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税务行政执法过错责任追究制问题探讨.docx

税务行政执法过错责任追究制问题探讨

李采琳
2017-03-23 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《税务行政执法过错责任追究制问题探讨docx》,可适用于高等教育领域

税务行政执法过错责任追究制问题探讨年月国务院在《关于全面推进依法行政的决定》中明确指出:“要积极推行行政执法责任制和评议考核制不断实践经验充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用”。各级税务机关正在加大推行税务行政执法责任制的力度国家税务总局也正在着手制定全国统一的税务行政执法责任制。这不仅有助于监督税务机关依法行政规范税务行政执法行为保证国家税收法规的贯彻执行而且也有利于维护纳税人的合法权益改善征纳关系。但要使税务行政执法责任制得到真正的贯彻落实发挥出积极的作用离不开税务行政执法过错责任追究制度的建立和推行。有鉴于此本文对推行税务行政执法过错责任追究制度的有关作一粗浅的探讨以期引起界和实务界的重视。  一、税务行政执法责任制与税务行政执法过错责任追究制的界定  从字面上讲“责任”一词有双重含义一是指分内之事二是指没有做好分内之事应当承祖的后果。在法学理论中有将法律义务与责任并提的情况认为法律义务是法律关系主体依法应当为或不为一定行为的责任。在这里“责任”相当于“义务”。也有将法律责任与法律后果并提的情况认为法律责任就是法律关系主体因其违法行为所应承担的以法律制裁为实现形式的法律后果。在这里“责任”相当于“后果”。根据上述理解我们认为所谓税务行政执法责任即税务行政执法主体在履行税务行政执法职责的过程中对国家和纳税人应当承担的义务如依法进行税务管理、税款征收、税务稽查、依法实施税务行政处罚、进行税务行政复议、保护纳税人合法权益、为纳税人提供服务等。而税务行政执法责任制则是为了保证税务行政执法责任得以落实的一系列制度的总称如税务行政执法责任的分解制度、管理制度、评议制度、考核制度、激励与惩罚制度等。税务行政执法过错责任追究制度则是税务行政执法责任制的惩罚制度的具体化和进一步落实是当税务行政执法主体没有正确履行其执法责任时强制其承担相应不利后果的一种执法监督制度包括执法过错责任的认定、执法过错责任的追究、执行以及相关的程序制度等。只有对税务行政执法过错责任进行彻底的、认真的追究税务行政执法责任制才能得到真正的贯彻和落实。  二、关于税务行政执法过错责任的认定问题  税务行政执法过错主要是指税务行政执法主体没有正确履行税务行政执法责任损害了国家或纳税人合法权益的情况。其表现形式是一定的过错执法行为客观后果是使国家税收法律法规没有得到正确的贯彻执行使国家或纳税人的合法权益受到损害。因此引起税务行政执法过错的责任主体应当承担相应的责任后果严重、触犯国家刑律的还应当承担刑事责任。  税务行政执法过错责任的认定包含两个方面一是对税务行政执法过错行为的认定二是对执法过错责任的划分及责任形式的认定。  哪一些税务行政执法行为可以构成执法过错行为其构成的要件是什么目前还没有统一的规定。在前一问题上各地的做法差异较大。这主要是由于各地税务行政执法的现状及特点不同所致。我们认为在规定税务行政执法过错行为时既要参照《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、有关单项税收法律法规的规定又要结合《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《税务行政复议规则》的规定同时还要考虑各地税务行政执法的实际情况既要包括那些普遍存在、长期得不到纠正的老大难问题又要考虑防患于未然将今后可能产生的执法过错行为纳入其中。另外能细化、量化的要尽量细化、量化不能细化、量化的也要作出原则性规定。最后规定执法过错行为的种类和范围还应当注意与现行法律、法规的统一、衔接不能与其发生抵触和冲突。对现行法律、法规没有明确规定但又确实存在执法过错需要追究责任的要符合现行法律、法规的原则和精神。  从目前税务行政执法所暴露出来的问题看下列行为应当规定为税务行政执法过错行为:玩忽职守、不征或少征应征税款、造成国家税款损失的擅自决定减税、免税的越权审批涉税申请等事项导致税款流失的擅自改变税种属性混级混库或积压、截留国家税款的随意降低或提高税率缩小或扩大征收范围损害国家或纳税人合法权益的越权批准缓税或擅自延长缓税期限的未按照规定抵扣税款造成国家税款损失的未按照规定加收滞纳金的未依法实施税收保全或税收强制执行措施的未依法实施税务行政处罚的勾结、唆使或参与纳税人、扣缴义务人偷税、逃税、抗税、骗取国家出口退税的不依法实施税务检查(稽查)的未按照规定办理税务登记、发售发票的虚开增值税专用发票的虚增税款的包税或者变相包税的转引税款或设立过渡账户的不依法进行税务行政复议的擅自出台违规涉税文件的利用职权对纳税人进行打击报复或者故意刁难的在增值税一般纳税人资格的认定上弄虚作假的不履行法定职责的其他违反法律、法规和规章的规定损害国家或纳税人合法权益导致国家赔偿的执法过错行为。实践中有的同志对是否将不依法进行税务行政复议纳入执法过错行为持有异议。我们认为税务行政复议作为对违法或不当的税务行政执法行为的一种救济措施承担着监督税务机关依法行政和保护纳税人合法权益的重要任务依法进行税务行政复议是《行政复议法》赋予税务机关的一项重要职责税务行政复议也可以认定为一种执法行为。税务行政复议机关及其工作人员不依法进行税务行政复议本身就是一种失职行为应当依据《行政复议法》的有关规定承担相应的法律责任。在实践中税务行政复议机关及其工作人员不依法进行税务行政复议或者在复议中偏袒被申请人的情况也较为常见由此引发税务行政诉讼、导致税务机关败诉的案件时有发生。因此应当将不依法进行税务行政复议纳入执法过错行为追究有关人员的责任。除此之外对税务机关或者税务机关与其他机关联合出台违规涉税文件的行为是否认定为执法过错行为也有不同意见。我们认为税务机关制定涉税规范性文件其根本目的是更好地贯彻执行国家的税收法律、法规。如果税务机关或者税务机关与其他机关联合擅自出台违规涉税文件就会破坏国家税法的统一和权威扰乱税收征管秩序损害国家或纳税人的合法权益。从源头上讲违规涉税文件是有关执法过错行为的源头不将擅自出台违规涉税文件的行为纳入执法过错行为并追究有关责任人的执法责任难以达到正本清源的目的。  关于执法过错行为的构成要件主要应注意如下几方面。一是主体要件即构成执法过错的主体应如何确定这关系到过错责任的承担人问题。为此首先要正确区分税务行政执法主体和执法过错责任主体的关系。根据《税收征管法》的规定具有税务行政执法资格的主体只能是税务机关包括税务局、分局、税务所。税务机关的工作人员不论其地位有多高权力有多大都不具有税务行政执法的主体资格都不能对外行使执法权限。他们对外作出的一切执法行为都是代表税务机关、以税务机关的名义作出的其法律效力和法律后果应当由税务机关来承担。但作为税务行政执法过错责任的主体则应包括税务机关和税务机关的工作人员。在实践中税务行政执法过错责任的主体主要还是税务机关的工作人员对税务行政执法过错责任的追究主要也是对有关责任人员的追究。存在的问题是在追究税务机关工作人员的执法过错责任时是否一并追究税务机关的责任该怎样追究。我们认为既然税务机关工作人员的执法行为是代表税务机关、以税务机关的名义作出的其法律后果由税务机关承担税务机关工作人员的执法过错实质上就是税务机关的过错。因此在追究税务机关工作人员执法过错责任的时候应当一并追究税务机关的执法过错责任。否则在法理上是讲不通的。二是主观要件即执法过错行为人对其行为及其结果具有故意或过失的心理状态。由于造成执法过错的原因是十分复杂的要准确认定行为人是否具有主观过错是一件困难的事情。我们认为由于税务行政执法是一件十分严肃的事情为防止执法过错的出现有关法律法规已从实体和程序上作出了严格的规定一项具体税务行政执法行为的作出既有相关执法人员根据事实和法律提出的处理意见。还有审核部门把关和有关领导的最后决策如果再出现失误很难说明相关人员没有过错。因此只要有关人员无法证明自己确实在执法上不存在过错就应当根据严格责任原则认定其有过错以解决主观要件认定难的问题。三是客体要件即执法过错行为侵害了国家正常的税收征管秩序破坏了国家税收法律法规的贯彻执行损害了国家或纳税人的合法权益。四是客观要件即必须要有执法过错行为的存在。在具体判定上有下列情形之一的就可以认定为执法过错行为:主要事实不清、证据不足的适用依据错误的违反法定程序(包括执法文书不规范)的超越或者滥用职权的具体行政行为明显不当的。  关于执法过错责任的划分一是要划分税务机关的责任和税务机关工作人员的责任既不能只追究税务机关工作人员的责任而不追究税务机关的责任也不能一追究税务机关工作人员的责任就同时追究税务机关的责任。对税务机关而言只有在发生重大执法过错行为给国家或纳税人造成重大损失时才能追究其责任。至于重大执法过错行为和重大损失的认定标准可以由各地结合实际自行确定。二是要划分领导责任和一般干部的责任。对领导干部在执法过错中是否应当承担责任及责任的大小应当根据领导干部在执法过错中所处的地位和所起的作用来具体认定。不能认为凡是出现了执法过错都必须由领导干部来承担责任否则既不利于工作的开展也使执法过错责任追究制度难以真正发挥作用。三是在责任的具体形式上要结合执法过错行为的性质、情节、后果及危害程度来确定。该从重的要从重该从轻的要从轻做到过罚相当。  关于执法过错责任形式的认定目前各地的做法也不尽统一。山西省国家税务局在实施执法过错责任追究时规定了以下责任形式:追究处以元以上元以下的罚款行政处罚包括责令检查、限期改正、通报批评、待岗自费培训、调离执法岗位、免职等。重庆市地方税务局的有关办法则规定了扣发奖金、批评、行政诫勉、行政警告、行政记过、行政记大过、撤职、移送司法机关处理等形式。我们认为由于税务行政执法过错责任追究制度主要是上级税务机关对下级税务机关税务机关对其工作人员的执法过错行为的责任追究因此在责任形式上一要体现责任追究与教育转变相结合的原则使之能够通过责任追究既对有关责任人给予一定的惩罚又能督促其不断提高执法水平和执法能力二要注意区分税务机关的责任和税务机关工作人员的责任不能以追究税务机关工作人员的责任来代替对税务机关责任的追究使追究税务机关的责任能够得到落实。三要注意有关法律法规规定的界限不能超越法律法规的规定或授权。在具体形式上对税务机关可以设定:取消创优评优资格、通报批评、对领导班子集体诫勉等责任形式对税务机关工作人员可以设定:扣发奖金(或者一定数额的罚款)、行政诫勉、调离执法岗位、行政警告、行政记过、行政记大过、待岗、撤职、开除等形式。至于触犯刑律的在追究其执法过错责任的同时应当移送司法机关处理的要坚决移送不能以执法过错责任代替刑事责任的追究。

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