) 地方政府应当成为区域性调控主体。在中国各地区的资源条件、社会和经济特点具有较大差异的情况下，各区域经济发展水平和市场发育程度极不平衡，中央政府如果实行统一调控，不仅难度大，而且效果差，同时还会降低中央调控的权威性，所以应当充分考虑到地方政府在区域层面自主调控的必要性。     其次，地方政府扮演了三种角色。（1）政府扮演了处理社会公共事务的角色。政府通过促进经济健康发展，维护市场秩序，为生产力发展和人民生活提供良好的社会环境条件；（2）政府扮演了管理国有资产的角色。政府通过加强稽察力度，来确保资产的保值增值。（3）政府扮演了社会服务的角色。政府强化对体制创新的推动，并对市场主体运行进行服务，一方面做好失业职工的再，另一方面处置好企业债务包袱，以解决好企业办社会问题。     再次，地方政府具有四种运行职责。（1）政府是决策者。决策在政府管理中居于核心的地位，尽可能按客观的要求进行决策，以确保决策的科学性和有效性。（2）政府是管理者。政府既要管市场管不了、无法管的事情，克服市场缺陷；同时政府也要直接管理基础性、公益性产业。（3）政府是协调者。政府通过协调最大限度地释放企业、市场、社会的内在潜能，有效地利用好各类人力、财力和物力资源。（4）政府是监督者。政府充当了裁判员的角色，对社会经济活动中的违规行为给予应有的处置，以保持良好的竞争、运行秩序。     所以，中国在加入世界贸易组织后，政府必须明确自己在体制转型期的职责，对地方政府职能进行重新定位。在市场经济条件下，地方政府不仅要满足社会公共需求，而且要不断给企业和居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务；在管理方式上，地方政府要根据新时期的职能重新定位，通过简政放权，切实转变管理方式，提高管理效率，降低管理成本，将“行政——控制型管理”转变为“规则——服务型管理”。    三、地方政府制度创新的突破口。     从计划体制向市场经济体制转型过程中，由于改革开放呈渐进性的改革特点，中国地方政府是以政府主导型为主的创新模式，在转型期担任了区域创新的主要角色。地方政府在区域创新中表现出来的作用，不仅表现在制度创新方面发挥作用，而且表现在技术创新方面的作用。在这段时期，地方政府介入区域创新可以在一定程度上帮助渡过难关，但地方政府的介入并不是无限期的。从中国的20多年的制度变革经验来看，越到改革的后期，地方政府从事直接创新活动的动力越弱。创新属于地方政府的完全的、经济和目标，其中以政治目标居于核心地位，这样就无法保证地方政府的创新活动的市场化。中国转型时期地方政府为主导的区域创新活动，必然过渡到以企业为核心的区域创新活动。通过政企分开，使政府从万能型政府向有所为、有所不为有限型政府转化，随着市场制度的完善，企业的市场能力增强，地方政府必将出区域创新行列，而把创新的主角位置让渡给企业，届时企业成为真正的创新的主体。     因为区域创新以市场体系成熟为标志，而市场化程度与网络化程度及区域创新能力成正比例。所以，政府必须处理好与市场、企业和市场的关系，也是制度创新的突破口。     首先是政府与市场的关系。政府调控经济主要靠经济手段，使企业对市场的变化作出反应；政府与市场的关系是地方政府的职能定位中一个基本的，也是地方政府制度创新的最重要的突破口。在强调政府干预还是强调市场的作用,存在着两种不同的政策取向,一种取向强调市场作用,认为政府主要或可能多由市场起作用,另一种取向强调政府干预,认为政府至少应部分取代市场的作用。我认为在中国处在转型期，政府与市场的作用都不可能忽视，关键在于如何合理分权。     其次是政府与企业的关系。政府与企业的职能必须分离，企业是市场经济的主体，政府是市场主体的监督者和服务者，政府对企业的事不能过多干预，政府要把属于企业的职能交给企业，才能使企业真正搞活，政府与企业的关系也是政府制度创新的突破口之一。     再次是政府与社会的关系。在体制转型期，政府要培养社会的自我管理能力，但并不是政府不管经济，而是如何去管经济，建立起“小政府、大社会”的格局，凡是应该由社会能办的事，都要交给社会去办。政府不要去做“管得过多过细，管不好又管不了”的事情，既要尊重市场经济这只“无形的手”，用经济手段从宏观上来调控；同时要慎重使用行政干预这只“有形的手”。如社会治安、税收、海关、文教、卫生等公共职能方面，政府与社会的关系同样是政府制度创新的突破口。     此外，通过行政法规依法行政，改善市场环境也是政府管理经济的一个重要方面。政府管理职能的调整带来了职能的优化，使政府在提高了决策和宏观管理能力同时减少了政府规模。一是把政府部分职能市场化，即让国营企业和公用事业的市场化或私营化、利用市场机制和竞争机制取代政府对经济行为的传统管制的办法；二是把政府不能履行或无法履行的职能转移出去，实行决策和执行的分离，打破政府独家垄断生产的局面, 对于转移出去的职能通过竞争方式如 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 出租、招投标制等在政府部门、非营利组织和私营企业之间最终确定承担者。所以，中国在加入WTO后，客观上要求地方政府转变职能，提高政府管理效率。同时政府部门需要在观念、职能和管理方式上适应加入WTO的新形势 。     四、十六大在对宁波区域政府制度创新的几点启示。     据《浙江：杭甬温三市竞争力比较》介绍：“在全国24个城市中，宁波是经济制度竞争力最强的城市，宁波是一个充满生机和活力的沿海城市，竞争力增势强劲。在24个城市中，政府管理人员最精干，其企业产权清晰度、资源市场配置度、政府经济的退出程度等都比较高，表明制度竞争力比较强，政府管理竞争力比较强。基础设施具有一定的优势，尤其是其市内基础设施完善、技术性水平高。宁波人才竞争力比较弱，资本竞争力也不强，银行存贷款规模较小，但企业融资综合成本较低；拥有优良的深水港，区位优势宁波区域产权明晰较早，财政税收增长，制度优势。宁波区域的经济的主要得益于制度创新，但经济腹地狭小，行政及区位缺乏优势，城市的经济实力和发展能力没有形成优势。”十六大在行政效率、行政成本和政府理念上为政府制度创新指明了方向，宁波市作为沿海区域的地方政府，需要通过进一步制度创新来促进区域经济的进一步发展，我认为十六大对宁波区域政府的创新有以下几个方面的启示：     1、 对政府的制度进一步创新的启示。     宁波区域政府通过近几年公开向社会上选拔副局级领导干部，扩大了干部选拔的范围，取得了一定成效，但在“不拘一格降人才”的力度上还需要进一步制度创新，要改变“唯高学历、唯低年龄”的选人倾向，以能力、绩效为 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，在公开选拔副职的基础上对公开向社会上选拔正职领导干部的机制要走出实质性的一步，而且要深入理解十六大精神的实质，在的职务和职级相结合上进行率先试点，以抑制“官本位”思想的全面泛滥；为了改变“能上能下，能进能出”的怪现状，在的录用和退出机制上进行体制创新，大力提倡政府雇员制度，并对现有的政府人员中进行合同制试点，以打破政府的“铁饭碗”，向市场机制进一步迈进；在的机制上进行创新，要充分发挥地方行政学院在的主渠道作用，建立对新录用的进行政学院两年以上取得行政学院的学历证书后方可上岗的制度，并进一步完善在职的与晋升级别相结合的制度。     2、对政府提供公共社会保障进行创新的启示。     为了保障经济转轨时期的体制正常运行，宁波区域政府建立了对不同所有制企业的从业人员和失业职工进行统一的社会保障的机制。然目前在社会公共保障上仍存在不同所有制单位高低不一的情况，这样就了人才的合理流动。     宁波区域政府通过对保障制度的创新，建立起地方政府对不同所有制企业、事业和机关人员在养老、失业、医疗保险上同步的新机制，使市场主体能在公开、和公正的环境中公平竞争，同时也要借鉴西方国家在制度在成功经验，保证的退休保障金的储备制度。      3、对保护和企业的产权进行创新的启示。     按照亚当.斯密界定的三项政府的经典职能，政府的首要职能是保护产权，特别是保证契约的顺利执行。政府的职能不是自己拥有财产，而是保护公民的财产权，不是拥有自己的利益，而是保障公民的利益。宁波区域政府在产权改革上在全国走在前列，率先对乡镇集体企业进行转制，从而形成了不同所有制经济共生共荣的混合经济模式，而下一步在制定地方性的法规上对保护私有产权有实质性的突破。相应强化其保护产权和合法契约的履行的条件，可以更好地稳定私营企业、吸引外资企业落户宁波区域。     4、对政府对公共产品的生产和提供进行创新的启示。     地方政府改革的根本方向是地方政府在公共管理职能的转换，应当逐步削弱直至取消政府对微观经济主体的直接行政干预，提供基础设施和稳定宏观经济等方面的职能。为此，地方政府从控制财政供给源头入手，实行行政开支法定化，精简政府机构和人数，提高政府的效率，降低政府运行的成本。     建立政府提供公共产品和政府生产公共产品相分离的政府管理理念。对由政府提供的“公共产品”包括社会秩序、社会治安、国民、社会福利、社会救济、公益事业、环境保护、市政建设等的体制进行创新，逐步从由政府提供向鼓励包括NGO（非政府组织）在内的民间共同提供公共产品发展。这不仅通过规则的约束对公共产品的供给方面产生有效的竞争，而且可以使民意直接上传下达；宁波区域政府从九十年代开始也在“公共产品”的向社会公开竞标的办法进行公共选择，进行了“公共产品”市场化的试点，但力度不够大，需要从体制创新着手，形成以效益为中心提供公共产品的政府新的管理理念。： 1、《政府角色—关于市场下政府作为与不作为》 桑玉成等著 上海出版社2000年7月版 2、《比较经济体制》 姚先国、罗卫东著 浙江出版社 2000年12月版 3、《WTO与地方行政管理制度》 唐民皓主编 上海人民出版社2000年7月版 4、《WTO与政府改革》 阮成发著 经济日报出版社 2000年9月版 5、《西方新制度经济学》 卢现祥著 出版社 1999年2月版 6、《加入WTO后宁波政府对体制性挑战的思考》余钟夫等《宁波通讯》2001年12月 7、《当代国外行政改革比较研究》周志忍著 国家行政学院出版社1999年6月版 8、《中国行政体制改革的制度分析》付小随国家行政学院出版社1999年2月版 9、《中国行政体制改革20年》 汪玉凯主编 中出古籍版社 1998年12月版 10、《经济全球化与政府的作用》王梦奎主编 人民出版社  2001年12月版 11、《政府行为与效能—政府改革的深层次透视》张今声主编 中国计划出版2001年8月版 12、《有限政府的经济分析》毛寿龙、李梅著 上海三联书店 2000年8 月版 13、《中国政府功能的经济分析》毛寿龙著 中国广播电视出版社1996年3月版 14、《中国政府体制分析》 谢庆奎等著 中国广播电视出版社1995年10月版 15、《市场的作用 国家的作用》[日]青木昌彦等编著 中国发展出版社 2002年1月版 16、《政府职能转变过程中的区域经济管理模式》李青等著 经济管理出版社 2001年5月版 17、《政府创新》刘靖华等 中国社会科学出版社科2002年4月版 18、《中国入世—体制改革与政策调整》全毅著 经济科学出版社2001年11月版 搜集整理：