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论中国的精准扶贫_汪三贵.pdf

论中国的精准扶贫_汪三贵

橙子到此一游
2019-05-31 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《论中国的精准扶贫_汪三贵pdf》,可适用于人文社科领域

总305期 第5期 2 0 1 5年5月          贵州社会科学Guizhou Social SciencesVol.305No.5 May.2 0 1 5   基金项目:国家社会科学基金重大招标项目ldquo我国特殊类型贫困地区扶贫开发战略研究rdquo(10zd&025)。作者简介:汪三贵中国人民大学农业与农村发展学院中国人民大学反贫困问题研究中心教授、博士生导师主要研究方向:农村贫困、农村发展郭子豪中国人民大学农业与农村发展学院博士生。论中国的精准扶贫汪三贵 郭子豪(中国人民大学北京 100872)摘 要:精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而必需采取的措施将成为未来中国农村扶贫的主要方式。目前我国在精准扶贫方面的困难体现在精准识别、精准扶持和精准考核三个方面对此应从改革贫困标准的制定方法完善精准识别机制完善精准扶贫考核机制探索和建立贫困户的受益机制改革扶贫资金管理体制和加强资金整合及在金融方面创新到户机制等方面创新精准扶贫工作机制以保证精准扶贫工作的实际成效。关键词:中国精准扶贫机制中图分类号:F323.8  文献标识码:A  文章编号:1002-6924(2015)5-147-150  习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出了ldquo扶贫要实事求是因地制宜。要精准扶贫切忌喊口号也不要定好高骛远的目标。rdquo[1]2015年1月习总书记在云南考察时再一次指出ldquo要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动深入实施精准扶贫、精准脱贫项目安排和资金使用都要提高精准度扶到点上、根上让贫困群众真正得到实惠rdquo。[2]在习总书记明确提出精准扶贫的理念后中央办公厅在2013年25号文《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一。[3]国务院扶贫办随后制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》在全国推行精准扶贫工作。在中央政府的大力推动和地方政府的努力下精准扶贫取得了显著的进展。但从一年多的实施情况看也存在一些影响精准扶贫效果的突出问题需要进一步通过机制创新加以解决。一、精准扶贫含义和作用精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口通过对贫困人口有针对性的帮扶从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍达到可持续脱贫的目标。精准扶贫的主要内容包括:贫困户的精准识别和精准帮扶扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核。精准识别就是通过一定的方式将低于贫困线的家庭和人口识别出来同时找准导致这些家庭或人口贫困的关键性因素它是精准扶贫的基础。精准帮扶是在精准识别的基础上针对贫困家庭的致贫原因因户和因人制宜地采取有针对性的扶贫措施消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。动态管理首先是对所有识别出来的贫困户建档立卡为扶贫工作提供包括贫困家庭基本状况、致贫原因和帮扶措施等方面的详细信息为精准扶贫提供信息基础。然后根据贫困状况的实际变化及时识别出新的贫困家庭和人口同时将已经脱贫的家庭和人口调整出去保持精准扶贫的有效性。精准考核是对精准扶贫的效果进行考核主要针对地方政府。新阶段的农村扶贫工作有明确的分工中央政府负责区域发展和片区开发地方DOI:jcnkicssci政府负责精准扶贫工作。精准考核的目的是督促贫困地区的地方政府将精准扶贫作为工作的重点。长期以来中国的农村扶贫的主要特点是区域瞄准没有识别到户。[4]20世纪80年代中期开始中国的主要扶贫对象是国家或省确定的贫困县2001年开始将扶持的重点转向15万个贫困村2011年国家又确定了14个连片特困地区。①可见中国的农村扶贫长期以贫困地区的区域开发为主要手段。由于农村贫困人口相对集中在中西部的一些资源环境条件恶劣、地理位置偏远的贫困地区中国政府采用以区域开发为重点的开发式扶贫有其合理性。首先改革开放初期中国农村在整体上处于贫困状况贫困人口在贫困地区的比例很大区域性扶贫开发尽管瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人也能使大量的贫困人口受益。其次由于有更多的信息可以利用对区域(无论是贫困县还是贫困村)识别的难度远远低于贫困户的识别。再次区域开发的重点是改善贫困地区的生产和生活条件通过基础设施和公共服务的改善来提高当地的农业和非农业生产的效率从而使农户能够通过更高效率的创收活动来增加收入水平并摆脱贫困。因此政府只需要集中财力于基础设施建设和公共服务的提供等方面需要的财政资源相对较少。中国经济的持续高速增长和对贫困地区的持续开发带来了大规模的减贫按世界银行1天1美元的贫困标准估计中国30年间减少了6亿多贫困人口。[5]中国的大规模减贫对联合国千年发展目标的实现具有决定性的作用1981-2008年全球的贫困人口从15亿减少到8.05亿中国贡献了全球减贫的90%。[6]然而随着整个宏观经济环境的变化特别是收入分配不平等程度的扩大以区域开发为重点的农村扶贫已经出现了偏离目标和扶贫效果下降的问题。30多年的高速经济增长使在平均水平上衡量的人均收入快速增长的同时也出现了严重的收入分配不平等现象。全国的基尼系数从1981年的0.288提高到2012年的0.474不平等程度增加了65%。农村的基尼系数从1978年的0.2124提高到2011年0.3897增加了83%。[7][8]不平等程度的扩大意味着处于收入分配底端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处即经济增长的减贫效应下降。这意味着靠推动贫困地区经济增长来带动贫困人口脱贫的效果越来越差而中国经济增长速度的下降和具有更强减贫效应的农业在GDP中比重的下降进一步降低了经济增长的减贫效应。中国未来通过经济增长来大规模减贫的可能性大大降低了。在经济增长减贫效应下降的背景下实施更加有针对性的扶贫政策来直接对贫困人口进行扶持就显得越来越重要。精准扶贫就是为了抵消经济增长减贫效应的下降而必需采取的措施将成为未来中国农村扶贫的主要方式也是农村贫困人口到2020年摆脱贫困的根本保证。二、实施精准扶贫的难点精准扶贫对未来农村减贫意义重大但它是一项复杂的系统工程。要做好精准扶贫工作需要理解精准扶贫的难点并寻求有效的解决方式。目前在精准扶贫方面的困难主要体现在精准识别、精准扶持和与之相关的精准考核这三个方面。在精准识别方面国家制定的识别标准是2013年人均纯收入低于2736元的贫困家庭和人口。根据国家统计局利用农村住户抽样调查数据的估计2013年底全国共有8249万收入低于2736元的贫困人口[9]他们是今后精准扶贫的主要对象。精准识别中遇到的问题是精确统计农户的收入是一件复杂的事情通常由专业机构(如统计部门)通过抽样的方式进行成本很高基层政府没有能力可靠地进行所有农户的收入统计。在没有准确家庭收入信息的情况下对贫困家庭和人口的识别和建档立卡工作通常只能在名额的控制下依靠基层民主评议的方法来进行。建档立卡的名额是在统计部门利用农村住户抽样调查数据估计出的各省和县的贫困发生率的基础上分配的同时允许各地有10%左右的上浮幅度。名额控制的目的是防止各地为了获得更多的扶贫资源而过分夸大贫困人口数量。名额分解到县以后县级扶贫和统计部门根据县内的贫困分布状况将名额进一步分解到乡和村(乡和村两级没有可靠的住户抽样数据来计算贫困发生率)精准识别到户的工作就落到了村一级。由于没有可靠的收入统计尽管有明确的贫困线标准村两委也没有办法按收入来识别贫困人口只能借助民主评议的方法由各村民小组推荐贫困户再由村民代表大会讨论决定。为了保证民主评议的公正性地方政府通常要求村两委对841贵州社会科学总第305期 ①数据来源:《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。评议结果进行公示。到2014年底全国利用这种方法共识别出8862万贫困人口。[10]民主评议较好地解决了贫困户识别中可能出现的矛盾和合法性问题但与收入标准会存在较大的差异。导致一部分收入低于2736元的农户没有被确定为建档立卡贫困户而一部分收入高于2736元的农户被确定为建档立卡贫困户。从典型调查的情况看国家确定的收入标准和基层在民主评议中使用的综合标准(除了收入外还会考虑健康状况、家庭负担、财产状况、人际关系等)差异明显导致的识别偏差相当普遍。笔者对乌蒙山片区的贵州、云南和四川3省6县60个村1200户进行抽样调查结果显示2013年建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线而在非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线。在武陵山片区的贵州、重庆、湖南和湖北4省(市)4县40个村1000个建档立卡贫困户的抽样调查结果显示建档立卡户中49%的农户收入高于贫困线。该调查结果表明以收入标准判断民主评议导致的识别错误接近50%。这对精准扶持和精准考核构成巨大的挑战。在精准扶持方面存在的第一个问题是以往的扶贫项目没有瞄准贫困人口贫困农户难以从扶贫开发中受益。贫困人口不能受益的主要原因是扶贫项目和投资缺乏有效的到贫困户的机制。首先以往扶贫开发的重点是贫困地区的基础设施但贫困户由于缺乏商品化的产业而普遍没有利用基础设施(如道路)来提高收入的能力。基础设施的改善通常给贫困村中相对富裕的农户带来了更多的利益。其次一些到户项目(如水窖、沼气)因为贫困户负担不起配套资金而不能平等参与。典型调查表明农户配套的比例通常都在50%以上超出了贫困户的负担能力。第三产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户。第四扶贫移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现ldquo搬富不搬穷rdquo的问题。笔者在陕西、甘肃、宁夏和江西的调研结果表明平均每户的搬迁成本约20万元政府在征地、基础设施建设和农户的建房补贴方面负担了50%左右的成本农户自己需要承担10万元左右。[11]这不是真正的贫困户所能承担的。第五金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而经常被排除在外难以获得贷款用于创收活动。资金短缺成为限制贫困户发展的重要瓶颈因素。精准扶持的第二个的问题是扶贫资金和项目管理体制不符合精准扶贫的要求。由于致贫原因的多样性和差异性精准扶贫需要有高度的针对性需要因户因人制宜地采取扶持措施即需要什么扶持什么。但以往的扶贫资金(包括专项扶贫资金和部门扶贫资金)通常是与项目捆在一起的缺乏足够的灵活性。具体项目又往往由上级部门确定的而且还规定了比较详细的实施规模和标准。对于大部分基础设施项目这些规定有一定的合理性。但贫困户的需求不仅千差万别往往是多方面和不断变化的。例如除了多样化的产业发展和创收方面的需求外贫困户在儿童教育和营养、住房、小型基础设施、培训、医疗服务等方面都存在需求。到户的扶贫项目如果由上级部门确定会经常导致与实际需求脱节一些贫困户需要的项目没有资金支持而不需要的项目又有资金来源。这不仅会导致扶贫精准度的下降还会造成资金的浪费。精准扶持是以精准识别为基础的只针对建档立卡贫困户。由于精准识别出现偏差那么扶持的对象中有一半是非贫困户而未得到扶持的农户中又有一半是贫困户。在这种情况下即使针对建档立卡户的精准扶持措施到位实际效果突出但以收入标准进行精准考核必然出现大大低估精准扶贫效果的问题。这是目前精准考核方面面临的困境。三、创新精准扶贫的工作机制针对精准扶贫工作中面临的困难需要进一步创新精准扶贫工作机制以保证精准扶贫工作的实际成效。第一需要改革贫困标准的制定方法进一步完善精准识别机制。由于技术和成本上的问题基层政府不可能获得农户可靠的收入数据。那么以收入作为贫困户的唯一识别标准显然是脱离实际的也是不可行的。建议放弃单一的收入标准而采用多维贫困的标准来识别建档立卡贫困户避免国家制定的标准与基层采用的标准完全脱节现象的发生。国家统计局对扶贫人口数量的估计也需要从收入和消费的标准转变为收入、消费、资产、健康、教育等多个维度。这一转变不仅符合贫困人口的实际状况也符合国际上倡导多维贫困的趋势。在国家统计局目前仍然以收入指标来估计贫困人口的情况下精准扶贫要覆盖更多的贫困线以下的贫困户就必须扩大建档立卡的规模增大覆盖面。建议按国家统计局估计贫困人口数量的1.5-2倍进行建档立卡。覆盖面扩大后扶941 第5期论中国的精准扶贫贫资金也应该承受之增加。第二完善精准扶贫考核机制。目前国家统计局对全国农村贫困人口的估计依据的是收入和消费指标和贫困线标准。但如果继续用该方法作为精准扶贫效果的考核就会出现识别和扶持标准与考核标准不一致的问题。建议对精准扶贫效果的考核只针对建档立卡贫困户主要评估建档立卡贫困户在收入、消费、资产、教育和健康等多个维度的改善状况和脱贫状况。这就需要改进农村住户抽样调查特别是建档立卡信息要反映在住户抽样调查中。在此基础上国家统计局每年可以对建档立卡户的变化情况进行可靠的评估。国务院扶贫办也可以利用建档立卡系统对扶持情况进行跟踪和评价。第三地方政府重点探索和建立贫困户的受益机制。由于导致贫困的因素是多方面而不是单一的精准扶贫不仅需要采取综合性的扶持措施而且也需要有长远的眼光同时干预导致贫困的短期因素和长期因素。在重视贫困农户的产业发展和创收的同时需要重点解决儿童的营养、健康和教育问题阻断贫困的代际传递。在产业发展和创收方面重点探索如何将贫困户纳入现代产业链中解决贫困农户经常面临的技术、资金、市场方面的困难。例如在河北阜平县的扶贫攻坚试点中广泛采用公司+合作社+贫困户的模式。利用财政扶贫资金支持建档立卡贫困户入股来获取分红收入同时贫困户将土地流转给公司或合作社来获取稳定的土地租金收入鼓励贫困户为公司或合作社出工来获取工资收入。政府对吸收建档立卡贫困户参与的企业从土地使用、税收、优惠贷款(如贴息)等方面给予扶持。贵州的桐梓县采用联户合作生产的模式由养殖大户带动建档立卡贫困户统一组织生产从而解决贫困户的技术和市场问题。地方政府对联户生产提供基础设施(如大棚)、技术和资金方面的支持同时明确联户中贫困户的比例和明确贫困户产权和收益分配的比例。第四改革扶贫资金管理体制和加强资金整合。要满足千差万别的扶贫到户的需要就必须给对贫困户情况了解的地方政府在资金使用上的自主权。因此扶贫资金的管理应该进一步下放的到县级政府扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定。中央和省级政府负责监督、检查、考核和评估重点放在扶贫的实际效果和资金是否滥用(如没有用于扶贫领域)等方面。根据国务院扶贫办的统计目前80%的专项扶贫资金的管理权已经下放到县一级。但其它行业部门的资金管理方式变化不大需要进一步下放资金管理权才可能做到扶贫资金在基层的整合提高精准扶贫的针对性和效果。从根本和长远上讲要改革财政体制逐步加大对贫困县的一般性财政转移支付的力度使事权和财权高度统一。最后在金融扶贫方面需要创新到户机制重点探索地方政府和金融机构在担保、保险和信贷等综合金融扶贫方面的合作模式降低信贷的成本和风险。此外大力发展专业性的民间组织参与扶贫到户工作提高扶贫到户效率。参考文献:[1]习近平赴湘西调研扶贫攻坚新华网2013年11月03日。http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984236.htm.[2]习近平在云南考察工作时强调:坚决打好扶贫开发攻坚战中国政府网2015年1月21日。http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807769.htm.[3]中共中央办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》新华网2014年01月25日。http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/25/c_119127842_3.htm.[4]Park A.Wang S.and Wu G.Regional poverty tar-geting in China[J]Journal of Public Economics:86(2002)123ndash153.[5]The World BankAn update to the World Bankrsquosestimates of consumption poverty in the developing world[M].World Bank 2012.[6]安格斯middot迪顿.逃离不平等:健康、财富及不平等的起源[M].北京:中信出版社2014.[7]Wang S.Reducing Poverty through AgriculturalDevelopment in China[J].IDS Bulletin:44Number 5ndash6(2013)55-62.[8]国家统计局住户调查办公室.中国住户调查年鉴2012[Z].北京:中国统计出版社2012年。[9]国家统计局2013年国民经济和社会发展统计公报。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html.[10]国务院扶贫办行政人事司.国务院扶贫开发领导小组第四次全体会议材料汇编2015(1).[11]国务院扶贫办规划财务司、中国人民大学农业与农村发展学院易地扶贫搬迁需求与政策措施研究报告[D].2014(7).[责任编辑:唐少奕]051贵州社会科学总第305期 

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