鄂尔多斯市食品安全监管体系研究

鄂尔多斯市食品安全监管体系研究 分类号 密级 D U C 编号 论文题目 院 系: 内苤直太堂丛,?麴直史! 坠 专 业: 公基筐理 研究方向: 亟应治理皇塑昱 学 号: 研究生: 指导教师: 1111 原创性声 明 (，(,(烨 本人声明:所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名: 指导教师签名: 日 期: 日 期: 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即:内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意;若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名: 大O-6 指导教师签名: 一 多 f I 同 期: 夕^d(彳( 日 期: 鄂尔多斯市食品安全监管体系研究 摘要 食品是关系人类生存繁衍、国家安危、社会发展的基本生活必需品，食品 安全是一个关乎国计民生的重大问题和复杂的社会系统工程。近年来，食品安全 事故的频繁发生使得食品安全问题日益突出，随之也掀起了社会各界前所未有 的食品安全关注热潮，发展和完善食品安全监管体系成为政府保民生、保稳定、 保发展所面临的重大问题之一。笔者结合学习和工作，围绕保障鄂尔多斯市食 品安全、应对严峻形势、破解监管难题展开了调查和研究工作，力求为学习积 累和工作实践获得一些有益的探索。重点以公共管理理论和经济学理论等相关 理论为指导，综合运用食品安全、危机管理等相关理论和实证分析、系统分析 等研究方法，按照监管体系的构成要素的逻辑结构，系统分析食品安全监管的 机理、模式与路径，即把鄂尔多斯市食品安全监管体系与国内及国外发达国家 食品安全监管体系进行对比，研究分析鄂尔多斯市食品安全监管体系在市场经 济体制、政府执法监管、食品行业 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 、社会公众维权等诸方面存在的问题和 原因，尝试从市场体制、政府监管、食品企业、社会公众等全方位，系统提出 改进和加强鄂尔多斯市食品安全监管体系建设的具体措施和建议:构建前馈式 管理理念、完善协调一致的监管体制、配备法律法规实施体系和行政执法体系、 强化全面高效的监测和检测体系、建立全程监控体系、充实及时准确的信用体 系和信息体系、发动食品行业协会、中介机构以及研究机构的食品质量安全推 动体系、营造广泛浓厚的教育宣传体系、改进组织化食品产业体系等九个方 面 预防为主、高效动态的鄂尔多斯市食品安全监管体系的新模式。 关键词:食品安全，监管体系，鄂尔多斯市，研究 The onFood ofOrdos Safety City Study SupervisionSystem Abstract Foodisoneofthebasicnecessitiesofhuman andsocial survive，nationsecurity development( Food isa social andavitalissuewhichisconcemedwith safetycomplicatedsystemicproject livelihood(In andmorefood incidentsmake recent food people’S years，more safety safetyproblem more toan offood attentionfrom life(As becomeapparent，leadingupsurge safety allwalksof a and offood becomesoneofthe p consequence，thedevelopmentperfectionsafetysupervisionsystem main the facedtomaintainthe livelihoodand problems stability,toguarantee government people’S andwork author to studies analyses Ordos keepdevelopment(With experiences，the guaranteeing food stressfulsituationsand toachievesomebeneficial safety,handling supervisionproblems for accumulationandwork explorationstudy practice( Thisthesiswhichunderthe of andother guidancepublicmanagementtheory,economics related usesfood andotherrelated theories，comprehensivelysafety,crisismanagementtheory and otherresearch theories，historical methods， research,comparativeresearch，empiricalanalysis to constructionof food accordinglogical supervisionsystem， systematicallyanalyzessafety andmethod Ordosfood to mechanism，moodby safety system supervision comparing supervision thosein domesticcitiesand countries( developed Atthe the andreasonsOrdosfood meantime，thispaperanalyzesproblems safetysupervision hasinmarketeconomic system system， governmentlaw-enforcingsupervision，foodindustry consciousnessandother to measures regulating，publicrights aspects， triesproposespecific and to and Ordosfood constructioninmarket suggestionsimprovestrength safetysupervisionsystem andsocial andall―round the system，governmentsupervision，foodindustry public aspects(As newmoodofOrdosfood measures high―efficiencydynamic safety system， thespecific supervision and ninemain feedforward suggestionsincluding aspects:settingup managementprinciples， coordinate lawsand and supervisionsystem，providingregulationssystem 一perfecting law andeffectible anddetection comprehensive monitoring system， system，strengthening andaccuratecredit and establishingprocessmonitoringsystem，extendingtimely system information and likefood system，startingqualitysafetypromotionsystem industryassociation， andresearch andeducation intermediary system，buildingwidelypublicity system， agencies food industrysystem( improvingorganized Keywords:foodsafety;supervisionsystem;OrdosCity;research 内蒙古大学公共管理硕士 M队 学位论文 目 录 导言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„一1一 一 研究背景与意义„„„„„„„„„„„„„((„一1― 1(研究背景„„„„„(j„„„„„„„„„„((一1― 2(研究意义„„„„„„„„„„„„„„„„(一1一 二 国内外研究现状„„„„„„„„„„„„„„((一1― 1(国内研究现状„„„„„„„„„„„„„„„一1― 2(国外研究现状(„„„„„„„„„„„„„„((一2一 三 研究内容与方法„„„„„„„„„„„„„„((一3― 1(研究内容„(„„„„„„„„„„„„„„„一3― 2(研究方法„„„„„„„„„„„„„„„„(一3一 四 相关概念界定„„„„„„„„„„„„„„„(一3― 1(食品安全概念„„„„„„„„„„„„„„„一3― 2(食品安全监管体系概念„„„„„„„„„„„„(一4― 3(国内外食品安全监管现状„„„„„„„„„„„((一5一 五 本文创新与不足„„„„„„„„„„„„„„((一8一 1(创新点„„„„„„„„„„„„„„„„„一8― 2(存在的不足„„„((二„„„„„„„„„„„((一8一 一、鄂尔多斯市食品安全监管体系现状和存在的问题„„„„„((一9一 一 市情概况„„„„„„„„„„„„„„„„(一9― 1(基本概况„„„„„„„„„„„„„„„„(一9― 2(食品行业概况„„„„„„„„„„„„„„((一10一 1― 二 食品安全监管体系现状„„„„„„„„„„„„(一1 l一 1(现行监管体制及工作进展„„„„(((„„„(„„„(一1 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 2(当前安全形势„„„(„„„(„„„„„„„„一14一 三 食品安全监管体系存在的问题„„„„„„„„„„(一15一 1(职能分工缺陷„„„(„„„„„„„„„„(„一15― 2(检测水平不高„„„„„„„„„„„„„„((一16― 3(监管法律法规配套实施体系不健全„„„„„„„„„一16― 4(信息体系建设缓慢„„„„„„„„„„„„„(一16― 5(科学和合理的突发事件和重大事件应急体系缺乏„„„„„一16― 6(科学和权威的危险评价体系缺乏„„„„„„„„„((一16一 二、鄂尔多斯市食品安全监管体系问题的原因分析„„„„„„(一18一 一 监管对象的特殊性„„„„„„„„„„„„„((一18一 二 法律法规及工作制度未涵盖食品安全的关键环节„„„„„一18一 三 管理体制未形成“无缝隙管理”的整合模式„„„„„„(一19一 四 制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 未达到有效防控的科学标准„„„„„„„„(一19一 三、强化鄂尔多斯食品安全监管体系的对策和建议„„„((j„„(一21 一 一 构建前馈式管理理念„„„„„„„„„„„„„一21一 二 完善协调一致的监管体制„„„„„„„„„„„((一22一 三 配备法律法规实施体系和行政执法体系„„„„„„„((一23一 四 强化全面高效的监测和检测体系„„„„„„„„„((一24一 五 建立全程监控体系„„„„„„„„„„„„„“一24一 六 充实及时准确的信用体系和信息体系„„„„„„„„(一25一 七 发动食品行业协会、中介机构及研究机构的食品质量安全推动体系一 26一 八 营造广泛浓厚的教育宣传体系„„„„„„„„„„(一27一 ,L 改进组织化食品产业体系„„„„„„„„„„„((一27一 结论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„((一29一 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„一30一 致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„((一32― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 耳 言 寸 口 一 研究背景与意义 1(研究背景 食品是关系人类生存繁衍、国家安危、社会发展的最基本生活必需品。食品安全是一个 关乎国计民生的重大问题，它同国家的经济实力、技术水平和政府的监管都有着密不可分的关 系，是一个涉及多部门、多层面、多环节的复杂的系统工程。近年来，食品安全事故的频繁发 生使得食品安全问题日益突出，随之也掀起了社会各界前所未有的食品安全关注热潮，发展和 完善食品安全监管体系成为政府保民生、保稳定、保发展所面临的重大问题之一。 本人结合生活和工作环境，以及在职学习理论和研究活动，特选择关于鄂尔多斯市食品 安全一题展开了调查和研究工作，力求为学习积累和工作实践获得一些有益的探索。 2(研究意义 地处内蒙古西部的鄂尔多斯市，近年来经济发展迅速，民生保障等社会事业发展要求也 被不断提上新的水平，先后提出了创建国家卫生城市、全国文明城市、食品安全城市、健康 城市等战略部署，而如何保障作为其中重要内容的食品安全，应对当前食品行业生产经营水 平较低、食品质量卫生安全隐患不容乐观的严峻形势，消除和破解监管中不同程度存在的矛 盾、漏洞和问题，提升全市食品安全水平，营造卫生健康的饮食环境均非常值得研究，同时 对树立地区良好形象，以及促进食品行业等经济发展也具有重要意义。 二 国内外研究现状 1(国内研究现状 在国内，关于食品安全监管体系方面的研究很多，蒲长城等从食品的生产加工领域源头 研究认为食品在生产加工过程中监督不到位是食品安全问题频繁产生的重要原因。乌建平等 从加快食品质量安全市场准入、建立完善淘汰机制等方面对食品质量安全监管及体系建设进 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 行了研究，认为加强食品安全监管重在建立食品市场准入机制，把不具备食品生产加工条件 的企业强制淘汰出去，建立规范、有序的食品生产加工秩序。李光德等认为缺乏统一协调、 高效运转，责任明确的政府食品安全监管体制是造成我国食品安全问题的根本原因。任兴启 等认为我国食品安全监管存在的一个突出问题就是法律法规不完善。陈锡文、邓楠从构建我 国食品安全科技支持体系、食品安全检验检测体系、食品安全突发事件应急机制等方面对加 强食品安全监管体系进行了研究，认为加强食品质量安全监管应从国家的层面综合考虑，制 定全面、系统的计划，加强部门之间的沟通协调，落实责任，明确分工。王梅等从建立政府 监管、企业监管和部门监管的“三管齐下”立体交叉、内外结合的监管网络体系对食品安全 ( 监管体系进行了研究，认为加强食品质量安全监管应发挥政府及机关职能部门的作用，企业 也要加强自律，整个社会要积极参与监督，在全社会形成人人重视食品安全的良好氛围。 2(国外研究现状 国外对食品安全问题的研究几乎涉及了有关的所有方面。20世纪60年代初，美国皮尔 控制点 体系，迄今为止，HACCP已被许多国际组织认可为世界范围内保证食品安全卫生的准 个人义务、相互作用，同时他还认为食品生产过程中完整的卫生和食品 安全管理 企业安全管理考核细则加油站安全管理机构环境和安全管理程序安全管理考核细则外来器械及植入物管理 体系可以有 效的提高食品安全效果，但这需要高度承诺和大量的投入，因此他强调建立食品安全管理最 重要的是要有高层管理者的支持，明确职责和权限，HACCP和风险管理必须实际运行和加强 提出了为了确保向加工企业和消费者提供优质安全的农产品，关键应降低源于农场的不安全 ( 食品的风险，农场应该建立一套严格的食品安全生产与管理计划，推行食品安全管理体系的 扣 究如何降低食品标签制度和食品安全管理标准的实施成本及其分担问题，以进一步提高政府 食品安全管理体系的有效性。美国的Ellilt 立协调运转的食品安全规制体制和沟通机制，是导致食品安全问题的重要因素。 程青(江西财经大学硕:L学位论文(我国食品安全规制体系研究(2009―12一ol 一2一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 三 研究内容与方法 1(研究内容 把鄂尔多斯市食品安全监管体系与国内及国外发达国家食品安全 监管体系进行对比，研 究分析鄂尔多斯市食品安全监管体系在市场经济体制、食品安全体系、食品安全执法力度、 食品行业规范、社会公众维权意识等诸方面存在的问题和原因，尝试从市场体制、政府监管、 食品企业、社会公众等全方位系统提出改进和加强鄂尔多斯市食品安全监管体系建设的具体 扣 措施和建议。 2(研究方法 以公共管理理论和经济学理论等相关理论为指导，综合运用食品安全、危机管理等相关 理论，通过运用实证分析、系统分析的研究方法，按照监管体系的构成要素 监管主体、监管 客体、监管手段、监管效能改进 的逻辑结构，系统分析食品安全监管 的机理、模式与路径， 分析不足，找出差距，归整问题，研究成因，提出对策。 四 相关概念界定 1(食品安全概念 食品安全是当前世界范围内普遍高度关注和重视的问题，食品安全关系公众的身体健康 和生命安全，关系经济的健康发展和社会的稳定进步，关系到国家和政府的形象，食品安全 已成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。 1996年世界卫生组织将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使 消费者健康受到损害的一种担保"。从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际 社会已经基本形成如下共识。 1 综合性特征。作为种概念，食品安全包括食品卫生 是为了确保食品安全性和适合 性，在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施 、食品质量、食品营养等相关方面的内 容和食品 食物 种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。而作为属概 念的食品卫生、食品质量、食品营养等 通常被理解为部门概念或者行业概念 均无法涵盖 上述全部内容和全部环节，食品卫生、食品质量、食品营养等在内涵和外延上存在许多交叉。 一3一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 将食品安全作为食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的一个整体，从造成污染途 径和因素来考虑，目前影响食品质量安全的污染源可划分为四种:一是本底性污染，指食品 产地环境中的污染物对产品质量安全产生的危害;二是物理性污染，指由操作的不规范在产 品收获或加工过程中不慎混入有毒有害物质而导致的食品污染;三是化学性污染，指在生产、 加工过程中不合理使用、添加化学合成物质而对食品质量安全产生的危害;四是生物性污染， 指在自然界中各类生物性因子对食品质量安全产生的危害，如致病性细菌、病毒等。 2 社会性特征。与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同，不同国家以及不同时期， 食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所 关注的主要是因 科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响;而在发展中国家，食品安全 所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经 营。我国的食品安全问题则包括上述全部内容。 3 政治性特征。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会 最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常 属于政府保障或者政府强制的范畴。而与食品安全不同的食品质量等往往与发展权有关，具 有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。但近年来，国际社会逐步以食 品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。 4 法律性特征。进入20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织从社会系统工 程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。1990年 英国颁布了《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》，2003年 日本制定了《食品安全基本法》，部分发展中国家也在不同时期制定了《食品安全法》。综合 型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品卫生法》、《食品质量法》、《食品营养法》等， 反映了时代发展的要求。 基于以上认识，食品安全的概念可以表述为:食品 食物 的种植、养殖、加工、包装 贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康 的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患 本文将食品供给安全除 外 。这一概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全;既包括结果安全，也包括 过程安全;既包括现实安全，也包括未来安全。 2(食品安全监管体系概念 关于食品安全监管体系至今尚无明确、统一的定义。一般来讲，食品安全监管体系是指 政府、政府有关部门及其他组织为保障食品质量安全所采取的一系列政策、措施、制度、方 一4一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 法的总和，它是既包括一个国家在食品安全监管方面所实行的有效的行政组织体制和机制， 也包括与之相配套的法律法规体系、执法监督体系、标准检测体系、应急救援体系、技术支 撑体系等方面。本文所指的食品安全监管体系即是指上面所述。 3(国内外食品安全监管现状 1 国内食品安全监管现状。近年来，食品安全一直是我国社会关注和讨论的热点问题。 然而，从咸鸭蛋里检出苏丹红、水产品中发现孔雀石绿等违禁药物，到国内发生的奶粉三聚 氰胺事件、再起奶粉三聚氰胺事件、猪肉瘦肉精事件等，重大食品 物 中毒事件频频发生， 假冒伪劣食品屡打不止、屡禁不止，种种事件表明我国的食品安全形势非常 严峻。这些食品 安全问题不仅严重损害了我国消费者的身体健康，而且还严重影响了广大消费者的食品消费 心理，引起了相当程度对食品安全的不信任。食品安全问题已为举国关注，成为百姓日常议 论和关切的话题，如果上述问题得不到很好地解决将会对人民的体质健康、整体生活水平、 稳定健康的心态以及食品工业和整个经济的发展都将带来严重的负面影响。 集中起来，目前我国食品安全领域存在五大问题:微生物造成的食源性疾病、种植养殖 方面的农药残留和兽药残留、生产经营者守法意识淡薄、食品生产新技术应用所带来的食品 安全问题、环境对食品安全的影响。从历史和现实来看，有历史遗留的原因，也有目前不够 完善的市场经济秩序，食品加工起点低，基础设施薄弱，从业人员素质不高等原因。从引发 问题的因素来看，一个是食品自身因素，另一个是人为因素，而后者为引发食品安全问题的 主要因素，其中由治病微生物和其它有毒有害因素引起的食物中毒和食源性疾病是给我国食 品安全构成威胁的最主要的因素。从食品生产及加工的产业链来看，农药、兽药滥用和超标， 饲料中添加违禁药品，米、面、油等基本食品出自生产加工小作坊，生产经营无营业执照、 不进行检验、无标签标识等行为和现象长见不鲜，原料环节、生产环节、运输流通环节以及 最后的销售环节都存在较为严重的食品质量安全隐患。 在2009年6月我国《食品安全法》颁布实施以前，中央政府一级的食品安全管理工作主 要由食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局和商务部共同负责，部门向国 务院报告工作。以上几个机构 部委 都各成体系，在省、市、县一级都分别设有相应的延伸 机构，每个机构都有自己的具体结构和管理范围。自上而下，食品监督管理部门负责食品安 全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处，农业部门主管种植养殖过程 的安全，商务部侧重于食品流通管理 重点对屠宰环节 ，国家质检总局主要负责食品生产加 工和出口领域内的食品安全控制工作，(工商行政管理局负责组织实施市场交易秩序的规范管 理和监督，卫生部主要负责国内市场的食品卫生政策和食品管理 重点对餐饮环节 ，然后对 一5一 内蒙古大学公共管理硕士 M队 学位论文 各部门在不同环节的职能加以分解，以分段监管为主、品种监管为辅，在食品生产经营的每 个环节都由一个部门监管，初步建立了食品安全管理组织体制并发挥了重要作用。 2009年6月，我国正式颁布实施《食品安全法》，其作为一部社会广泛期待己久的法律， 其对指导现行食品安全监管和保障体系提供了新的、有效的法律保障。新的《食品安全法》 秉承“从农田到餐桌"的食品安全全程控制理念，推行了以监管部门为主、其他部门履行相 关职责分段实施并相互配合的监管模式。国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协 调机构，协调、指导食品安全监管工作，弥补了分段监管体制可能存在监管的“真空地带" J 的先天不足;国务院卫生行政部门承担食品综合协调职责，负责食品的安全风险评估、食品 牛 安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织 查处食品安全重大事故;农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质量监督部门负责食品 生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;国家食品药品监督管理部门负责 餐饮服务活动的监管。新法还在明确食品安全风险评估制度、确保食品安全监管依据的科学 性，统一食品安全标准、保障食品安全监管工作的一致性，规范食品安全检验行为，保证食 品检验的客观性和公正性，强化食品生产经营者作为食品安全第一责任人、守好食品安全的 第一道防线，规范食品添加剂管理、确保添加剂使用安全，增强进口食品监管力度、确保进 口食品的安全，加大违法行为的处罚力度、彰显“以人为本”的理念，设立食品召回制度、 确保食品安全损失的最小化等各项制度进行了补充和完善。 但我国《食品安全法》规定的监管制度存在以下不足:一是在监管理念上，只是强调了 人民政府及其有关监管部门的主导性，忽视了监管对象的主动性和参与性;二是对监管主体 之间的关系缺乏明确规定，不够明确的监管主体之间的关系不可避免监管主体职权的消极冲 突和积极冲突;三是在监管职责的设置上，对监管部门的监管责任缺 乏必要的制度约束，缺 乏专门针对监管职责的规定，还需要对如何更好地发挥各个监管部门在每一监管环节的作用、 一?? 并总体形成监管的合力做出回应;四是在监管手段的设置上过于宏观，缺乏具体的、有针对 性的监管措施的规定，而规定的监管措施应当具体并有针对性。 p 2 国外食品安全监管现状。食品安全问题同样是一个被世界各国广泛关注的重要问题， 也是目前国际上研究的热点问题。但经济发展水平不等的国家关注的造成食品污染的途径和 因素不一样，食品安全监管的重点也不一样。发展中国家因为受到经济条件的限制，无力也 无法针对有关食品的安全做出规定和行动，只是随着粮食供给的基本 平衡，才逐渐地将食品 安全提到日程上来，食品安全工作的重点也只是解决化学性污染和相应的安全隐患等，如无 公害食品行动等，从农药残留、违禁药物使用等关键危害因子入手，来解决食品质量安全问 一6一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 题，让消费者放心食用。发达国家对于食品安全的重视度远远高于发展中国家，其在有实力 保证国民最低生活水平后，追求的是更高的健康权。也正是有了生存的保障，其它有关生存 条件、食品卫生、环境保护等与健康权有关的一系列问题，得以在这些国家更加得到重视和 解决。 美国是一个十分重视食品安全的国家，有关食品安全的法律法规在美国非常繁多，如《联 邦食品药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等综合性法规。这些法 律法规覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。美国负责食品安 ? - 机构 EPA 。在美国，如果食品不符合安全标准，就不允许其上市销售，另外，从事食品生 产、加工与销售的企业不存在无照企业或者家庭作坊式企业，掺假现象极少。 。日本的法律比较健全，拥有较完备的食品安全法。日本的《食品卫生法》对所有食品都 有极为详细的规定，如所有食品和添加剂，必须在洁净卫生状态下进 行采集、生产、加工、 使用、烹调、储藏、搬运和陈列。日本从所发生的安全事故中吸取教训，不断完善其食品安 全法律体系，日本政府先后对《食品卫生法》进行了lO多次修改。制定并实施了《食品安全 基本法》，强调食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力;成立由科学 家和专家组成的独立委员会――食品安全委员会，委员会拥有向农林水产省、厚生劳动省提 出建议，并对其进行监督和检查的权力，下设常设事务局;与此同时，日本政府还对违反食 品安全法律法规的行为施以严厉的处罚措施。 加拿大商场内几乎所有的食品都标有出厂日期或有效期，过期食品不允许出售给消费者。 比如面包，商店会在有效期到达的前一两天，捐赠给慈善机构，到期仍未售出的，就撤下货 架销毁。在原有检验制度的基础上，加拿大联邦政府还以法律的形式明文规定，所有食品必 须在成分说明的标签上列出13种主要营养成分，包括脂肪、饱和脂肪、卡路里、钠、纤维、 一 蛋白质、钙、维生素A、维生素C和铁等，以防止有些厂商滥用所谓的“健康食品”、“绿色 食品”定义推销并不健康的食品。不论在加拿大的什么地方，只要看到屠宰场、肉类加工厂 '， 或商店内的标牌上写有“政府检验过的肉类"字样，百姓即可尽管放心买、大胆吃，因为在 食品卫生监控方面，检疫部门从不马虎。 欧盟也历来十分关注食品安全，经过近年来不断的改进立法和开展相关的行动，对食品 安全条例进行了大量修订和更新。例如修订了食品卫生条例、动物源性食品特殊卫生条例、 动物源性产品官方监管组织条例等，构建食品安全的战略性框架，提供统一的管理标准;建 立独立的科学咨询体系，加强风险分析力度;加强法律监管措施，保证法律实施效果;增加 一7一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 食品与饲料质量安全信息的透明度，保护消费者权益。经过多年的发展，欧盟形成了比较严 谨的食品安全法律体系。 从以上可以看到，发达国家对于食品安全问题一直十分重视，政府各主 管部门把食品安 全问题放在非常重要的位置，且对食品安全的重点放在立法、监测、预警、标准制定以及应 急反应机制上，强化预防管理措施;建立了先进的食品检测体系，一大批食品学家、微生物 学家、病毒学家、病理学家、营养学家等各司其职，在食品安全控制技术方面，实行过程、 动物疾病、农药残留限量、致病微生物控制和第三国食品准入的控制;并严格检查食品生产 企业，收集分析食品样品，监督食品进口，分兵把守食品生产、加工链条上的关口要道。 五 本文创新与不足 1(创新点 一是选题的针对性和新颖性。目前关于鄂尔多斯市食品安全的文章、著 作数量不多，该 选题具备一定的新颖性和独创性。特别是通过定点研究，有益于获得可取之处以推广，摆出 不足之处以引起重视，起到借鉴的作用。 二是研究视角有一定突破。本文以系统论观点为基础贯穿始终，将食品安全监管视为一 个系统的设计过程，提出了操作性较强的可行性建议。 2(存在的不足 一是限于本人理论水平制约，本文在理论基础上的分析和思考还停留在比较概括和粗浅 的层面，需要继续进行深入、细致的探索。 二由于时间和条件的不允许，虽然查阅了一批资料和书籍，走访了一部分监管单位和从 业场所，与监管和从业人员有过一些交流和讨论，但本人所亲身观摩和体验实际情况有限， 搜集的第一手资料还不够完整和充分，从而使的对文章某些细节的分析还不够深入和到位， 这都是今后要继续完成的工作。 一8一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 一、鄂尔多斯市食品安全监管体系现状和存在的问题 一 市情概况 1(基本概况 “鄂尔多斯"为蒙古语，汉语意为“众多的宫殿"。清朝顺治六年 公元1649年 形成 了“伊克昭盟” 汉意为大庙 ，其行政建制一直延续到本世纪初。2001年 经国务院批准撤消 伊克昭盟，成立鄂尔多斯市。 鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，南临古长城与晋、陕、宁三省区毗邻，西、北、 东三面黄河环绕，与呼和浩特市和包头市构成内蒙古最具活力的“金三角"。全市总面积8(7 万平方公里，总人口160万人，其中蒙古族17万人。全市下设七旗一区 伊金霍洛旗、达拉 特旗、杭锦旗、准格尔旗、乌审旗、鄂托克旗、鄂托克前旗、东胜区 ，是一个以蒙古族为主 体，汉族占多数的地级市。市府所在地东胜区康巴什新区。 鄂尔多斯市地形起伏不平，地貌复杂多样，沙漠和山区、高原各占总面积的48,。平均 属典型的温带大陆性气候。鄂尔多斯市交通便捷，周边和境内有京包 北京― 包头 、包兰 包 头一兰州 、包西 包头一西安 三条铁路干线，109、210两条高速公路贯穿全市，鄂尔多 斯机场与周边的五大民航机场形成了便捷的区域航空网络。鄂尔多斯历史悠久，民族文化韵 昧独特、古朴典雅，具有光荣的革命历史传统。鄂尔多斯物华天宝、资源富集，扬 羊 眉 之一，占自治区总储量的二分之一。 “十一五”时期，鄂尔多斯市发展极不平凡，成为全国改革开放30年十八个典型地区和 学习实践科学发展观五个典型城市之一。综合经济实力大幅提升。地区生产总值相继跨越千 政总收入538亿元，五年累计完成1515(7亿元，是“十五”时期的7(4倍，年均增长42,。 东胜区、准格尔旗和伊金霍洛旗财政收入突破百亿元。2010年固定资产投资完成1898亿元， 一9一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 五年累计完成6033亿元，是“十五"时期的6(5倍。主要经济指标全区领先，综合经济实力 进入全国地级市前20位。经济结构调整取得重大进展，三次产业比例调整为2(7:60(2:37(1。 国家战略性绿色能源和新型化工基地建设初具规模，煤化工、天然气化工、氯碱化工产能突 破千万吨。汽车、煤机、陶瓷、多晶硅、太阳能发电等非煤产业蓬勃发展，金融、物流、文 化旅游等现代服务业快速成长，产业多元、产业延伸、产业升级取得实质性进展。城市面貌 发生巨大变化，区域性中心城市建设大见成效，东胜新区建设与旧城改造协调推进，康巴什 新区与阿镇呈现一体化发展态势，市府搬迁入驻康巴什新区，城市体量快速做大，功能加速 完善，品位不断提升，全市城镇建成区面积由138平方公里拓展到243平方公里，城镇化率 达到70,，较“十五”末提高15(6个百分点。人民生活水平显著提高，城镇居民人均可支配 元增加到8756元、年均实际增长13(7,，以免费基础教育、基本医疗和养老保险、城乡低保 为重点，覆盖城乡的公共服务体系基本建立，主要社会保障指标进入全国地级市前列，人民 生活更加宽裕。‘ 2(食品行业概况 料生产企业、经营单位和养殖场户155家，水产品养殖示范场4个，无公害水产品养殖企业 14个，苗种生产单位3个，个体小型养殖场25个，水产品销售市场5个，渔业生产资料销 售点3个，无公害农产品合格率100,。生鲜乳收购站79个，均为集中机械挤奶，日收奶量 为199(77吨，运奶车辆49辆，全部实行准运证管理，未发现生鲜乳生产中违法添加非食用 物质和滥用食品添加剂现象。食品生产加工企业109家，获证产品数132种，食品生产加工 小作坊426家，食品质量安全监督抽查合格率83,。 兼零售3502户。流通领域未发现问题乳粉，餐饮店未发现使用“地沟油”的违法行为。共有 食品安全示范店220户。流通领域的散装、裸装食品监测合格率达98,。食品经营企业和食 品批发户建立索证索票和进货记录制度100,，配送车辆登记备案率100,。对以批发为主的食 品经营大型超市，逐步实行了电子监管，落实了流通领域食品监管“一票通”制度。餐饮业 全面实施监督量化分级 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 。。 2 鄂尔多斯市政府工作报告(2011年2月12日在鄂尔多斯市第二届人民代表大会第五次会议上(云光中 3 鄂尔多斯市食品安全委员会(2010年鄂尔多斯市食品安全工作总结(2011一l一20( ’ 一lO― 内蒙古人学公共管理硕士 MPA 学位论文 二 食品安全监管体系现状 1(现行监管体制及工作进展 按照我国目前的食品安全监管体制，鄂尔多斯市同样采取分阶段分环节监管的体制，具 体分工如下:卫生部门负责食品安全综合协调和依法组织查处重大事故，农业部门负责初级 农产品生产环节的监管，质监门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节 的监管，食监部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，商务部门负责食品的行业管理和定 点屠宰监管。 近年来，鄂尔多斯市政府和职能部门高度重视食品安全工作，紧紧围绕“规范食品生产 经营活动，保障人民群众饮食安全，促进地方经济社会发展”目标，以创建国家卫生城市、 食品安全城市为载体，积极组织食品安全整顿，着力构建长效监管机制，不断强化食品安全 保障，取得了显著成效。特别是2009年以来，启动创建食品安全城市工作，提出“创建食品 安全城市”和“实现食品安全监管全覆盖”的目标要求，为保障食品安全实施了大量卓有成效的 举措，食品安全的监管体制进一步理顺，政府对食品安全的监管能力不断增强，食品市场专 项整治取得阶段性成果: 1 加强组织领导，完善机构制度。认真贯彻执行食品安全法规政策 和落实上级食品安全工作有关精神，将食品安全工作列入党政重要议事日程，连年重墨写入政府 工作报告，成立食品安全协调领导小组。将食品安全工作纳入经济社会发展 规划，合理建立完善 了食品安全责任与责任追究、案件举报与查处、事故应急预案等一系列工作制度，结合实际研究 制定了年度食品安全工作 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 、创建食品安全城市实施方案和宣传教育实施方案等，下力气加强 了食品安全工作规范化、制度化建设。层层签订食品安全工作责任状，坚持责任制管理，细化分 解任务目标，明确工作重点和进度安排。每年专门组织召开年度食品安全工作会议，并经常组织 召开食品安全协调领导小组调度会，及时部署，及时落实。加大食品安全监管工作财政投入、基 础设施建设和充实队伍的力度。大力加强部门之间配合，自上而下形成政令畅通、运转协调、部 门配合、监管有力的良好的食品安全监管网络和创建食品安全城市的工作机制。 2 深入宣传教 育，营造社会氛围。组织各有关部门和新闻媒体，将日常宣传与“3(15”消费者权益日、6月安 全生产月、国庆、春节等重大节假日宣传相结合，通过充分利用报刊、电视、广播等各类新闻媒 介进行定期宣传和跟踪报道、制作发放创建国家卫生城市和食品安全城市标语和手册、编印发放 食品安全知识资料、设黄社区及住宅小区食品安全宣传专栏、制作食品安全知识巡回展板、广泛 开展专家咨询和义务服务等多种角度和多种形式，大力开展了食品安全进农村、进社区、进单位、 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 迸学校等宣传活动，广泛向群众普及食品安全法规和实用知识，扩大创建食品安全城市的感召力， 积极调动全民参与创建活动的主动性和热情。充分发挥12315网络等社会监 督作用，认真负责受 理每个举报投诉电话，发动和鼓励消费者对制售假冒伪劣食品的违法违规行为积极举报、共同遏 制。围绕食品安全工作的重点领域和薄弱环节，大力开展创建国家卫生城市和食品安全城市行业 规范培训、食品生产经营从业人员知识培训、文明卫生义务监督员培训、食品安全法宣传学习、 假冒伪劣食品的危害与鉴别等主题宣传活动，突出重点，以点带面。多措并举不断拓宽了食品安 全宣传覆盖面，提高了食品生产经营从业人员业务水平和广大群众安全饮食的意识和自我保护能 力。 3 强化日常监管，落实各段保障。在食品源头环节规范培育农产品生产基地，加强蔬菜 农药残留监测和动物定点屠宰及集中检疫管理。加快推进农业标准化工作，扶持培育无公害 农产品生产基地，加强科技指导和检测检查，提高菜农安全使用农药水平。严格实行计划免 疫、强制免疫、定点屠宰检疫和市场巡查，职能部门联合清查肉品存放冷库，坚决关停不达 标屠宰场，坚决制止私屠乱宰行为。在食品加工环节大力推行食品质量安全准入制度和完善 食品安全信用体系建设，实行分类动态监管。对食品加工企业建立电子档案，强化日常检查、 不定期抽查和强制检验等监管，认真开展食品添加剂专项抽检和监测，严厉打击违法违规行 为，对不具有质量安全控制能力的企业依法严厉取缔。积极推行品牌经营与标识管理，规范 即食食品、蔬菜、肉类等包装、储存和运输。在食品流通环节引导和监督经营者建立健全自 律制度，严把食品质量市场准入关。规范食品经营户建立索证索票、购销台帐登记等制度， 严格整顿散装食品包装标识，积极培育超市食品品牌，探索建立超市电子信息化管理系统， 推行批发销货与零售进货使用同一多联票据的“一票通"管理，并加强对食品流动送货车登 记备案加贴统一管理，引导示范店创建;同时严格执行粮食收购市场准入和酒类流通备案登 记制度，规范流通秩序，并全面开展重点区域、重点商品集中执法检查行动，严厉打击制售 假冒伪劣食品行为，集中力量对农村食品卫生进行检查整治。在食品消费环节全面推行食品 卫生监督量化分级管理，提高餐饮企业食品安全意识和管理水平。严把许可证发证、验证关， 深入开展卫生安全大检查，强化各类食品经营单位特别是小餐馆的监督管 理;加大宾馆饭店、 旅游景区、城乡结合部及农村等餐饮网点治理力度，规范消毒方法;强化学校集体食堂、建 筑工地食堂卫生监督，经常拉网式检查，及时排除安全隐患，有效预防和控制公共卫生事件 发生。 4 突出专项整治，攻克重点难点。联合整治食品力nId,作坊，严肃查处取缔无证食品 生产经营户。下力气加强集贸市场规范建设和管理，督促和帮助经营企业完成软硬件根本性改造。 提高食堂、饭店准入门槛，高标准要求小饭店卫生硬件设施配备。清缴问题乳粉，整治地沟油。 各旗区结合各自实际情况推进食品安全工作，成效显著: 1 东胜区积极处置新食品安 一12― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 全法监管体制改革和市区监管分工的新形势，突出抓好食品安全综合协调、部门分段监管， 保持食品安全工作不间断、不慌乱、有力稳步推进;高度重视推进长效机制建设，食品安全 责任体系、信息管理体系、无证照小作坊专项联合治理体系、行业自律体系等多项制度建设 和完善，得到市政府和自治区级主管部门的充分肯定，相关做法多次被市政府和自治区食安 委推广，并将食品安全协调领导小组办公室工作经费列入财政预算，2009年以来公开考录专 业人员25名，组织160家从业单位成立了东胜区餐饮协会;引导和规范食品生产经营行为， 保障食品安全的从业硬件设施、经营模式和监管覆盖能力得到历史性改变，将大力整治食品 生产经营的违法违规行为，与改造和规范食品经营场所、行为，培育和扶持放心地产食品品牌 结合起来，大力度改造食堂饭店设施设备，建设启动万家惠农副产品集散港、孟克烛拉、联丰、 津正3处食品生产加工园区，投资473万元专门设立和建成食品质量安全检验检测中心，地 产食品集中加工、集中监管、全程监测工程迈出了坚实的步伐;全年对辖区5000户食品经营 单位户均20次以上巡回监督检查，2009年以来打击取缔无证照食品生产经营户281户 次 ， 有效保障群众饮食安全，杜绝食品安全事故发生，及时按照上级有关精神全面清缴问题乳粉、 整治地沟油、规范管理餐厨废弃物，保持食品安全多年不出事故，有效保障了广大群众饮食 卫生环境，为经济社会健康快速发展做出了积极贡献。4 2 伊旗机构改革高度重视食品安 全工作，政府成立了食品安全专职办公室，中小学 28所 食品安全课程开设率达100,，先 期投入资金 80万元 购买检测车辆一台。 3 准格尔旗将食品安全工程列为“十五项惠民 工程”内容之一，并预算安排300万元用于食品安全整顿和食品安全城市创建工作。已建成大 路等6个农产品标准化示范基地和3个农药标准销售点;建成2个食品集中加工园区、15个 食品生产加工示范店;启动了万通食品物流中心;自主开发了食品监管软件并实行网上监管， 辖区所有食品流通经营户已全部录入食品监管软件，逐步建立健全流通环节食品经营者基本 情况数据库;落实了旗外引进动物准调制度和调入动物及动物产品报批报检 制度，对辖区内 所有从事动物及动物产品调运活动的商贩进行登记备案，按照“调前报批、凭证调运、到境 报检"的调运管理程序，对所有调入准格尔旗境内的动物、动物产品进行查验。 4 乌审旗 投入100万元建成食品安全检测中心并通过自治区计量认证，印发了全旗食品安全检验检测 计划，统一进行抽检，全年共抽检各类食品586批次，为食品安全执法提供有力保障。积极 开展食品安全示范街和示范店活动，以点带面，扩大影响，全面提升餐饮服务行业窗口形象。 食品药品监督管理局提前进入工作角色，将街头食品小摊贩纳入监管，坚决消除管理盲区。 以建设地产食品加工园为重点，出台了《嘎鲁图镇地产食品加工园实施方案》，目前征地工作 4鄂尔多斯市东胜区食品安全协调领导小组(2010年鄂尔多斯市东胜区食品安全工作总结(2011―1―5( 一13― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 正在进行。 5 鄂前旗投入100万元食品安全专项经费，将食品安全纳入政府综合监管共性 目标考核，并及时报旗委组织部备案，各有关部门每日填报食品安全办公会议精神贯彻进度 汇总表，及时分析存在问题，提出对策措施。专门组织人员赴伊旗乌审旗考察地产食品工业 园区，由政府出资近亿元的地产食品工业园正抓紧落实。 6 鄂托克旗投入162万元食品安 全专项经费，加大对重点食品产业的帮扶力度，多措并举，扶持螺旋藻企业做大做强。对组 织开展的食品安全联合检查做专项记录，内容包括检查时间、参加单位、检查地点、发现问 题和处理结果。在《今日鄂托克》报上开辟“健康你我他”专栏定期宣传食品安全知识，通 过移动平台向广大用户发送食品安全知识短信。 7 杭锦旗、达旗、康巴什新区各自印发了 《食品安全监管部门联席会议制度》、《食品安全信息报告与发布制度》，建立了旗 区 、镇、 村三级食品安全应急体系，制定了食品安全事故应急预案，探索建立超市电子信息化管理系 统。5 2(当前安全形势 与全国食品安全形势相似，鄂尔多斯市食品安全问题的表象集中体现为不同程度存在食 品安全危机，其基本特征在于:食品生产、加工、流通流程的安全隐患，以及伴随现阶段经 济社会发展而涌现出的综合因素对食品安全的影响。 1 食品安全流程失范。从食品生产、加工、流通的“食品链"全流程看，均存在不同 程度的安全隐患，也存在一些不法行为，包括:一是农产品生产环节的污染问题。化肥过量 使用、农作物化肥残留等问题不同程度导致了耕地污染，农产品中农药、兽药残留，饲料产 品和农产品使用添加剂。二是食品生产加工领域的不规范作业问题。生产工艺不达标，导致 食品残留病源微生物，超量使用食品添加剂，使用劣质原料或伪劣原料生产加工食品，使用 非食品加工用的化学添加剂等。三是食品流通过程的造假问题。在食品流通 领域，有部分食 品经营网点蓄意出售假冒伪劣商品，伪造、更改生产日期蒙骗消费者，不法分子更利用农民 这,弱势群体收入少，文化水平不高，辨别能力和维权意识差的弱点，将假冒伪劣商品销往 农村地区，使农村成为食品安全隐患威胁的重灾区。以上三方面集中反映了食品安全整体流 程中的重大问题环节。 2 发展过程中的多因素影响。食品安全是发展中的问题，也是发展中最迫切需要解决 的问题。一是食品安全问题是与现阶段的基本国情、市情，与经济、社会发展水平密切相关 的。从“食品链”各环节的特点看，农产品生产基本以农户为单位，具有生产规模小、生产 场所分散、生产方式落后的特点，同时农户对农产品普遍缺乏质量控制意识;食品生产加工 鄂尔多斯市食品安全委员会(2010年鄂尔多斯市食品安全工作总结(2011―1―20( 一14一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 企业的生产设施、规模、环境迥异，食品生产质量长期呈现良莠不齐的情势;食品经营企业 数量和种类繁多，其中个体工商户占相当大的比例。以上诸多因素，使安全管理难度大、安 全执行效率低，直接或间接地导致了食品安全隐患。二是影响食品安全的一个重大因素是环 境污染，其实质也是发展方式的问题。与经济“粗放式”发展相对应的是，现代工业的大发 展造成的环境污染愈加严重。工业“三废"中的诸多有害化学物质使产地环境污染可能性增 大，包括江河、湖泊、耕地在内的各类污染，直接或间接可能导致毒素的富集，直接或间接 地污染肉、乳及水产品，威胁食品安全。如果输入端细微差异或者生产过程违规操作 觉得 很细微、好像无关紧要的样子 ，得到不到及时控制或处理不当等均可能引起食品安全问题， 一旦传到输出端 餐饮、零售等消费领域 ，其影响会加倍放大，有可能给生产企业、整个行 业，主管部门以及食品链上下游产业的相关节点造成灾难性的后果。若再经媒体舆论的“煽 风点火”，那就不单是企业倒闭，工人失业，行业危机，甚至可能引起经济萧条，社会动荡。 三 食品安全监管体系存在的问题 1(职能分工缺陷 “一头猪从出生到最后端上老百姓的餐桌，至少有农业、商务、工商、质监、卫生、食 监、环保、公安、交通等lO余个部门参与管理，多头管理，力量分散，导致在食品安全环节 中容易出现漏洞。 缺陷一，部门分割、各自为政。在食品管理上形成的多部门管理格局是不同部门仅仅负 责食品生产加工的不同环节的结果。目前，食品安全管理权限分属农业、商务、质监、工商、 卫生、食监等部门，形成了“多头管理、无人负责”的局面，严重影响了监督执行的权威性。 监管机制的综合协调乏力，部门监管职责、监管品种划分存有模糊。 缺陷二，职能重叠、多头管理。实际工作中，部门间的管理行为存在向模糊领域不断延 伸的趋势。 缺陷三，职责不对称、手段不均匀。以种植养殖环节为例，农业部门负责初级农产品的 质量安全监管，但农业部门在生产领域的检测能力远远落后于实际分散监管的需要。监管主 体缺乏高效有力的监控和管理手段、方式方法;监管人员的素质参差不齐，质监等部门人力 不足。监管行为多于最终产品的监督和管理，忽视过程控制。 缺陷四，行业组织和消费者参与不足。食品安全管理往往政府采取强力推动、层层推进、 一15― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 建立责任制的方式，而忽视产业界中的生产者、加工者、贸易商和各种服务组织在食品安全 监管中的行业自律。正如联合国粮农组织和世界卫生组织所指出的，“如果没有所有利益相关 者例如农民、产业和消费者的合作与积极参与，这种性质的强制管理是无法完全实现其目标 的。" 2(检测水平不高 一方面检测体系不健全。鄂尔多斯市虽然初步形成食品安全检验检测工作制度，但食品 检验检测机构仍存在着许多突出问题，导致对食品安全的状况家底不清。企业的自我检测应 ‘? 当是食品安全检测的主要方式，行业中介检测和政府检测是企业检测的补充，而目前主要是 。 政府机构的强制性检验检测，而食品业自身的检验检测意识不够，一部分企业甚至以制假售 假作为获取利润。另一方面检测手段落后。鄂尔多斯市食品安全检测检验机构数量较少，且 由于检验机构分属不同，缺乏统一的发展规划。 3(监管法律法规配套实施体系不健全 食品安全监管的相关法律法规及其纷繁复杂，由于产品卫生、质量和安全之间的界限， 食品产业链环节的界限难以明确区分，法律之间的协调非常必要。部门规章的制定往往采取 跟倾向于本部f-JN益的原则，从而强化了部门职能的交叉分割、法律体系的纷繁复杂和职能 界限难以分清这一态势。缺乏监管配套实施办法，会使法律监管环节出现盲区，监管的手段 脱节，监管内容滞后。 4(信息体系建设缓慢 食品安全领域存在的严重信息不对称是产生食品安全问题的重要原因，目前鄂尔多斯市 食品质量安全信息建设方面还处于起步阶段，食品安全信息分散，交流不及时，信息失真等„ 存在。特别是目前，由于没有建立有力的以企业产品质量信用记录为重点，以培育质量信用 产品、创建质量诚信企业、惩戒质量失信行为为核心的食品质量信用体系，没有建立有力的 ?? 食品质量信用记录制度、信用等级评价制度、(质量诚信激励制度、企业质量失信行为惩戒制 度等相关体系和规定，导致企业违法失信行为存在隐患。 5(科学和合理的突发事件和重大事件应急体系缺乏 近年来食品安全突发事件已经对公共卫生安全，对经济和社会的稳定产生了重要影响。 处理突发性食品事件的能力是政府执政能力的重要表现。但我国目前仍没有在宪法中规定统 一的紧急状态法律制度，也没有一个统一的紧急状态法，鄂尔多斯市同样有关紧急状态政府 可以采取的紧急措施规定的不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府缩小 或扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。 一16― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 6(科学和权威的危险评价体系缺乏 危险性评价是对科学技术信息及其不确定性信息进行组织和系统研究的一种方法，用来 回答有关健康危害中的危险性具体问题，危险性风险评估要求对相关资料做评价，并选择适 当的模型对资料做出判断:同时，要明确认识其中的不确定性，并在某些具体情况下利用现 有资料推导出科学合理的结论。由于目前没有建立食品安全危险性评估评价的权威机构，遇 到食品安全问题，各个部门有意回避、退缩或说法不一，没有一个统一权威的对外口径，极 容易导致百姓不知相信谁的信息是正确的、在社会上常造成不必要的恐慌。 一17一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 二、鄂尔多斯市食品安全监管体系问题的原因分析 一 监管对象的特殊性 为了满足人们日益增长的物质方面的需求，鄂尔多斯市大力发展食品生产加工行业，食 品行业得到快速发展，但除食品供应链条较长、风险传导性强外，食品生产加工企业数量多 且分布不均，个体私营企业占绝大比重，以及小作坊等食品生产经营企业“面广量大’’等企 业规模普遍较小、规模企业比例较低的问题，导致对所有食品生产加工企业及销售企业进行 有效监管难度很大。 -- 法律法规及工作制度未涵盖食品安全的关键环节 食品安全管理的相关法律法规是政府实施食品安全管理的合法性基础 和权力来源，是实 现食品安全管理的法治保证。从形式上看，食品安全管理的法律法规一般应包括:食品安全 管理的基本法和针对不同食品种类或所有食物不同方面管理的专门法;从内容上看，一般包 括:不安全食品的法律界定，食品安全管理机构的权力和责任，食品安全管理的具体制度措 施，生产经营不安全食品应负的法律责任等。 综观我国食品安全的法律法规体系，其相关法律资源严重不足，未能涵盖“食品链"的 全流程，尤其是缺乏对关键环节的具体规定。这主要体现在:一是缺乏针对相关环节的配套 法律法规。我国目前虽然已经制定颁布了许多相关法律，但是多数仍然属于国务院部门规章， 缺乏更高效力层级的配套法规，缺乏适用于特定种类食品的管理法律。由于法律法规体系不 健全，食品安全监管工作难以得到有效开展，一定程度上无法可依的局面一直困扰着食品安 全监管工作的深入有效开展。食品标准体系严重滞后，一些食品从开始生产就埋下安全隐患。 二是缺乏针对具体细节的操作细则。相关法律如《产品质量法》缺乏实施细则，导致主体法 律中的原则性条款规定得不到进一步的明确和解释，影响执法实践。三是标准“走样"。国家 标准也是一种法规，能否得到有力执行，关键在于执法严明、执法公正。而现在很多标准无 一18― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 法得到有效执行。 三 管理体制未形成“无缝隙管理"的整合模式 2食品安全管理体制是食品安全管理体系建设的核心。食品安全管理体制，主要是指政府 食品安全管理的权力配置模式和机构设置形式。食品安全管理是否有效，在很大程度上取决 于食品安全管理权力的配置和食品管理机构设置是否合理。目前鄂尔多斯市的食品安全管理， , (主要是实行卫生部门综合监督协调，农业、食监、质监、工商、商务等部门“按照一个监管 环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅"的多部门分工负责的管理 体制。我们以食品安全生产的几个关键环节为区分，可以发现，在食 品安全各环节安全问题 的表象之下，政府管理不力的重要原因在于食品安全管理部f-JlIP,责交叉严重，从而导致了“多 头管理”的现象。食品安全“多头管理”直接后果在于:一是效率低下，多部门管理一个食 品安全环节，虽然有可能弥补由一个部门管理力量不足的问题，但其前提是必须做到各部门、 各管理环节的有效衔接，在现有的管理体制之下，多部门很难实现高效、协调的管理，使政 策制定与执行效率低下、行政成本居高不下;二是权责不清，由于权责不清，使相关部门对 食品安全的管理边界模糊，特别是在食品安全危机发生之时，不利于问责，三是管理缝隙， 在多部门管理同一环节的情势之下，经常出现的状况有:在食品安全审查项目上的重复作业 和食品监管上的管理空缺，对食品生产企业而言，多头审批造成了经济浪费，对政府部门而 言，多头审批必然导致行政效率低下，更为严重的是由于责任不明、相互推诿而造成的“监 控缝隙”，其后果是直接导致问题食品的流通，引发食品安全危机。 四 制度设计未达到有效防控的科学标准 标准化管理是管理科学的重要体现。标准化管理的基础是管理制度的标准化。在鄂尔多 斯市的食品安全领域，管理制度未达到标准化体现在: 1 基础性食品安全标准制度的指标 落后。我国食品安全标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准构成，涉及食品领域 的各方面，但存在标准水平总体偏低、与国际标准接轨不够，技术指标落后、标准之间存在 矛盾、可操作性差，标准缺乏科学实验依据和可行性论证等问题。 2 食品安全市场准入标 一19一 内蒙古大学公共管理硕士 枷PA 学位论文 准的执行不严格。与食品安全监督抽查制度不同，食品安全市场准入制度主要是针对事后监 督的缺陷而设计的一种事前预防的管理制度，主要指食品生产经营主体的准入和食品本身准 入两方面。食品安全市场准入是把控食品安全的重要防线，食品安全准入制度不严、执行不 严，从而引发了严重的后果。 3 食品安全信息检测标准的实施不规范。长期以来，在食品 安全信息的发布上存在信息资源不足、信息发布不规范、信息预警滞后、信息透明度低的特 点，使公众在面临食品安全危机之时容易出现不同程度的恐慌。可以说，正是食品安全管理 的制度未达到标准化，在实际操作层面上导致了监督无法、执行无力的窘迫局面。 一20一 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 三、强化鄂尔多斯食品安全监管体系的对策和建议 从鄂尔多斯市的食品安全的特征中可以看出，食品安全的问题是一个系统性的、涉及多 主体的、与发展密切相关的重大问题。西方国家发展的经验表明，有效应对伴随发展进程而 出现的食品安全问题，关键在于政府的有效管理。首先，鉴于食品安全是一个重大的公共卫 生问题，是关系人民福祉和地区发展的重大问题，政府在食品安全事务上承担最重要的责任。 政府有责任保障安全食品的供给，监督食品生产流通的各个环节，促进食品供给市场的健康 发展。其次，也正是由于食品安全问题的公共性，决定了政府在所涉及的多个利益主体之中， 必须发挥主导性的管理作用，为解决食品安全的市场失灵现象提供一系列规范制度与解决机 制。最后，也只有作为权威的政府，才能为食品安全提供必须的法律机构的保护与执行，提 供稳定的制度环境，保护最易受害的弱势群体的利益。 从鄂尔多斯市食品质量安全问题的特征也可以看出，在很大程度上也正是由于政府的管 理不力，形成了因缺乏监管和控制而导致的食品安全的多流程失范，因缺乏有效引导和约束 而导致的食品安全的多主体失职，因缺乏统一规划和前馈管理而导致的多因素安全隐患。所 以，食品安全问题的根源是管理问题。 完善鄂尔多斯市食品安全监管体系，应该达到的基本目标在于:通过减少食源性疾病的 风险，保护公众健康;保护消费者免受不卫生、有害健康、错误标识或掺假的食品之危害; 维护消费者对食品体系的信任，促进经济发展。应该实施的基本方略包括:通过不断完善使 法律法规配套实施办法趋向周全，通过积极改革使管理主体实现无缝隙衔接，通过制度改进 使管理制度实现标准化，通过更新观念使管理思路变为前瞻式。 一 构建前馈式管理理念 现有的食品安全管理在很大程度上体现了“救火”式应对的后馈式管理，这也是食品安 全危机的深层次原因。鉴于食品的特殊属性及食品安全问题产生后果的严重性、影响的广泛 性，前馈式的管理思路是必须的。 一21― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 一是以前馈式的管理理念贯穿食品安全管理的全局。前馈式的管理方式意味着以预防措 施为重，意味着食品安全的全流程监控与检验，意味着食品安全法律法规中对食品安全准入 的严格规定，意味着科学严密的食品安全控制标准，意味着食品安全危机的防范与预警，意 味着重视食品安全信息的多方位收集。 二是充分发挥前馈式管理的基本措施。具体食品品种在生产加工、运输环节的危害分析 与预防措施;确定食品安全关键控制点，如原料接收、特别的加热、冷却过程等;建立食品 安全关键控制限值的临界范围、临界监控程序;建立有效验证程序，以检验食品安全监控系 统是否按要求正常运行;建立完整的食品安全检测记录和档案等。 三是以管理制度的创新推进前馈式管理。在实践中，前馈式的管理思路不仅仅意味着对 原有思路的革新，对原有举措的改进，更需要管理制度的创新，以适应不断发展变化的食品 安全管理需求，促进食品安全的良好治理。如加强对各类化学品的严格管制，加大资金投入， 加强对农药生产过程和流通渠道的管制，发挥农村农业技术推广站在农药流 通中的主渠道作 用，堵住国家明令禁止使用的农药在市场中流通，在必要的时候对剧毒农药进行必要的管制。 四是全社会共同关注、共同保障食品安全。食品安全不仅仅是食品加工企业要重视的问 题，也要延伸到种植、饲养、加工、流通以及环保等各个环节，不仅要重视企业生产和产品 质量的安全，也要重视包装的环保和排污的处理。同时，要加强对公众健康知识的普及，加 强消费者的自我保护意识。 -- (完善协调一致的监管体制 为保护消费者健康安全、促进行业经济，必须完善现有的食品安全管理体制，最终建立 一个以科学的风险评价和食品安全评价为基础，以法律为保障，政府、中介 组织、企业和消 费者各负其责，政府各监管机构之间分工明确、协调配合、反应敏捷，能够实现“从农田到 餐桌"食品安全的管理体制。 一是以“无缝隙”管理模式强化关键环节的管理。应对食品安全领域政府部门职能交叉、 政出多门的问题，西方国家政府改革的重要经验是注重政府管理功能的重新设计，强调行政 决策与行政执行的相对分离，通过组建专门的行政执行机构，构建集中决策与专业执行相互 协作、相互制约的组织和运行机制，以提高行政决策与行政执行的质量。 二是与“大部制"改革相契合进行改革。加大职能整合的力度，将食品安全委员会与卫 一22― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 生部门联合办公，全面负责食品安全综合协调，强化卫生部门的综合协调职能。将农业部门、 质监部门、工商部门、商务部门、食监部门定位为食品安全管理的具体执行部门，进一步合 理界定各部门职责。按照党的十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约 又相互协调的权力结构和运行机制"的总体思路，构建政策制定与执行部门间制度化的权力 制约和分工协作机制。最大限度理顺各部门间的关系。 三 配备法律法规实施体系和行政执法体系 根据实际情况制定符合本地、具有操作性的食品安全法律法规配套实施办法，是落实监 管要求、保障安全的基础。 一是以周全的法律法规配套实施办法覆盖食品安全的全流程。最为先进的食品法规包括 一个基本法，其是所有其他法规手段的基础。从西方国家的经验看，其食品安全的法律法规 体系中必然有居于主导地位的核心法律，或是具有统领地位的食品安全基本法。如美国国会 于1938年颁布的《联邦食品、药品和化妆品法》、加拿大的《食品与药物法》、英国的《食品 安全法》。我国刚刚颁布了《食品安全法》，要将其作为完善食品安全管理法律体系的核心， 根据鄂尔多斯食品安全现状，总结以往食品安全体制中暴露出的诸多问题，对食品安全管理 的相关法律法规配套实施办法进行修订、补充和完善，通过颁布实施细则弥补母法条款操作 性不强的缺陷。同时，针对我国目前食品安全管理的法律法规多为国务院部门规章的状况， 建议继《食品安全法》颁布之后，积极将现有的有关国务院部门规章和国务院及国务院部门 已经成熟的规范性文件逐步上升为行政法规或法律。 二是强化行政部门执法的权威和权力。国外经验表明，对食品生产相关企业实行强制性 管制是提高食品安全水平的基础，食品安全比其它任何一种与健康相关的政府活动更需要连 续的和强制性的管理。因此，必须整合现有执法力量，严格推行食品安全行政执法责任制， 强化各相关行政执法部门之间的协调配合，明确各部门责任;重视食品安全法律法规实施办 法和标准建设，增强可操作性、可执行性;加强各类认证的法律地位，逐步 建立统一的食品 认证认可体系，加强劣质产品召回制度和食品安全应急机制建设;依法加强权力监督，坚决 破除地方保护主义和部分地区出现的制造假冒伪劣食品或“杀鸡取卵”式发展经济的“短视" 行为，实施对食品安全的有效保护。 一23― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 四 强化全面高效的监测和检测体系 在实行从农田到餐桌管理的食品安全保证体系中，监测和检测体系起到非常关键的作用。 监测是从食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中的内部自我监控和外部监督 检查的重要手段。由于鄂尔多斯食品安全监测体系的不完善，监测水平发展的不均衡，检测 技术储备的缺乏以及基层监测人员的质和量的不足，已经成为当前发展食品安全保障体系的 瓶颈问题。为此，必须加强食品监测能力，检验检测向高技术化、速测化、便携化以及信息 , 共享迈进，设置系统的食品检测机构，并使之逐步社会化，建立科学的检测质量保证体系以 及加强检测技术储备和人员储备。 一是在机构上，建立农产品产地环境安全监测体系，系统调查农产品产地污染状况，开 展重点地区、典型农产品产地环境质量安全监控，强化对农业投入品的质量和环境安全管理; 建立和强化全市和各旗区食品检验检测中心，完善食品安全卫生质量抽查和例行监测制度， 建立食品质量监测直报点，完善食品污染物和食源性疾病监测网络;增加对检验工作的投入， 招录专业技术人员，开展人员技术培训。 二是在技术上，提高食品安全检测机构的实验室条件和标准物质的质量和参照标准水平， 开发快速检测方法，使用酶联免疫法、放射免疫法、受体传感器法、荧光标记法、eDNA标 记探针法或者化学比色法、薄层色谱等方法，开发用于现场筛检的灵敏度高，特异性好，假 阳性相对较低，适用范围较宽 可测定各类食品 等快速、廉价的筛查方法。 五 建立全程监控体系 将食品安全融入到设计的过程，通过科学和系统的方法，分析和查找食品生产过程的危 害，确定具体的预防控制措施和关键控制点，并实施有效的调控，使食品生产最终产品的检 测转化为控制生产环境潜在的危害，可以实现变被动检测为主动预防，避免传统生产单纯依 靠检测控制产品卫生质量的不足，从而确保产品的卫生安全。 一是在监管模式方面全过程控制。借鉴和实施目前国际上公认的食品质量安全方面最经 济、最有效的“从农田到餐桌”的全过程控制，即在实施“良好农业规范 GAP ”、“良好兽 一24― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 的基础上，大力推行“危害分析与关键控制点 姒CCP ”质量控制体系。日 前国际上普遍采用 确立有效的记录保持程序; 7 建立审核程序以证明HACCP系统是在正确运行，包括审核关 键限值是否能够控制确定的危害，保证HhCCP计划正常执行。 (二是在管理流程方面规范化操作。 1 积极稳妥地采用食品安全国际标准。加强食品安 全标准的基础研究和应运，适时更新食品安全标准，同时积极稳妥地采用国际标准。 2 严 格食品安全市场准入标准。要细化各项市场准入要求。包括环境条件要求、生产设备要求、 生产加工要求、原辅材料要求、产品标准要求、人员资格要求、检验检测要求、质量管理要 求、包装及标识要求、储存运输要求等。各项指标应该具有可操作性。 3 完善食品安全信 息检测发布标准。建立信息共享、统一协调和权威的食品安全信息收集和分析机制;强化“从 田间到餐桌”的各环节信息公开;加强食品安全预测和预警;完善食品安全信息发布方式， 扩大信息覆盖范围。 4 配套健全食品安全管理方面的市场退出标准。建立食品生产经营主 体的终身退出机制，包括食品生产经营主体的终身退出制度、不安全食品的强制退出制度、 缺陷食品限期召回制度、问题食品无害化处理制度等，从而使严重违规主体和不安全食品远 离市场。 六 充实及时准确的信用体系和信息体系 在食品生产加工、流通、消费各个环节，全面推行食品安全监督量化分级管理等制度， 建立和完善长效的食品安全信用体系，形成统一开放、公平竞争、规范有序的食品市场环境， 是提高食品安全水平、规范市场经济秩序的根本措施。一是在制度规范上，初步建立起食品 安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安 全信用体系建设的主要方面有法可依、有章可循。二是在运行系统上，初步建立起食品安全 信用管理系统和服务系统，如公开、便利的食品安全信用查询系统，科学、公正的食品安全 信用评价系统等，不断提高管理与服务水平，逐步满足社会对食品安全信用服务的需求。三 是在信用活动上，通过宣传教育、需求培育、失信联防等活动，进一步增强全社会的食品安 全信用意识，营造食品安全信用环境，创造食品安全信用文化。四是在运行 机制上，初步建 立起食品安全信用运行机制，全面发挥食品安全信用体系对于食品安全工作的规范、引导、 一25― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 督促功能。对食品市场中的制假售假等违法行为充分发挥警示和惩戒作用。 同时，建立良好的质量信号传递机制，有助于解决食品质量的市场失灵。鄂尔多斯市食 品生产者大多文化素质低，生产规模小，而食品产业链较长，致使信息标签管理等难发挥作 用。一是提供公共信息和教育培训，使公众拥有完全充分的信息来权衡利益风险进行选择。 二是及时发布食品安全信息，定期公布质量抽检结果，发布疫情和有毒有害物污染警报，提 醒公众采取必要的防范措施，对具有良好声誉的企业进行宣传报道，并接受新闻媒体和公众 监督。三是建立各类食品营养信息数据库，对消费者、生产者和食品系统从业人员进行食品 安全方面的培训与教育。 七 发动食品行业协会、中介机构以及研究机构的食品质量安全推动体系 目前鄂尔多斯市的食品行业协会等中介机构对食品安全的推动作用并不理想，甚至部分 旗区可以忽略不计。但实际中，只要食品行业内发生一起食品安全问题，就可能给整个行业 的声誉和经济利益带来巨大的危害，甚至有可能使整个行业遭到毁灭性打击，导致该行业在 一段时间内一蹶不振。而若地区各类食品生产经营行业协会建立健全，协会 肩负起推动食品 安全的重任，就可以更好的维护好行业的整体利益:对内为协会成员服务，组织会员的培训， 提升行业的竞争力，对协会成员加以必要的纪律约束，维护行业的整体声誉;对外为本行业 代言，为政府和企业沟通搭建桥梁，谋取和增进协会成员的合法合理的利益。行业协会的这 些职能是建立食品行业协会的食品安全推动体系的原因和基础。 一是形成和强化食品行业协会对食品安全的推动力。加强对成员的食品安全教育、树立 行业荣誉感;组织会员进行业务培训、正确掌握确保食品卫生质量的先进方法;树立先进、 批评落后，促使成员不断提高食品安全工作水平;保持与政府部门的联系，提供业内信息数 据、获得最新政策;应对行业内食品安全突发事件，加强与政府的沟通、消除不良影响、妥 善处理善后工作;与其他组织进行有关食品安全的经验交流与合作。 二是建立和发挥食品行业专业研究机构在食品安全方面的专业研究特长。进行食品安全 的基础研究，LP,女D研究食品工业发展趋势、探讨各类食品安全加工新工艺;进行相关数据汇 总和分析，把食品安全工作经验和存在的不足上升到理论高度;承接政府部门或企业委托的 食品安全研究课题;为政府重大食品安全工作的决策提供专业的意见和建议;和国内外研究 机构联合开展与食品安全有关的各项交流活动。 一26― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 八 营造广泛浓厚的教育宣传体系 广大群众是食品的最终消费者，是优质食品的受益者，也是劣质食品的受害者。加强食 品安全教育宣传体系建设，提高人民群众对食品安全的关注和认识水平，既可以提高其自身 鉴别水平和自我保护能力，增强维权意识，又可以充分发动其积极为有关部门提供线索，主 动协助监管部门工作，形成全社区人人远离不洁食品，个个打击伪劣食品的良好食品消费环 。 境。 一是建立食品安全专业培养和业余培训教育机构。可在大专院校设立和扩大食品安全专 业的高等教学，培养食品安全专业人才。业余教育机构则专门向社会提供食品安全业务知识 的培训，培训对象为广大食品从业人员，培训内容包括相关食品法律法规、各项规范的生产 技能以及食品基础知识等，培训后经考试合格方能从事与食品有关的生产经营活动。业余教 育机构所需部分经费可由政府补贴。 二是通过各种方式开展食品法制宣传和安全教育。坚持通过固定的媒体向公众定时发布 食品安全信息;扶持食品安全法制建设类电视节目和报刊专栏，加强舆论监督和宣传;开展 全市范围内的“食品安全宣传周"活动，利用广播、电视、网络等媒体宣传食品安全法律知 识、介绍食品安全典型案例、曝光不合格食品及其生产经营厂家;把食品安全常识列入中小 学生的教育课时，开展食品卫生安全教育，引导学生不买街头无证照商贩出售的各类食品等 等。 三是对公众进行食品科普教育。不仅要注重宣传食品安全，也要注重宣传食品安全的科 学常识。教育公众掌握简单的食品质量识别方法和正确的食品加工烹调方法，介绍食品营养 ‘ 知识。食品安全教育宣传工作同样要靠制度化和法制化来加以落实。 九 改进组织化食品产业体系 提高食品安全水平除了法律和行政监管外，还要注重从经济层面上共同推进，通过对食 品产业的规范和改造升级，提高生产的组织化程度。 一是充分发挥产业化龙头企业和农村经济合作组织引导和带动作用，将分散经营的主体 一27― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 组织起来加强质量控制，实行标准化生产，实现规模效应和品牌效应。 二是按照市场价格和市场需求调节农产品加工，靠加工企业对原料的需求和对原料的检 验监督来带动分散生产的农户组成有一定规模的标准化的商品生产基地，使生产、加工、销 售一脉相承，形成良性循环，从而保证食品加工的每一阶段安全。 三是提高质量认证的可信度和权威性，提高优质产品的知名度，使生产经营者强化诚信 意识，规范生产经营行为，提升技术装备，改进工艺操作和检验手段， 加强原料生产、制造 加工、储运和流通过程的食品安全控制，从而实现从农田到餐桌的全过程控制。 一 四是增大对食品安全事件的经济处罚力度，从而增加不法厂商的风险成本，从根本上遏 。 制假冒伪劣食品的生产。 一28― 内蒙古大学公共管理硕士 MPA 学位论文 结论 综上，食品质量安全是一个长期、复杂、关系国计民生的重大问题。通过查阅国际组织 和发达国家的法规和标准，翻阅相关报刊期刊关于食品安全的政策和法规的 制定颁布及食品 安全事件方面的报道，参考后面所列的多篇文献，分析鄂尔多斯市食品安全 问题的成因，在 考虑实际国情、市情和借鉴发达国家和地区先进经验的基础上，提出了构建 前馈式管理理念、 完善协调一致的监管体制、配备法律法规实施体系和行