规范行政执法行为的实务研究
曾几何时，有关城管违法行政的报道不绝于耳，百姓对城管执法问题的反应相当强烈，对城管队员的行政行为很不满意，城管执法人员已俨然成为百姓责难的对象。造成这种现象的原因有很多，除了城管执法人员自身的素质相对不高、人民群众对城管工作的不理解外，城管执法人员对行政自由裁量权的滥用也是一个主要原因。
1滥用行政自由裁量权的表现
1.1违反合法性原则的滥用。合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。违法合法性原则的滥用是指行政机关显而易见的违反法律规定、超越职权、错误适用法律、违法收集证据、违反法定程序行使自由裁量权的行为。当前我国城市管理法制建设存在着立法冲突、立法滞后等问题，对城管执法人员行使自由裁量权并没有确切的规定，使得部分城管人员滥用自由裁量权成为可能。
1.2违反合理性原则的滥用。合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。合理性原则产生的主要原因就是基于行政自由裁量权的存在，通常一个行为如果触发了合理性原则，就不羁追究其合法性的问题；而一个自由裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。当前城管执法中自由裁量权的滥用大多是违反合理性原则的滥用。
2行政自由裁量权概念及特征
在行政执法过程中，一提自由裁量幅度问题，很多的行政执法人员恐怕就会意识到“在法定幅度内处罚”的问题，但这仅仅是自由裁量权的一个方面而已。完整的自由裁量权的内容应当包括处罚裁量、时限裁量、评判裁量和作为裁量四种，具体是：
2.1处罚裁量。处罚裁量就是在行政处罚幅度内的自由裁量权，是行政机关对行政管理相对人进行行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择的权利，包括了处罚种类的自由选择和同一种类处罚不同幅度的自由选择两种情况，而不仅仅是具体处罚幅度的简单选择。
2.2时限裁量。时限裁量就是行政机关根据法律法规的规定，针对何时做出具体行政行为的自由选择。如法律规定某具体行政行为在15日内做出，但具体是5日、10日、还是14日等等，15日幅度内的选择由行政机关根据实际情况自由选择。
2.3评判裁量。评判裁量就是行政机关在对事实性质或情节轻重的认定上，所具有的自由选择权利。如判定某行为是否违法，是否属于法律规定的“减轻或从轻处罚”的范畴等等。
2.4作为裁量。作为裁量是行政机关对具体行政行为是否作为或采取什么方式作为的自由选择权利。如行政机关决定是否做出某具体行政行为，或以何种具体方式做出等。这四类自由裁量权，除了处罚裁量比较容易理解和引起执法人员的重视之外，其他三种在实践中往往容易被忽视，甚至是被以为是不在这方面的裁量不当。也就导致了大量的裁量不当行为的存在。
3行使自由裁量权中存在的问题
在执法人员行使自由裁量权时存在着滥用自由裁量权的一些问题，主要表现在：
3.1违法的行政自由裁量。违法的行政行为按行政权的性质可区分为羁束性的行政违法和自由裁量的行政违法。而自由裁量违法又可区分自由裁量权滥用与自由裁量权逾越两类形态。滥用自由裁量属于一种违法的行政行为，虽然二者是种属关系。严格来说，逾越裁量由于已超出了自由裁量权的权限范围，它已经转化为一种羁束性的违法形态而与滥用裁量相区别。裁量违法与裁量不当都属不正当、不合理的行使行政裁量权的行为，二者的区别只是“不正当、不合理”的程度裁量不当发展到严重违反合理性原则或自然正义原则之时，已超出合法的范围构成违法(狭义)和裁量之犯罪。应该指出的是，不当的行政行为只可能是自由裁量行为。
3.2滥用行政自由裁量权。滥用裁量权是指违背授权目的及违反平衡原则等情况。国内学者也认为滥用行政自由裁量权系指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为。且表现形态较多。法国将裁量权的滥用归纳为三类；德国行政法将五种情形视为裁量权的滥用；日本学者对滥用行政自由裁量权的表现归纳为八种；美国也有学者从判例法的角度列举了滥用裁量权的五种情形。
4城市管理行政执法自由裁量权合法、合理运用之对策
由于行政自由裁量权具有“自由”性，存在着滥用的可能，而且有着合法的外壳遮挡，不易被发现。执法部门要充分认识到滥用自由裁量权的危害性，采取切实有效的
措施
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对其进行控制和监督。
4.1完善制约机制，加强城市行政管理的内部监督。切实加强内部监督，将城市管理行政执法违法行为或不当行为尽可能地解决在内部，及时有效地保护行政相对人的合法权益。（1）建立和完善各种规章
制度
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，包括办案程序、行政执法过错追究制度、案件核审制度、案件办理制度、廉政建设制度等等，使执法人员严格按制度办事，从制度上杜绝腐败滋生。（2）通过执法实践，找出典型案例做为案件审理时的参照。借鉴西方国家“法律精神”理论，通过具体的判例提出一些执法、适法的原则和滥用自由裁量权的标淮，来认定行政自由裁量权的使用是否合理。（3）设立专门的行政执法监督机构，不但督察执法人员作风纪律，还监督执法人员在运用法律、法规方面是否合法，罚则是否适当，以有效防止行政自由裁量权被随意滥用。督察人员有权对执法人员的自由裁量行为随时进行调查、劝告和惩戒，对做出的不当处罚劝其改正。
4.2自觉接受外部监督。司法部门的监督、新闻媒体的监督、人民群众的监督等等，可以对城市管理执法工作形成一种压力，促使执法人员在执法过程中谨慎从事，依法办事，减少随意性。毛泽东曾经指出，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈”。实现社会公众对行政机关工作的监督意义重大。社会公众是庞大的社会群体，其是非
标准
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可左右整个社会的是非观念，如果正确地引导、激发他们参政、议政、监督行政的热情，并且监督行政渠道畅通，那么公众监督就能够有效防止自由裁量权的滥用，推进“依法行政”。
4.3全面提高执法人员素质。坚持不懈地抓好行政执法人员的政治思想道德教育，使行政执法者牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，按照科学发展观的要求正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系，熟练掌握运用城市管理相关法律法规。这是执法人员坚持合理性原则，正确行使自由裁量权的根本。
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