银行监管：成本与收益的平衡

银行监管：成本与收益的平衡银行监管:成本与收益的平衡美联储主席本〃伯南克2006年10月16日在美国银行家协会及美国社区银行协会年会上的讲话今天我将从成本-收益角度谈银行监管,重点探讨联储及其他监管同行在制定监管政策和法规时是如何考虑成本和收益的。联储的监管权力和责任源于经国会通过并由总统签署的法律。历史上,银行监管的目标曾包括保证银行的安全和稳健经营、维护金融系统的稳定、促进银行业竞争并提高效率、执法援助、保护消费者权益及实现其他社会目标等。对于国会来说,一旦其认定需要解决某些特定问题时,往往会赋予银行监管机构相当的自主权去...

银行监管:成本与收益的平衡美联储主席本〃伯南克2006年10月16日在美国银行家协会及美国社区银行协会年会上的讲话今天我将从成本-收益角度谈银行监管,重点探讨联储及其他监管同行在制定监管政策和法规时是如何考虑成本和收益的。联储的监管权力和责任源于经国会通过并由总统签署的法律。历史上,银行监管的目标曾包括保证银行的安全和稳健经营、维护金融系统的稳定、促进银行业竞争并提高效率、执法援助、保护消费者权益及实现其他社会目标等。对于国会来说,一旦其认定需要解决某些特定问题时,往往会赋予银行监管机构相当的自主权去设计和实施与现行法律配套的监管政策。通常,各监管机构通过合作来制定和更新各项监管法规,并十分注重以各种途径听取各界意见和建议。在制定或调整监管政策前,我们首先考虑的是新的政策能否体现国会的最初设想。而在贯彻国会的立法初衷的过程中,我们力图在将社会成本最小化的基础上实现整个社会利益的最大化。也许我需要强调一下“整个社会”这个概念。银行及他们的顾客在很大程度上都承受着一定的监管成本,减轻银行的监管负担一直是我们一项很重要的任务。对于社会中的其他行业或群体来说,虽然严格监管创造的良好社会秩序和稳定的市场环境能够使他们受益,但是也会直接或间接地给他们带来不便,这里面就有成本存在。因此,我们要用更加开阔的思维,站在更高的角度去研究我们的政策和监管方法对整个社会和经济带来的影响,考虑我们是否有足够的能力准确量化相关的收益和成本。下面我将通过银行保密法、银行资本要求、社区再投资法向大家介绍美国银行监管机构是如何在实践中贯彻成本最小收益最大的原则。最后,我会谈谈今年国会刚通过的金融服务监管减负法。国会一般会定期地回顾和分析哪些联邦银行法律法规造成了过高的社会成本,监管减负法的出台正是国会这种做法的最新体现。联储支持并积极参与了国会的此次立法过程。银行保密法(Bank Secrecy Act) 一直以来,美国公共政策的一个重要方面就是及时发现和防止金融系统违法行为,包括为恐怖活动提供资助等对国家安全造成威胁的行为。1970年国会通过的银行保密法的首要目的就是帮助阻止、发现和调查洗钱及其他金融犯罪。这项法案要求美国银行业机构收集并报告与可疑活动相关的客户信息。银行保密法要求提供的信息具有巨大的社会利益,不过在贯彻这项法案时不应该忽视公共政策的其他方面。这里面有合法客户的隐私保护问题,此外报告负担也不应妨碍支付系统的有效运作。银行界对银行保密法的主要担心是相关的合规成本,而联储也早已意识到银行在收集、保存和提供银行保密法要求的信息时需付出相当的努力。虽然防范和识别金融犯罪非常重要,但不应过于繁重以致妨碍创新、干扰金融机构在经济中的发挥作用、给银行的股东和客户带来过度的负担、或削弱美国银行的国际竞争力。为了解决这些问题,联储将继续与其他联邦银行监管机构、财政部金融犯罪执法办公室(Financial Crimes Enforcement Network)以及银行保密法的执法人员一起密切合作,在保证执法效力的前提下,简化与银行保密法相关的报告程序。在监管层面,监管政策的制定同样会给银行带来合规成本。从监管者的角度,我认为最少可以从三方面减轻银行负担:第一,银行应被告知他们所提供的信息是否有用,并在如何识别主要风险方面得到指导。在这方面已经采取了一些措施,例如财政部金融犯罪执法办公室出版的《可疑活动报告回顾》。这份出版物提供了与可疑活动报告的使用和归档相关的信息及案例。这表明,执法人员已经采取措施向金融服务业宣传银行保密法报告对金融犯罪调查和起诉的重要作用。这类反馈将帮助银行更加合理地配臵合规资源并依法行事,有效防止金融犯罪。第二,建立有效的渠道,使银行能表达其对监管负担的担忧,或要求监管者就有关监管标准予以澄清。经国会批准成立的银行保密法顾问团就是这样一个沟通的平台,其成员包括来自政府和金融服务业的代表,顾问团的检查委员会更是银行业将问题反映给监管当局的重要途径。联储将继续通过不同的方式寻求银行业的意见、建议,比如将定期会见银行代表纳入到监管流程的一部分。第三,监管者应该继续致力于保持监管方式的一贯性以为银行提供更明确的指导,从而协助银行更好地评估和管理风险。我认为2005年6月出版的《银行保密法/反洗钱检查手册》就是朝这个方向的重要一步。五个联邦银行监管机构与财政部金融犯罪执法办公室共同合作编写了这本手册,同时还吸收了州一级监管机构和外国资产控制办公室的意见和建议。今年新修订的手册着重强调了以风险为本的合规监管,也就是监管人员应该关注银行的政策和流程,而不是孤立的事件;同时应该将注意力集中在问题高发的领域。在这过程中,监管人员运用良好的判断能力并与银行展开密切的合作对帮助银行达到法案的要求是非常重要的。我们欢迎银行界对《手册》和相关监管流程的反馈。银行资本标准(Bank Capital Standards) 银行资本标准是我们平衡监管成本与收益的第二大方面。资本监管是保护银行系统安全稳健运行的基石,是维护整个金融稳定的关键。比如采取什么样的监管措施与银行的杠杆比率和风险资本比例密切相关,而充实的资本基础也将大大降低与存款保险相关的道德风险。银行监管者普遍认为,当前以风险为本的资本监管体系(即巴塞尔I)并不适合大型复杂的银行机构。基于这个原因,2004年,各美国银行监管机构与巴塞尔银行监管委员会的其他成员一起,支持新的国际资本充足率框架,即巴塞尔II。与巴塞尔I 相比,巴塞尔II将大幅度提高资本要求的风险敏感度,同时也更加鼓励银行机构不断提高自身的风险计量和风险管理能力。巴塞尔II还将为银行监管部门提供更好的资本充足率评估框架,并通过强化银行风险信息披露来强化市场纪律。近期,美国各银行监管机构发布了关于在国内实施巴塞尔I I高级评级法的“法规拟定通知 ”(Notice of Proposed Rulem aking),公开征求意见。在这过程中,我们的首要考虑是确保美国银行体系的安全与稳健。这种考虑从该法规的过渡期保障中得到体现。过渡期保障是为在巴塞尔II实施初期可能出现的金融机构资本充足水平降低而设臵的。此外,我们还采取了不同的方法来减轻监管负担。下面我将给出其中一个例子。鉴于巴塞尔II高级评级法仅适用于规模最大、在国际上最活跃的银行机构,而不是大多数银行机构。对于不实行巴塞尔II的银行,监管机构一直在开发一个既现代化又较易实施的资本框架,即巴塞尔IA。在此框架下,银行的一些资本处理将会比巴塞尔 I的风险敏感度更高,以便更好地与巴塞尔II衔接。巴塞尔 IA的法规拟定通知将很快会发布。一些银行家认为,巴塞尔 I仍适应于许多小银行,这些小银行应该有权选择是否采用巴塞尔IA。我们将会认真考虑这种可能性。我们也一直努力为实施巴塞尔II的美国银行在国际上的发展创造公平的机会。实际上,维护公平竞争是我们通过巴塞尔委员会与外国监管者共同发展巴塞尔II的主要原因之一。在推动

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