[doc格式] 英美土地开发权制度比较研究及借鉴

[doc格式] 英美土地开发权制度比较研究及借鉴 英美土地开发权制度比较研究及借鉴 第27卷第2期 2009年2月 河北法学 ttebeiLaScience Vo1.27.No.2 Fe6..2009 英美土地开发权制度比较研究及借鉴 刘明明 (西南政法大学,重庆400031) 摘要:英国实行土地开发权国有化,即任何对土地的再开发行为必须向国家购买土地开发权.英国的土地开发权具有 公有性质,其与土地中属于地主原来已依法取得的私有产权,合成土地财产权的全部.美国实行土地开发权私有 化,形成了私人间买卖开发权制度和国家购买私人土地开发权制度.美国实行私人间土地开发权移转的目的有 四:保存古迹,保存开放空间,实行土地使用规划管制及鼓励兴建中低收入者住宅.美国实行国家购买土地开发 权的目的是为了保护农地,环境敏感地带和历史古迹.我国的土地开发权应当归属于土地所有权人.我国土地 开发权的实现应当采取土地开发权移转和国家购买土地开发权相 结合的方式,并结合国情实现土地开发权利益 的公平分享. 关键词:土地开发权;目的;归属;实现;比较分析;借鉴 中闰分类号:DFIl文献标识码:A文章编 号:1002-3933(2O09)02--0169-06 CompareResearchandReferenceonLandDevelopmentRight betweenEnglandandU.S. LIUMing—ruing (SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing400031China) Abstract:LandDevelopmentRight(LDR)inEnglandisnationalized.Anydevelopmentoflandmustobtainthepermitofthestate bypurchasingtheLDRfromthestate.InEngland,landpropertyrightsconsistofnationalLDRandprivatepropc~y rights.InAmerica,LDRbelongstoindi~,idua1.LDRcanbetransferredbetweenindividualsandcanbepurchasedbythe state.TheTransferrableDevelopmentRight(TDR)candeliverfourgoals:conservationofhistoricsiteandopenspace, controloflanduse,promotionofcheaphouses.PurchasedDevelopmentRight(PDR)isfortheprotectionoffarmland, environmentalvulnerablyplaceandhistoricsite.InChina,theLDRshouldbel ongtotheowneroftheland,andwe shouldadoptamodethatmakethetransferabledevelopment(TDR)andthepu rchaseddevelopment(PDR)togetherin accordancewithourconditions. Keywords:LDR;purpose;ownership;realization;compare;reference 土地开发权(LandDevelopmentRight,LDR),是对土 地在利用上进行再发展的权利,即土地所有权人或土地使 用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利. 土地开发权制度起源于英国.英国实行土地开发权国有 化,立足于抑制因土地利用规划而带来的暴损或者暴利,实 现涨价归公,以平衡土地开发带来的利益不均.美国为了 顺利实施土地利用规划,借鉴英国土地开发权理念,实行土 地开发权私人间移转和国家购买土地开发权相结合的制 度.由于经济的飞速发展,我国在土地开发和土地利用规 划执行中也存在利益分配不合理,土地规划执行难等问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 . 英美土地开发权制度在创设目的,权利归属及运作模式等 方面存在诸多不同.下文通过分析比较英美两国土地开发 权的运行机制,旨在为我国土地开发问题的解决提供一种 新思路. 一 ,英国的国家土地开发权 (一)开发权观念的创意与起源 2O世纪初期,英国工业经济飞速发展,工商业用地的 价值随之暴涨.由于土地规划的执行,使得规划发展区土 收稿日期:2008’11-03 基金项目:国家社科基金重大项目(A级)”改革发展成果分享法律机制研究”(05&zd029)子课题六”环境利益分享现状考察与法律对策研 究”成果之一 作者简介:刘明明(1981.),男,山东潍坊人,西南政法大学2007级环境与资源保护法学专业博士研究生,重庆市荣昌县人民检察院纪检髓 察室副主任,研究方向:环境与资源保护法学. 一 l69— 地的价值明显高于被限制发展区的土地,由此造成了土地 开发利益的不均衡,社会矛盾尖锐.为了抑制因土地利用 规划而带来的暴损或者暴利,实现涨价归公,英国1947年 通过了《城乡计划法》,实行土地开发权国有化….土地开 发权国有化的内容,主要包含两个具体实施办法:(1)任何 土地开发,必须符合计划许可;(2)准许开发之前,必须先 缴土地开发税.在实行土地开发权国有化期间,或许已经 有土地使用分区的规定,但分区管制制度并非授予土地所有 权人或土地开发者开发土地的权利.因此任何人在土地的 地表,地下或上空从事建筑,土木工程,采矿或者其他开发活 动,或对土地,建筑物之任何使用的实质改变,都必须向地方 规划机关,申请土地开发许可.已经获得开发许可并缴开发 税的,即获得土地开发权,于是可以进行特定土地的开发. 申请特定土地的开发,经审查符合都市计划许可开发的条件 后,应立即预先评估开发前后土地使用价值的差额,征收 100%的开发税(1947—1953)或者60%至80%的开发土地 税(1976--1985)或所得税(1985年以后).因此,原为国家 所有的土地开发权,已于开发许可核定范围内,移转为私人 所有的产权.在私人还没有取得开发权之前,土地所有权的 估价,是以土地的原使用价值或既有价值为准. 综上所述,对于英国所实行的开发权的构想可以归纳 如下: 1.开发权是政府为了贯彻土地利用规划而创设的均衡 公私权益的一种新观念与新制度,开发权是将来可能实现 的财产权利.在私人尚未依法取得此项权利之前,应该属 于国家所有.私人在依法取得此项开发权之后,则属于该 私人的私有财产.任何人对于此项既得权益如有侵害时, 应当给与损害赔偿.反之,任何人如欲提高土地使用度,变 更土地使用现状,则必须向政府购买开发权(实际是征收 开发税). 2.开发权具有公有性质,其与土地中属于地主原来已 依法取得的私有产权,合成土地财产权的全部.地主已经 依法取得的私有产权,以土地使用的现状为限. 3.借助开发权移转观念的创立,划分土地公,私有财产 权的界限.使土地所有权人彼此间,因政府公布土地使用 计划或变更土地使用类别可能造成的损益不均与利害冲突 问题获得解决. (二)开发权的主要内涵 土地开发权,主要是指农地变更为建筑用地使用或由 粗放的建地使用变更为高度集约式的建筑使用.通常由低 度的直接生产用地变更为高度的间接生产用地,都需要先 经过缜密的都市建设发展规划,并有各种必要的公共设施 的配置.尤其是交通运输设施,水电设施,市场,学校,卫 生,环境与公园等公共生活以及安全与服务机构的建立等. 有了这些公共生活,安全和服务机构的建立,城市建筑用地 才能付诸实际建筑使用.这些公共设施用地及其建设的各 种费用,则构成实际的开发成本.此类开发成本,是因为特 一 】7O一 定土地的开发而支出,应当由受益的土地开发者负担.因 此申请土地开发权的土地所有权人或者开发者,必须负担 此项公共设施用地及建设的全部成本.因此,开发权或者 开发价值及开发成本必须彼此相当. 二,美国的可移转土地开发权(TransferableDevelop— mentRight.TDR)和国家购买土地开发权(PurchasedDevel— opmentRight.PDR) (一)美国私人问移转土地开发权的创始动机和目的 美国部分地方政府在土地使用管制,即农地税收政策 上,常常遭遇很多问题.于是研究如何消除这些问题,因而 想到借用英国曾经实施的土地开发权国有化的理念,然后 加以必要的修改.期望建立私人闻土地开发权移转办法, 以平衡私人间因政府实施使用管制,即土地变更使用所产 生的差别权益及彼此利害冲突问题.同时也期望通过利用 土地开发权移转的方式,有利于适合高度发展的土地提高 发展程度.对于不适合高度发展的土地及长久保留作农业 生产用地,利用开发权转移而维持其使用情况,并禁止其建 筑发展. (二)开发权移转观念的发展与实行 美国都市规划人员协会在美国芝加哥召开规划年会 时,提出开发权移转的新观念.土地开发权移转所包含的 法律观念主要强调土地产权不是单一而不可分割的,例如 所有权是包含各种个别权利的组合.每个个别权利都可以 与其他个别权利分开单独成立,而且可以分别单独移转. 例如移转开发权之后,原地主人可以保留其原有的所有权 中的其他个别权利,即仍可以保持其原所有权及所有权人 的地位不变.就农地的变更使用而言,由农地变更使用而 产生的利益,则相当于土地开发权的价值.土地开发权移 转给他人时,仍可以保持原来的农业用途,但不能再变为非 农地使用.将来如果想变更为非农地使用,则须买回相当 的开发权. (三)开发权移转的目的和方式 在美国各地所实施的开发权移转,因地区不同,目的不 同而有不同的移转方式或 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 .例如:纽约市与芝加哥市 的实施目的,是为了保存历史性建筑与古迹.于是将应保 存地区的开发权,移转给其他可实行高密度开发地区的土 地所有人.纽泽西州是为保存农地与开放空间,而将应受 保存地区的土地开发权,移转给其他预定待开发地区的土 地所有人.其他如马利兰州及维吉尼亚州,是利用移转开 发权办法,作为实行土地使用管制的主要方法.另外纽约 州内的某些地方,则意图利用授予开发权的方式,鼓励兴建 中低收入者的国民住宅.英国1947年的《城乡计划法》中 所规定的独占开发权,是为了回收因开发许可而获得的自 然增值.而美国各州的移转开发权,是为适应上述特定的 政策目的的需求而 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 . 1.为保存古迹而移转开发权 美国芝加哥市与纽约市为了保存古迹建筑物,特别立 法允许该古迹建筑物所有权人可以出售其不能自行建筑发 展的超额楼地板面积的开发权给其他可建筑而无开发权的 土地所有人.此项未使用的开发权,附着于受转移地区的 土地所有权之上,将来可以产生具体价值.特别是在高密 度人口聚集的商业区,开发权价值最高.转移开发权的土 地所有权人,一旦将其土地上的多余开发权(只可增建的 楼地板面积)转移出去之后,该古迹保存地上原可增建的 楼地板面积则不能再兴建.从此不能再实行高密度的发 展.也就是说,该古迹地所有权人,因出售有价值的资产 (开发权)之后,等于已获得适当的地价补偿. 2.为保存开放空间而移转开发权 纽泽西州的移转开发权 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ,是为诱引低度开发地区 的土地所有人,将其所有土地保持为开放空间.主要方法 是不能开发的土地所有人,通过出售开发权给特定区内其 他土地可能开发者,以使低度使用土地的所有人得到适当 补偿.为使此项移转开发权计划得以实现,创立了一种开 发权市场.在该市场中,可开发的土地所有人,必须向保存 土地作开放空间使用的土地所有人购买开发权,作为申请 较高密度开发的前提条件. 3.为实行土地使用规划管制而移转开发权 马利兰州利用开发权移转作为土地使用规划管制的主 要方法.例如每一地区公布纲要计划的时候,将制定每宗 土地的可能开发以及使用类别.一切可允许开发的私有土 地,都将指定一定数量的开发权.土地所有人必须具有足 够数量的开发权,方得实行开发.土地所有人一旦出售其 全部开发权,从此将不能开发其土地,除非他再度买回足够 数量的开发权. 4.为鼓励兴建中低收入者住宅而移转开发权 纽约市长岛地区以移转开发权为手段,以达到鼓励兴 建中低收入者住宅的目的.为达到这一目的,政府授权事 务委员会可以考虑对非营利性社团增加住宅发展的密度, 并在中低收入者有能力购买的范围内保证及维持出售或出 租房屋的建造成本.严格来说,该规章允许某地增加发展 密度的权利,事实上并非某一土地所有人将其开发权移转 给其他土地所有人.其内容类似旧金山的优惠分区使用办 法,使开发者可得到增加楼地板面积比率的优惠,鼓励其提 供公共使用的土地.此方案,类似联邦政府在住宅不足时 提供金融支持.本方案作为鼓励的手段,是对中低收人家 庭提供平价住宅的开发者给与经济援助.此类方案,主要 是对住宅开发者,如愿意兴建适合中低收人家庭居住的住 宅时,则可在一定范围内,适度放宽建筑法规的严格要求, 以鼓励开发者接受政府所提出的条件. (四)国家购买土地开发权(PDR) 美国的国家购买土地开发权(PDR)是指国家为了保护 农地,环境敏感地带和历史古迹,按照市场价格购买发展受 限制地区土地所有者的土地开发权.国家购买土地开发权 之后,发展受限制地区的土地仍归原土地所有人所有,但是 土地的用途仅限于对土地现状的利用,而不能对土地作不 利于保护农地,环境敏感地带和历史古迹的深度开发.因 此,通过国家购买开发权,农地,环境敏感地带和历史古迹 得到了永久性保护.国家购买开发权是建立在自愿基础上 的】,即国家须与土地开发权人协商一致才能购买土地开 发权.因此,国家要通过购买土地开发权达到保护农地,环 境敏感地带和历史古迹的目的,往往受到土地所有人意愿 的限制.如果环境敏感地带的土地所有人不愿意出售土地 开发权,则国家购买土地开发权的方法会失灵.另外,国家 按照市场价格购买土地开发权,需要耗费大量的资金,往往 给国家财政带来沉重的负担,也正是由于这个原因,国家购 买土地开发权的项目成功的很少. 三,英美土地开发权的比较分析 (一)土地开发权设立目的的比较 英国的土地开发权主要是为了消除因规划管制而产生 的土地暴利,而将土地开发权收归国有之后,地主除了继续 持有现有的使用权外,其开发土地的权利则丧失,并且任何 开发行为都要经过规划当局和环境大臣的许可.英国的土 地开发权国有化同台湾地区的平均地权有异曲同工之处. 美国的可移转土地开发权和国家购买土地开发权的目 的在于保护历史古迹,保护农地和开放空间,保护环境敏感 地带,取消土地投机及地主获取暴利,以及用TDR促进土 地来利用规划的实施. 可见,英国的土地开发权国有化制度的目的具有单一 性,即旨在消除因土地规划管制而产生的暴利,实现社会公 平和正义.而美国的土地开发权制度除了消除土地投机和 暴利之外还有保护生态环境,促进土地利用规划实施等目 的.目的的多元性更能充分发挥土地开发权制度的优势和 作用. (二)土地开发权归属的比较 1.英国模式 此种模式的土地开发权归国家所有.土地开发权肇 始于英国.1948年,英国《城乡规划法》规定:一切私有土 地将来的开发权转归为国家所有,由国家独占,而私有土 地的所有权不变.私有土地所有人或利用人如果要将土 地变更为非农建筑之用,则在实行建筑之前,必须向政府 购买土地开发权.开发权的价值按变更使用后自然增涨 的价值计算. 2.美国模式 这种模式的土地开发权归土地所有者私人所有.在美 国,土地开发权是土地所有权的一部分,但可与之分离.为 了保护耕地,防止城市对郊区耕地之吞噬,美国政府由于具 有雄厚的经济实力,为了彰显土地开发权的实际价值,采取 向土地所有者购买开发权的方法.对需要保护耕地的城乡 结合部位,政府向土地所有者购买开发权.土地所有者在 出售土地开发权后可以继续耕种这块土地,但是不能改变 其用途,如建房,盖厂开商店等等.如果城市规划改变这块 一 l7l一 土地之用途,则有两种处理方案:一是土地所有者从政府手 中购回土地开发权以便自己开发建设,或将土地所有权出 售给开发商;二是政府向土地所有者征用这块土地,使之成 为政府国有土地,再由政府进行建设规划.除了国家购买 土地开发权,政府还建立了土地开发权市场,充分利用市场 机制,由限制发展地区和可发展地区组成两大市场主体,促 进土地开发权的自由贸易. 当一个人拥有财产,表示他拥有了一束权利,而非只针 对拥有财产之实体而言.以土地这种财产而言,我们在 日常用语中常称之为一种财产,然而真正的财产,指的是土 地所带来的将来可能收益并且由政府所承诺保障的权利. 土地所有权应当包含对土地用途变更或者更加集中利用土 地的权利,即土地开发权.笔者认为,英国将土地开发权收 归国有的做法是对土地所有权的践踏.土地开发权是从土 地所有权中分离出的一项重要的财产权,失去了土地开发 权,土地所有权就会有缺陷,功能就难以全面发挥.从财产 的绝对自由到财产附随社会义务的转变,使得国家可以基 于公共利益的需要限制财产权,但这并不代表把受限制的 产权界定给国家,而是产权人在行使产权时要接受国家的 正当合理干预.只有产权界定清晰,产权人的利益才能得 到有效的保护.如果国家为了保护耕地而限制土地用途, 从而剥夺了土地所有权人的土地开发权,将土地开发权收 归国家所有,那么当国家为了建设用地征收农民集体所有 的土地时,农民集体就丧失了土地因转变用途所获增值收 益的请求权基础.从农地开发权的角度来说,全国任何一 块农地,都天然地拥有非农开发权,只是农地的用途,位置 在客观上决定了它是否可能以及在何时实现其非农开发 权.所以,笔者较为赞同美国的做法,将土地开发权归 属于土地所有权人. (三)土地开发权实现的比较 1.英国土地开发权的实现 英国在1947年的城乡计划法中明确规定私有土地所 有权,以现在的使用及现值,作为权益的界限和标的.将来 开发权(变更使用权)属于国家.英国1947年的城乡计划 法通过施行后,即实行土地开发权国有化.土地开发权国 有化的内容,主要包含两个具体实施办法:(1)任何土地开 发,必须符合计划许可;(2)准许开发之前,必须先缴土地 开发税.在实行所谓土地开发许可制(planningpermission) 之下,衍生了土地开发权可移转的观念.因此,创立一种有 关土地开发权的移转制度.英国所创制的开发权移转制 度,是由公有的开发权移转为私人.土地所有权人,如果想 开发其土地,必须向政府主管机关申请开发许可.政府授 予开发许可之前,土地所有权人必须缴纳土地开发税.借 助开发税的征收,可将因开发许可所增涨的开发价值全部 征收归公.自本法实施之后,因拒绝开发而丧失预期的开 发价值,则不予补偿.因为开发权是属于国家的,国家拒绝 私人的开发许可申请,并没有剥夺私人的开发权.但对于 一 l72一 原有的使用可能造成的不便,则给与合理的补偿. 2.美国土地开发权的实现 美国的土地开发权制度包括国家购买开发权制度 (PDR)和开发权移转制度(TDR). 国家购买土地开发权是指国家为了保护农地,环境敏 感地带和历史古迹,按照市场价格购买发展受限制地区土 地所有者的土地开发权.国家购买土地开发权之后,发展 受限制地区的土地仍归原土地所有人所有,但是土地的用 途仅限于对土地现状的利用,而不能对土地作不利于保护 农地,环境敏感地带和历史古迹的深度开发,如因为保护农 地而购买土地开发权之后,原农地所有人便不能再将农地 转变为建设用地,而是只能就农业用途利用土地. 开发权移转制度的实施需要政府主导建立一个开发权 市场.开发权市场的主体包括限制发展地区的土地所有人 和可发展地区的土地所有人.其中限制发展地区又称为开 发权移出区(sendingarea),可发展地区又称为开发权接受 区(receivingarea).开发权移出区和开发权接受区都有政 府根据土地利用规划指定.开发权市场建立之后,可发展 地区的土地所有者若想对土地进行更进一步的开发,需要 向限制发展地区的土地所有者购买足额的土地开发权.限 制发展地区的土地所有者售出土地开发权之后,便须永久 性地保持土地的现状,不得对土地进行更进一步的开发. 通过开发权的买卖,限制发展地区的土地所有权人通过市 场机制获得了利益补偿,消除了限制发展地区和可发展地 区因为土地用途管制而产生的利益不平衡.开发权移转制 度通过市场机制补偿限制发展地区的土地所有者,实现了 低成本甚至零成本土地管理,减轻了政府的财政负担. 就土地开发权实现,英国和美国相比较,笔者更倾向于 支持美国的做法.因为与英国的土地开发权国有化制度采 用”命令——控制”模式相比,美国市场为主导的开发权移 转模式更富有效率.边泰明认为,分区管制是一种集合财 产权制度,如果当地居民愿意将部分分区管制权移转或者 出售,那么土地使用分区管制对于资源配置会更有效 率J.这里所指的分区管制权移转或者出售可以认为是 土地开发权的移转. 四,我国对英美土地开发权制度的借鉴 (一)我国土地开发权的归属 对于我国的土地开发权归属问题,大部分学者认为属 于国家,少数观点认为中国的土地开发权归属要体现对产 权的尊重,土地开发权归属农地所有者即农民集体所有. 如沈守愚认为土地的空问权和土地开发权是独立的财产 权,它的权源是国家主权.为保护耕地,防止有关组织或部 门任意变更农地为非农建设用地,国家直接行使主权性财 产权,除确要变更土地使用性质的,由国家按照国民经济发 展计划和土地利用总体规划,依法定程序予以释放外,对使 用方为非公益主体的,除给集体和农户以应有的补偿外,还 要向国家购买发展权.张友安,陈莹认为土地开发权归 国家所有有利于土地供应参与宏观经济调控,有利于实施 土地利用总体规划,有利于实现”五个统筹发展”.但是, 必须明确土地开发权取得费用纳入土地征用(征收)成本, 而且土地开发权的收益(价值)应大部分用于反哺”三农”, 以维护农民利益,促进城乡和区域之间协调发展.贾海 波认为,土地开发权这种权利只能由国家来行使,尤其是在 实行社会主义公有制且人多地少的我国.现行的土地用途 管制制度,农地转用制度和农地在农业用途内的流转制度 等虽然限制了农地转为非农建设用地,限制了农村集体和 农民将土地带人建设用地市场变现以实现更大的收益,但 同时保护了农地不被轻易转用和占用,保护了农地的自然 属性和农业生产方式,当然也同时保护了农民长远的农地 权利.近年来一些农村集体和农民尤其是城乡结合部的农 民集体或个人将农地以非法形式带人建设用地”市场”,追 求短期利益,实质上是在牺牲长远利益.这说明将土地开 发权的权利主体确定为国家,对有效制约任意把农地改变 为非农建设用地的行为是完全必要的.刘永湘等从维 护农民土地产权利益的角度,建议实行土地开发权归农民 集体所有认为土地开发权应属农民集体所有,现行的土地 征用(征收)制度极大地压抑了土地开发权的经济实现,农 民对此利用各种形式进行抗争,造成农地转用管理混乱局 面,建议进行土地产权政策边际调整,充分考虑农民的土地 开发权利益补偿问题….万磊从成本效益角度进行博弈 分析,认为土地开发权归属于农地所有权主体”. 笔者认为,在界定土地开发权的归属时应当厘清国家 对土地的宏观调控权和土地产权之间的关系,不能因为国 家宏观调控而抹杀了土地产权.我国的土地开发权应当归 属于土地所有权人,即根据我国的土地所有权制度,土地开 发权应当分别归属于国家和农民集体.原因在于: 1.土地开发权归属于土地所有者更有利于土地资源的 有效配置 首先,土地开发权归属国家(政府).这种形式下,政 府既获得了收益,又有利于国家对土地的用途进行必要的 管制,土地使用者想要获得土地开发权,只有向政府购 买,土地收益的增值部分由政府享有.对于农村集体土 地,农村土地属农村集体所有,农民对土地有天然的依赖 性,土地使用者购买了土地开发权之后,就获得了该块土 地的使用权和开发权.对于可能被征用了土地的农民而 言,一方面失去了土地使用权,另一方面自己原有土地上 产生的收益由使用者和政府分享,而自己得到的只是相对 较少的所谓补偿费,农民自然对土地开发权的实施不会有 兴趣,甚至采取各种行为阻挠政府对土地的各种发展行 为.这样就出现了利益分配的问题,无疑会增加政府的管 理成本及交易成本. 其次,土地开发权归土地所有者拥有,土地使用人要 想得到土地开发权,向原土地所有者购买.这样,土地收 益的涨价部分归农民所得,农民有利可得,自然会配合土 地资源整理等有关活动.但这相对政府而言,一方面没有 分享到土地增值部分的收益,另一方面,人们受利益驱使 难免出现土地使用混乱现象,个体目标和国家目标难以一 致,无疑会增加政府的管理成本,从政府角度来说,没有 达到效率最优. 产权制度是一种基础性的经济制度,不仅对经济效率 有重要影响,而且又构成了市场制度以及其他许多制度安 排的基础.土地开发权是土地财产权中的重要组成部分, 笔者认为,土地开发权应归属土地所有者有利于土地市场 的运转和土地资源的有效配置.同时,考虑到我国目前个 体农户的短视性和集体所有者的虚置等因素,政府作为管 理者应运用相应的手段进行引导,如对土地整理后转作非 农的,应征收税收等方式,从而避免因暂时的利益而使耕地 流失. 2.土地开发权是土地所有权人参与社会利益分配的依据 各种生产要素参与分配根据在于生产关系,在法律上 表现为产权关系;生产要素参与收入分配是要素所有权或 产权在现实上,经济上的实行形式,是体现所有制关系或产 权关系的利益关系所必须具有的经济上的实现形式.所 以,财产权利是分配的前提条件和经济依据?.就土地增 值利益的分配来讲,我国目前的土地权利体系无法为农民 集体提供参与土地增值利益分配的权利基础,创立土地开 发权并将之归属于土地所有权人之后,农民集体作为农地 的所有人当然地享有土地开发权,土地开发权的实现便是 对土地增值利益的分享. (二)我国土地开发权的实现 土地开发权归属的确定是土地开发权实现的基础.在 土地开发权归国家所有的国家,如英国,土地开发权的实现 表现为国家通过征收土地开发税(相当于国家移转土地开 发权)获取土地增值收益.在土地开发权归属于土地所有 者的国家,如美国,土地开发权的实现主要由市场主导,辅 之以国家的监督管理.至于我国的土地开发权如何实现, 有的学者基于土地开发权归属于国家主张由国家进行土地 开发权的配置;有的学者主张建立土地开发权市场,实行土 地开发权移转制度.笔者认为,土地开发权该如何实现,应 当在确定土地开发权归属于土地所有人的基础上,依照我 国的国情,借鉴国外土地开发权制度,实现土地开发权制度 的本土化. 1.土地开发权移转和国家购买土地开发权相结合 英国建立在土地开发权国有化基础之上实行土地开发 权的国家移转制度,即所有土地开发者都必须从国家那里 购买开发权.英国将土地开发权统一收归国有,并且由国 家出售开发权的模式,遭到了许多大地主的抵制,造成了土 地市场的一度低迷.后来,英国保守党执政时期,废除了工 党制定的土地开发权国有化制度,将土地发展税降低至 60%.我国的土地开发权如前所述,应当归属于土地所有 权者,因此不宜仿照英国由国家移转土地开发权的做法. 一 173— 我国应当借鉴美国的 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 ,采取国家购买开发权和开 发权移转两种模式,其中应当以开发权移转为主,辅之以国 家购买开发权.因为开发权移转利用市场机制实现对限制 发展地区的补偿,既减少了政府的财政负担又实现了开发 权益的均衡.但是,开发权移转以建立成熟的土地开发权 市场为基础,并且要求开发权市场主体(限制发展地区和 可发展地区的土地所有者)相互毗邻.在开发权市场难以 建立的情况下,要实现农地,环境敏感地带以及历史古迹保 护等公共目的,就需要国家购买开发权. 2.土地开发权的本土化 生产资料的社会主义公有制是我国最大的国情.共同 富裕是社会主义国家的共同目标.《中共中央关于构建社 会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出:”坚持按劳 分配为主体,多种分配方式并存的分配制度,加强收入分配 宏观调节,在经济发展的基础上,更加注重社会公平,着力 提高低收入者收入水平,逐步扩大中等收入者比重,有效调 节过高收入,坚决取缔非法收入,促进共同富裕.”?’十一 五”规划指出:”要正确反映和兼顾不同方面群众的利益, 正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾,妥善协调各方面 的利益关系,采取积极有效措施,缩小收入差距,扩大社会 保障,使人民群众享受基本的经济公平.特别要高度重视 调整国民收人分配格局,解决地区之间和部分社会成员收 入差距过大问题”“.”十一五”规划从多个角度论证了 如何促进共同富裕和社会和谐,特别强调实现社会公平的 重要性,使全体人民共享改革发展成果. 我国将来之社会,如果存在收入差距过大的城乡差异, 存在少数利益同盟与广大农民利益”拔河”现象,存在严重 贫富差别的话,就不会成为社会主义和谐社会,不会成为广 大农民满意的社会,也不会成为符合广大人民根本利益的 社会.因此,我国在引入土地开发权制度的同时,要结 合我国的国情,注意社会发展利益的平均分配. 美国的土地开发权移转制度和国家购买开发权制度是 建立在资本主义的土地私有制基础之上的.土地开发权移 转(TDR)和国家购买土地开发权(PDR)只是对发展受限 制地区的土地所有者进行补偿,而没有对社会进行补偿的 功能.也就是说,美国的土地开发权制度仅仅是平衡了发 展受限制地区和可发展地区之间的利益,而没有实现社会 经济发展利益在全社会中的公平分配. 我国改革发展的成果应当在全社会公平分配,这是社 会主义优越性的体现.在我国,全国的每一块土地都天然 地拥有土地开发权,只是土地的用途,位置在客观上决定了 它是否可能以及在何时实现其土地开发权,如基本农田是 受到强制性保护的,不可任意开发为非农用地;位置偏远的 农地被开发的机遇较低等等.这样,就存在一个”已转非” 农地和”未转非”农地所有者之间在土地开发权实现上的 机会不公平的问题.那么,从已开发的农地自然增值中拿 出适当的份额进行再分配,即用于补偿为实现土地开发权 的那些农地所有者,便是顺理成章的.因为那些未实现土 地开发权的农地所有者的耕作行为为社会提供了生态效 益,粮食安全的公共物品.另外,在社会主义国家,共同富 裕是全国人民的共同目标,对未实现土地开发权的贫苦农 民进行补偿,让他们分享改革发展的利益成果,也是公平正 义的,是社会主义优越性的体现.因此,在引入国外的土地 开发权制度时,要配合财政税收制度,以实现社会发展利益 的合理再分配. (全文共i3,557字) 参考文献: [1]刘国臻.中国土地发展权论纲[J].学术研究,2005,(10):64. [2]CordR,Murdoeh.J,SchofieldP.LawforLandManagementStudents.Butterworths,1981,PP.499,500. [3]JeromeG.Rose.TheTransferofDevelopmentRight,CenterforUrbanPolicyResearch[J].NewBrunswick,NewJersey:PP.15一l7. [4]JenniferShillcox,AmyGeisle.TheUseofTransferofDevelopmentRights(TDR)andPurchaseofDevelopmentRights(PDR)toPerserveOpen SpaceIntheTwinCitiesMetropolitanArea[R].PA5212ResearchPaper,May 15,2003. [5]林国庆.农业区划分与财产权损失赔偿之分析[J].台湾土地金融季刊,1992,29(2):2l一36. [6]周诚.论我国农地自然增值公平分配的全面产权观[J].中国地产市场2006,(8):79. [7]胡海暨.从财产权观点检视政府的土地使用变更政策[J].中国行政评论,2003,13(1):78—79. [8]沈守愚.论设立土地发展权的理论基础和重要意义[J].中国土地科学,1998,(1):17. [9]张友安,陈莹.土地发展权的配置与流转[J].中国土地科学.2005,(5):l2. [叫贾海波.农地发展权的设立和权利属性[J].中国土地,2005,(10):24. [11]胡兰玲.土地发展权沦[J].河北法学,2002,(2):143. [万磊.土地发展权的法经济学分析[J].重庆社会科学,2005,(2):85—86. [13]沈卫平.我国现行收入分配制度的理论依据辨析[J].深圳大学-人文社会科学版,2004,(5):32—33. [14]单秀巧.《决定》指出要规范收入分配秩序促进共同富裕[EB/OL].,2007101 -07. [15]周兴旺.”十一五”规划:共同富裕让人民共享改革成果[EB/OL]. 107. 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