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中国养老问题展望与对策分析 ○周德民
(长沙民政职业技术学院 , 湖南 长沙 410004)
[摘 要 ] 我国已步入老年型国家。鉴于国情 , 解决养老问题必须多种形式并举。家庭养老作为基本形式 , 应
始终坚持 ; 入院养老重在拾遗补缺 , 应适度补充 ; 社区养老服务对家庭养老强力支撑 , 并对入院养老起减压作用 ,
应重点发展。
[关键词 ] 中国 ; 家庭养老 ; 入院养老 ; 社区养老服务 ; 养老展望 ; 对策分析
[中图分类号 ] D66916 [文献标识码 ] A [文章编号 ] 1005 - 913X (2002) 09 - 0012 - 03
我国已步入老年型国家。由于我国老年人口绝
对数量大 , 人口老化速度快、程度高 , 老龄化的增
长速度相对经济发展具有超前性 , 国力与需求存在
尖锐矛盾 , 因而解决我国养老问题 , 必须“家庭养
老”、“社区养老服务”、“入院养老”三者并行。前
者成主体 , 中者作依托 , 后者为补充 , 三者相互依
存构成完整的养老体系。为此前者应坚定不移 , 中
者则应重点发展 ; 后者需适度建设。
一、家庭养老作为基本形式 , 应始终坚持
如何解决养老问题 ? 西方以往重在强调国家、
社会的作用 , 大力兴办养老院舍。然而我国决不能
仿而效之。这是因为与西方比 , 我国人口老化超前
于经济发展。更何况西方也已深感国家、社会养老
不堪重负。因此 , 解决我国养老问题必须坚定不移
地实施家庭养老为主的模式。在老龄化不断严重的
过程中坚持家庭养老 , 不仅符合我国民族习惯 , 而
且和社区照护与入院养老相比具有成本低的特点 ,
同时还能使老年人享受天伦之乐。现实表明家庭养
老主体形式仍旧适应我国 , 不仅必要而且可行。
首先 , 90 %以上老人生活能够自理或半自理。
对于需照顾老人 , 日本规定至少必须具有以下一
项 : (1) 正常的讲话声基本听不清或更严重者 ;
(2) 正常情况下看不清距离一米左右的对象或更严
重者 ; (3) 勉强能与别人交谈或更严重者 ; (4) 一
步一步走得很慢或更严重者 ; (5) 要别人喂着吃饭
或更严重者 ; (6) 穿衣服时要别人帮着系扣子或更
严重者 ; (7) 洗澡时要别人帮着洗一部分或更严重
者 ; (8) 大小便来不及控制而外泄或更严重者 ;
(9) 离床时间较长但活动少或更严重者。桂世勋教
授为了与东京调查比较 , 在上海调查了 65 岁以上
老人 26228 人 , 其中符合日本规定的需照顾老人占
716 %。其次 , 老人的主要照顾者目前还是老人的
配偶、儿子、女儿、儿媳、孙辈和亲戚 , 比例高达
8816 % , 高于东京的 8714 %。第三 , 老来夫妻老来
伴 , 老俩口需同时照顾的现象较少。调查表明主要
照顾者首先是配偶 , 比例达 3811 %。我国老人婚
姻历来稳定 , 终身未婚、离婚率低 , 两者之和
1990 年为 2112 % , 这为家庭照顾提供了条件。第
四 , 子女成家尽管另过 , 但始终与父母保持密切联
系 , 在各方面履行着照顾老人的义务。调查表明 ,
子女、儿媳、孙辈照顾老人的比例达 4715 %。第
五 , 根据桂教授预测 , 2040 年左右 60 岁以上老人
中至少在 30 %是独生子女的父母 , 2050 年左右 75
岁以上老人中至少有 30 %是独生子女的父母。这
从另一角度说明 , 到时仍有 70 %左右的老人可以
得到多子女的照顾。何况这 30 %的老人中仅 8 %的
老人为需照顾老人 , 占全体老人的 3 % , 而其中又
有一半的老人可以得到子女的照顾。第六 , 农村老
人多于城市 , 而独生子女的领证率较低 , 老人生活
护理问题应不会比城市严重。第七 , 即使需要照顾
的老人仍有相当一部分可在家养老。上海调查表
明 , 需照顾老人中有 1119 %的老人认为不需要照
顾。其实老人能否在家养老 , 关键在于是否有社区
支援。香港、日本的一些半自理、不能自理的老人
在家养老的实例都说明了其可行性。
家庭养老虽是我国传统 , 但现代社会及家庭毕
竟发生了重大变化。为了解决未来家庭养老问题 ,
在此提出几项具体建议 : 11 广泛宣传养老问题的
国情 , 大力营造家庭养老的社会氛围。21 教育、
舆论、道德、法治多管齐下。一方面加强尊老、敬
老、养老教育 ; 另一方面对逃避赡养责任的人予以
道德谴责 , 重者给予法律制裁。31 老年立法、政
策的制定应遵循有利于家庭养老的原则。即有利于
增强家庭赡养、照料老人的责任 , 鼓励家庭成员照
顾好老人 , 而不随意推向社会。41 强化“分而不
离”的家庭网络。这种网络 , 家庭各自独立 , 但关
系、情感、经济密切联系 , 是分而不离 , 有离有聚
的网络。强化母家庭与子家庭的互助网络 , 既有助
于中青年尽赡养和照顾老人的义务 , 又可兼顾中青
年事业追求和自主生活方式。51 支持鳏寡老人再
婚。找一个伴重建家庭是解决老人由于空床家庭而
造成的生活照顾问题的重要途径。而解决再婚问题
不仅老人自身应克服心理障碍 , 加强婚后调适 , 还
需社会予以同情与倡导 , 更需子女理解与支持。61
允许并提倡独生子女夫妻生育二胎。一些地方出台
了这方面的新政策 , 它对解决独生子女年迈父母的
养老问题无疑是一重要补充形式。71 鼓励子女与
老人共同或就近生活。社会应提供方便 , 以使老人
随时能得到家庭的照顾与保护。81 开展健康老龄
化活动。包括开展健康教育 , 加强营养指导 , 强调
膳食平衡 , 做好预防保健。这对促进老人的身心健
康大有裨益 , 从而有利于降低需照顾老人的比例 ,
推迟入院照顾的时间或减轻入院照顾的负担。91
社会应承担起指导家人照顾老人的工作。社会应协
助减轻老人主要照顾者的压力 , 探讨解决办法 , 提
供相关知识、技巧与方法。101 建立与完善社区养
老服务。建立与完善社区养老服务网络 , 是对家庭
养老予以强力支持。
二、入院养老重在拾遗补缺 , 应适度补充
家庭养老要坚持 , 但现代社会随着生活节奏的
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改 革 探 索 NORTHERN ECONOMY AND TRADE 2002 年第 9 期
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加快 , 核心家庭的加剧 , 独居老人的增加 , 家庭养
老功能逐渐弱化 , 照料老人尤其是照料那些无子女
或子女不在身边的老人的生活问题 , 显得极为突
出。1995 年我国 1 %人口抽样调查表明 , 单身老人
户、一个老人与未成年子女户、一对老年夫妇户、
一对老年夫妇及未成年子女户共占全国家庭的
6189 %。这表明家庭养老已独木难支 , 建立一个与
家庭养老互存互补的社会养老体系 , 已成为老年人
和中青年的共同愿望。
入院养老我国早已有之 , 可以往供养的主要是
社会孤老。如今这些机构设施陈旧、资金短缺 , 难
以满足越来越多的有固定收入、无子女、子女不在
身边或子女虽在身边但无精力照顾等原因而要求自
费的老人的养老需求。因此 , 必须加速养老院的建
设。
建设养老院必须了解社会需求 , 如果抛开经济
因素 , 单就家庭照顾老人的困难而言 , 应有一个上
限和下限。由于国力与需求矛盾 , 只可能取下限建
设。这里根据上海调查作一粗略估算。上海城乡需
照顾老人的主要照顾者为保姆和无人照顾的比例为
1114 % ; 主要照顾者自身体弱、有病的占 2216 % ;
在生活不能自理。需要照顾的老人中 , 26 %左右的
老人需要照顾的程度很大并卧床长达三年以上 ,
70 %左右的老人需要照顾的程度很大。若上海调查
具有代表性 , 又以需照顾老人占全体老人 716 %的
比例计算 , 则以上四种情况分别占全体老人的比例
为 0187 %、1172 %、2 %、513 %。由此可知 , 社会
养老需求量的下限约为 1 —5 %。限于国力 , 建议
取下限值 1 %建设养老院。2000 年末我国 65 岁以
上老人近 9000 万人 , 1 %即 90 万人。我国 1998 年
社会福利院、敬老院共 42131 个 , 床位数 1057536
张 , 年末收养人数 800030 人。但它们收养的自费
老人非常有限 , 而上海调查的 65 岁以上的老人未
包含住在社会福利院、敬老院的老人 , 故目前实际
新增床位数仍应在 90 万张左右 , 且随着老年人口
的增长 , 此数还应增加。由此看来 , 需适度加速养
老院舍的建设。如何实施呢 ? 国力决定决不能由国
家包揽。笔者建议 : 11 加速养老院建设的社会化、
产业化步伐。21 政府应加快推出兴建、改建老年
公寓相关政策和优惠
措施
《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施
, 以鼓励、支持、吸引国
内外投资者兴办养老院。31 近期以改建为主 , 兴
建为辅。所谓改建是有效地利用闲置资源 , 诸如基
层、厂矿效益不好的医疗单位、招待所、已经或行
将倒闭的企业 , 将其改建为老年公寓。改建的老年
公寓具有投资少、见效快、收费低廉、接近社区、
贴近街道等特点。兴建的公寓虽然设施先进、条件
优越 , 但投资大、时效慢、成本高 , 难以满足广大
家庭尤其是低收入家庭要求社会养老收费低廉的迫
切需求。41 充分挖掘现有福利院舍潜力。我们应
把为特定对象服务的社会服务设施和机关、企事业
单位福利设施完全向社会开放 , 以充分发挥福利服
务设施的最大潜能 , 尽快解决老人对福利设施的迫
切需求。51 有比例地建立各类收费标准的养老机
构 , 以满足不同薪金收入家庭的社会养老需求。对
低收费院舍 , 政府、社会应给予资助 ; 对保本收费
服务的 , 政府应给予政策扶持 ; 对少数服务设施质
量高标准、高收费的 , 政府也应给予鼓励。61 有
比例地建立不同护理需求的养老院。诸如建立一般
养老院、生活护理养老院、医疗护理养老院 , 以满
足因不同原因而有着不同照顾需求的老人社会养老
的愿望。其中应以建立收养半自理、不能自理老人
的护理院为主。71 克服当今部分养老院舍的准市
场化倾向。现今一些老人院舍收费昂贵 , 市场化倾
向严重 , 有悖养老院福利性原则。81 加强与就近
医疗单位的联网。由其建立老人健康档案 , 老人生
病 , 医疗单位的医生随叫随到。这样既降低了管理
成本 , 又可随时满足老人医疗服务需求。
三、社区服务强力支撑、减压 , 应重点发展
日本、英国、香港等发达国家和地区 , 最初均
认为完善的养老院舍服务是解决养老问题的主要方
法和方向。但经过一段时期的体验 , 加之社会经济
因素 , 诸如老人需要的不同和昂贵的院舍成本与服
务开支 , 于是社会养老方法有了极大改变 ,“社区照
顾”得以强调与盛行。它不仅可以弥补主干、核心
家庭、空巢、空床家庭、独居老人家庭养老功能的
不足 , 解决子女对老人生活照料的困难 , 从而对家
庭养老起支撑作用 ; 同时较之入院养老 , 具有投资
少、成本低、服务广、受益大、收费廉、见效快等
特点 , 由此还可减轻入院养老的压力。因此 , 社区
养老服务得以重点发展。
我国社会养老亦需突出社区照护 , 使之配合家
庭养老为主的模式 , 确立全体老人为服务对象 , 建
立并不断完善为在家养老的老人提供各种社区养老
服务项目和措施 , 以形成完整的真正意义上的社会
养老福利事业 , 形成科学、规范的服务体系。
(一) 应逐步建立众多的服务中心
建立服务中心 , 不仅可为在家养老的老人提供
服务项目和设施 , 而且可为到中心参加活动、享受
服务的老人提供聚会场所 , 通过中心的各种活动和
上门服务 , 可以协助老人适应晚年期面对的角色转
变 , 加强老人与社区的联系。更重要的是 , 通过这
些功能的发挥 , 可以促进老人身心健康 , 延缓衰
老 , 从而减小老人照顾面 , 减轻照顾压力 , 推迟入
院照顾时间。
我国各地建立有各类老人活动中心 , 但它们无
法担当社区照护的重任。原因在于 : 一则功能单
一 ; 二则规模过小 , 社会化程度低 ; 三则服务被
动。有鉴于此 , 需尽快逐步建立众多的老人服务中
心 , 包括单一的、多元化的老人服务中心、老人日
间护理中心 , 其中又应重点发展综合性服务中心 ,
以发挥社区养老服务的中枢作用 , 对家庭养老予以
强力支撑。
(二) 应逐步完善社区养老服务项目
家庭规模缩小 , 其照顾功能必定削弱。为此家
庭养老需要外间支持 , 需要社区通过中心建立与完
善专为老人而设的服务 , 来给予家庭养老的老人以
各种帮助。应从实际出发 , 坚持如下几个原则 : 11
服务内容由易到难。就服务内容夹说 , 应解决哪些
投资少、成本低、见效快、容易先建立起来的服务
项目。如中心集中的就餐、洗衣、康复运动等服
务。21 服务顺序由急到缓。家居养老需要照顾的
方面多 , 应先解决迫切需要照顾的老人、某一方面
或几方面严重丧失自理能力的老人 , 对这些老人的
服务又应先从日常生活无法自顾的问题开始。31
服务项目由少到多。近期国家不可能拿出巨额资
(下转第 16 页)
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度上靠行政命令和首长指示的状况。必须意识到监
管并非就是进行行政干预 , 而是应该依法按章办
事 , 对项目要严格地实行招投标 , 操作上做到公
平、公正、公开 , 切忌走形式、过场子 , 甚至出现
徇私舞弊的现象。在具体监管中 , 要求对于每一个
环境基础设施项目都必须严格实行项目法人责任
制 , 建成后记载到档案 , 出了问题要追究相关人员
的责任 , 以保证投资的效果。要制定严格细致的规
范和标准 , 实行严格的考核 , 定期检查 , 做到问题
及时发现及时解决。建立环境基础设施建设的审计
制度
关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载
, 确保投入与产出的合理性和生态效率、经济
效益与社会效益的统一。
除了进行监管之外 , 各职能部门还要从项目指
导、信息收集、技术和管理等方面给予支持。利用
互联网、报刊等媒体及时公布各种项目信息。设立
相关的研究机构 , 并规范现有的中介机构 , 为项目
提供各种政策、法律、管理及技术上的咨询服务。
(五) 加强宣传教育 , 培养环保氛围 , 促进环
境基础设施投资的发展。政府可通过积极的引导 ,
广泛的宣传教育 , 增强公众的环保意识 , 唤起企业
和公众的环保社会责任感 , 促使其加大对环保基础
设施的投资 , 并有效地发挥舆论监督作用。例如一
个环境基础设施项目 , 对其进行投资建设运营可能
基本没有利润或仅仅是微利 , 那么单纯从成本效益
考虑 , 企业可能不会进行投资。但是如果整个社会
有较好的环保氛围 , 企业具有较强的环保社会责任
感 , 再考虑到提升企业知名度和美誉度 , 企业就有
可能进行此项投资。对于公众 , 许多国家的经验表
明 , 公众参与环境管理对于提高政府决策质量、加
强公众对政策的信任、支持监督环境执法和提高管
理效率等 , 具有重要的意义。从扩大公众对环境基
础设施的资金投入来看 , 一是政府可以设立环保彩
票、债券 , 二是鼓励和扶持建设经营环境基础设施
的企业上市。这样具有较强环保意识的社会公众就
会积极参与 , 投入资金购买环保类彩票、债券、股
票 , 从而扩大了这一领域的资金来源。
[ 参 考 文 献 ]
[1 ] 张昌彩 1 如何向民营投资敞开大门 [J ] 1 宏观经济管
理 , 2001 , (9) 1
[2 ] 常杪 , 任勇 , 井村秀文 1 东亚促进城市环境基础设施
发展的战略趋势 [J ] 1 世界环境 , 2001 , (2) 1
[3 ] 刘俊霞 1 论缓解社会保障资金供求矛盾的投资对策
[J ] 1 投资研究 , 2001 , (7) 1
[责任编辑 : 王春荣 ]
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金 , 采取大量补贴的办法去建立老人需要的各类服
务项目。故服务网络的完善需要有一个过程。41
服务对象由窄到宽。由于核心家庭、独居家庭大量
增加 , 故需社区照顾的对象非常广 , 但鉴于财力、
人力所限 , 社会对老人的服务面只能由窄到宽 , 逐
渐扩展。
(三) 应逐步实现服务人员主动接触受助者 ,
实施上门服务
社区服务需要有个基地 , 以吸引大批老人来中
心参加各种活动 , 实施较大面积的集中式服务。但
服务人员又不能固守基地 , 而应走出去主动接触受
助者 , 实施上门服务。这种服务香港称之为“外展
服务”, 它是对社区照顾的拓展与提升。由于老人
自身的经济能力、体质孱弱、行动不便、心理障
碍、性格孤僻、冷漠、观念陈旧、信息闭塞等原因
所致 , 社区中势必存在着一些对服务项目不了解、
无力接受或不愿接受服务的老人 , 而这些老人往往
又是社区中最需要得到帮助的群体。因此 , 社区照
护应以基地为依托点 , 主动上门接触、服务受助
者。如此 , 才可以实现以社区需要为依归 , 确保老
人需求和资源存量的准确度 , 确保社区资源利用率
的最大化。针对老人不知、无力或不愿接受服务的
原因 , 香港社工采用了多种策略 , 包括主动的面对
面的接触 , 如家访以消除老人对服务的抵触情绪 ;
通过展览、讲座、传媒 , 使社区人士认识社区养老
服务及关注老人的需要 , 并给予关怀与支持 ; 就近
或选择老人熟悉的环境提供服务 , 以减轻老人的忧
虑 ; 提供适时、符合老人需要的服务 ; 降低服务费
用等。这些手法 , 值得我们研究借鉴。
为尽快解决上述三个问题 , 加速社区养老服
务 , 应该做到 :
11 加速社区养老服务社会化。一是资金投入
的社会化。服务资金的筹集应调动社会各方面力
量 , 实现多层次发展 , 国家在其中以较少的投入 ,
引导社会的广泛参与。二是服务设施与项目管理主
体的社会化。目前我国虽拥有一些老人服务场所 ,
但相当一部分为单位拥有、单位管理 , 服务对象为
单位职工 , 这种各自为政的“单位”服务 , 既不利
于市场经济条件下的单位管理、单位服务功能的有
效释放、单位事业的快速发展 , 更难以做到服务设
施及项目利用率的最大化 , 拓展社区服务的广度与
深度 , 弊端种种。因而 , 有必要将单位服务功能外
移 , 实现真正意义上的社区服务。
21 宏观规划。服务设施应予以宏观规划 , 以
使设施分布结构合理。香港是按照每 25000 人的规
模建立一所老人综合服务中心。而在国内街道管理
独具特色 , 可考虑以街道为依托兴建老人综合中
心 , 也可考虑以街道为主 , 同时兼顾中心幅射的老
人数来进行规划。
31 国家应承担一定的责任。国家的责任重在
两点 : 通过制定相关政策、优惠措施 , 引导社会的
积极参与 ; 通过一定的资金量的投入 , 以较快地启
动老人中心的开办 , 扩展老人急需的生活服务项
目 , 满足部分低薪收入老人收费低廉服务的需求 ,
促进服务社会化的健康发展。
41 充分利用现有的闲置资源。即有效地利用
已经或即将倒闭的企业、商场的厂房、车间、营业
场所等 , 兴建、改建老人中心。
51 加速老年社工人才的培养。以增强中心活
动开展的活力 , 提高服务质量 , 实施对老人的生
理、心理、经济、社交、日常起居等方面的全面照
顾。
61 加强与社区特别是周边其它机构或团体的
合作。中心不能自我封闭 , 必须增强与外界的联
系 , 如吸引社会资金、利用单位设施、欢迎志愿服
务、诚邀专家讲座、擅用社区资源、维持长期合
作。如此 , 才能使中心的功能得以充分发挥。
[ 参 考 文 献 ]
[1 ] 桂世勋 1 独生子女父母年老后的照顾问题 [M] 1 华东
师范大学出版社 , 19961
[2 ] 邬沧萍 1 社会老年学 [ M] 1 中国人民大学出版社 ,
19991
[3 ] 中国统计年鉴 [M] 119991
[责任编辑 : 王春荣 ]
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