我国电信产业中的垄断经营和政府管制分析
关键词: 电信 垄断 政府管制
摘要:许多经济学家认为,产业壁垒形成的主要原因是规模经济、沉没成本、差别化经营等。对中国电信产业分析得出的基本结论是:中国电信的主要产业壁垒不是来自市场,而是来自不合理的政府管制。政府管制使得电信价格在电信成本不断下降的情况下仍然保持刚性。分析中国电信垄断经营和政府管制的市场绩效,探讨了不合理管制背后的原因,提出一些促进电信改革,矫正政府管制行为的现实建议。
一、引言——关于电信垄断和政府管制
近年来,我国市场经济改革的步伐很快,一般商品市场上的竞争已经比较充分甚至显得有些残酷。在这种大背景下,个别垄断部门显得越发突出,引发的争论尤其激烈。90年代以后,中国电信市场的扩展非常迅速,从1991年国家对邮政和电信进行分别统计开始,电信产业收入的年均增幅在45%左右(按可比价格计算)。但是,中国电信市场的急剧扩容始终未能摆脱行业垄断的阴影,产业组织状况特别是基本电信产业组织状况,一直没有大的改变。中国电信集团保持着固定电话市场上的绝对优势,中国移动通信及中国联通则垄断了移动通信市场。
中国电信产业被公认为是当今中国投资回报最丰厚的产业部门之一,但接下来的问题是:这么高的垄断利润为什么没有引发投资者的大量进入?国家对电信行业的改革措施为什么没有有效增进社会福利却带来了维护垄断利益的责难?要不要以及怎样才能终结中国电信产业的垄断格局?
在很长一段时间里,电信业被认为是一个自然垄断的行业,为了防止私人垄断带来的福利损失,许多国家都采取了国有的策略。但是,近几十年通讯技术的高速发展,使得同一条电信线路上可以有两个以上的经营者提供可以相互替代的电信服务,电信业自然垄断的基础早已不复存在。80年代许多发展中国家同步开始的电信改革已经取得了明显的效果。为什么中国电信市场依然维持着垄断的格局?有几点解释值得重视:一是电信业对投资的需求量大,进入的门槛较高;二是电信业的规模经济效应使得小规模经营的成本高昂;三是先进入者的网络优势、品牌效应和差别化服务等在位优势。这些看法有一定道理,但我们认为造成中国电信产业垄断经营的更主要原因却是政府管制。所谓政府管制就是指国家通过禁止或强制、取走或给予资金等办法对产业中或者潜在的经营者进行的干预和管理。经济管制理论的中心任务就是解释谁从管制中受益,谁因管制受损,管制会采用什么样的形式,以及管制对于资源配置的影响。
从理论上说,政府管制的目的是维护公共利益,但是由于政府管制的背后实际上是各种力量的平衡,政府管制一般都会偏离公布的目标。根据《中华人民共和国电信管理条例》第二章第一节第七条:“经营电信业务,必须依照本条列的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。”从实际执行来看,电信经营许可证,特别是基础电信业务经营许可证的发放不仅数量奇少,发放的范围也很狭窄,取得这一许可需要支付高昂的成本。从价格管制来看,几乎没有考虑价格与商品稀缺程度的关系以及价格政策对收入分配的影响,管制的结果是对获得许可的经营者有利,对维持和增加该行业的收入有益。所以,要想改变中国电信的垄断格局首先要改革不合理的政府管制,要改革不合理的政府管制首先要改变管制背后失衡的力量对比。
二、我国电信业的产业组织及政府管制现状
按照信息产业部的定义,电信业务分为两大类:(1)基础电信业务,是指提供公共网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务;(2)增值电信业务,是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务。按照这一定义,我国目前从事基础电信业务的公司主要有中国电信集团、中国联通、中国移动、吉通和网通公司等(中国铁通公司刚刚成立,其网络是原来铁路专用网),从事增值电信业务的公司数量则比较多。对于老百姓来说,和自己生活关系最密切的还是基础电信业务中的固定电话和移动电话业务。电信服务都是建立在公共网络的基础上的,从网络资源来看,我国的有线公共网络资源主要掌握在中国电信手中,中国联通这几年在网络建设上虽然步伐较快,但由于起步较晚,网络的容量和覆盖程度还远远不能和电信相比。这种网络资源的占有状况奠定了中国电信集团在固定电话业务上垄断的物质基础。
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