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信息时代的政府改革——“数字时代治理”与制度化方案

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信息时代的政府改革——“数字时代治理”与制度化方案 政府治理 内容提要:信息 时 代的到来为政府提供 了 新的行政生态,促生了新 的改革 需要和动力,也 预示新的改革方向。P.登 力维等在《数字时代的治 理 》中对此做 出了精辟 的 阐释。数字时代 治理 (Digital—Era Governance) 的核心理念体现为重新 整合、基于需求的整体主 义以及数字化变革等; 它 是技 术 理性 观 、整 体 人权利观双重变奏之产 物;是行政过程 内在 的 管理特性与政治特性 交 互影响的结晶。就其本质 而言,数字时代治理是从 信...

信息时代的政府改革——“数字时代治理”与制度化方案
政府治理 内容提要:信息 时 代的到来为政府提供 了 新的行政生态,促生了新 的改革 需要和动力,也 预示新的改革方向。P.登 力维等在《数字时代的治 理 》中对此做 出了精辟 的 阐释。数字时代 治理 (Digital—Era Governance) 的核心理念体现为重新 整合、基于需求的整体主 义以及数字化变革等; 它 是技 术 理性 观 、整 体 人权利观双重变奏之产 物;是行政过程 内在 的 管理特性与政治特性 交 互影响的结晶。就其本质 而言,数字时代治理是从 信息技术的角度对 “整体 性政府”理念的再阐释。 为 了深刻理解数字时代 的治理,需要以行政改革 的复合视角(包括观念与 伦理、体制与流程、结构与功能、技术与 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、 政策与机制视角)为标杆,对其制度化 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 予 以分析。 一 、 引言 G.E.Caiden指出,“行政改革乃基于三个前提之 上,即政府将在社会中发挥越来越大的作用;政府需 要有效的体系以使政策运转起来;而且有效的体系可 以依据较为合理的原则来 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 。”那么,信息时代政府 改革应当依据的改革原则是什么呢?英国学者P.登力 维 和H.玛杰茨等提出了“数字时代的治理”(Digital— Era Governance)的理念。作为政府改革的经典理论, 我们需要从三方面予以解读:数字时代治理有哪些核 心理念,其本质是什么?它被提上改革议程之上的动 荆、 志 建 力是什么?作为一种改革理论, 数字时代治理着重强调了哪些 方面的改革,而这又涉及了行 政改革的哪些视角呢? 二、数字时代治理 的兴起 (一 )数字时代治理的实质 P.登力维和H.玛杰茨等就 网上政府、电子化服务等作了 大量实证研究。 他们认为网 络化时代政府组织面临四种选 择,即通过网络系统延续和强 化新公共管理趋势;更为积极 的方案体现为运用数字化政府 范式取代新公共管理 ;最后新 公共管理与电子化政府倡议冲 突导致政策混乱,失去改革的 方向;政府组织在发展网络运 作方面落后于其他社会组织, 持续的政府式微并继而失去枢 纽 地位(nodality)。在 2006年, 他同合作者就宣称要用数字时 代治理范式取代新公共管理改 革方案。 表 1信息时代政府改革的基本模式 网络促进政府改革的模式 : 改革程度 维续或强化NPM 取代 NPM 抵触 NPM 激进,转 ①.数字化的 ②.数字化政 (不可行) 化性的 NPM方案 府范式 缓慢/局 部性的 ④.政府衰微化 (不可行) ③.政策混乱 资 料 来 源:Dunleavy Patrick,Margetts Helen,“The advent of digital government:Public bureaucracies and the state in the intemet age”,Paper delivered at the 2000 Annual Meeting of the American Politieal Science Ass~iation. 作为核心概念,“数字时代治理”仅刻画了治理的 技术背景与时代特征,即电子化与数字化。因而,它 数字时代治理 与制度化方案 信息时代的政府改革 无法与电子政府、电子化治理等概念做出恰当的区分, 更无从完整地展现其实质。 但从“数字时代治理”的 三个核心理念——即重新整合、基于需求的整体主义 以及数字化变革——来看,电子化、数字化仅是其特 质的一方面,更为重要的一面是对整体性的强调。这 个意义上的数字时代治理具有深刻的盎格鲁 一撒克逊 背景,它与英国工党执政理念中所内含的“协同型政 府”(Joined—Up Government),澳大利亚等国所实施的 整体性政府(Whole—of-Government)有异曲同工之处。 表2 “数字时代治理”的主题与要素 主题 要件 · 逆部门化和逆碎片化; · 协同型政府; · 重新政府化; · 恢复或重新加强中央过程; 重新整合化 ·极大压缩行政成本; · 重塑具有公务支撑功能的服务提供链; · 集中化和专业化采购; · 以“混合经济模式 “为基础的共享服务; · 网络简化和“小世界”网络。 · 互动式信息搜寻和提供 ; · 以客户或以需求为基础的组织重建; · 一 站式提供 ,“只问一次”的过程; 基于需求的 ·数据库; 整体主义 ·从结果到结果的服务流程再造 ; · 灵活的政府过程(譬如例外处理,实时预 测和准备,应对突发事件 ); · 可持续性。 · 电子化服务提供与电子政务; · 基于网络的效用计算; · 新形式的自动化流程(譬如零触摸技术或 无线电频率识别 ) · 极大地去中介化(去掉中问人 ); 数字化进程 ·积极的渠道串流和客户细分; · 授权渠道的缩减; · 促进权力平等式管理(譬如公共服务的合 作生产 ,准自愿遵循,“自己动手做”的形式, 纳税 ) · 走向开卷政府。 资料 来 源:DunleaW Patrick,Margetts Helen,Bastow Simon, Tinkler Jane,(2006)Digital Era Governance:1T Corporations, the State,and E-Government.Oxford University Press,PP229. 可见,“数字时代治理”其贡献不在于强调信息时 代的政府改革的可能性与必要性,因为这在有关电子 政务的汗牛充栋的文献中已经得以揭示④。换言之,数 字时代治理并非单纯以电子化、数字化为目标的政府 改革,而在于强调了数字化与整体化的有机结合—— 政府治理 它既强调运用现代信息技术来推进政府改革,也强调 改革应当以民众权利为基础。因此,数字时代治理是 技术理性观、整体人权利观的双重变奏的产物,是行 政过程内在的管理特性与政治特性交互影响的结晶。 从本质上分析,它是从信息技术的角度对英国学者 P.希克斯提出的“整体性治理”(Holistic Governance) 理念的再阐释,即数字化的整体性治理。 (二 )数字时代治理的动因 深刻理解数字时代治理之兴起,需要从数字 化、整体化以及数字化与整体性之关联三个方面进 行。(1)数字化政府的动因。信息技术和网络的发 展促使政府实现数字化变革,建构数字化政府。其 动因具体体 现为:其一 ,信息技术 实质性地影 响 到政府过程。譬如,在官僚组织中,基于网络的系 统(web—based system)开 始 替 代 基 于纸 质 的 系统 (paper-based system)。其二,有关信息技术应用的 观念性转变。譬如,信息技术从内在面向(internally facing)朝公众导向转变;同时,“重点也将从信息技 术中的 ‘技术’转变为 ‘信息”’。换言之,信息技术 不再是发布信息或实现组织自动化运作的工具,而 是能通过信息整合和推动服务流程整合来了解民众 需求,改进政府与民众关系。其三,从信息化集权 到信息化分权的大环境逐步形成,为政府各部门以 信息技术为手段推进行政改革提供良好政治生态。(2) 整体性政府的动因。除开数字化变革,数字时代治理 范式还强调“重新整合”和“基于需求的整体主义”。这 不仅道出了其整体性治理的本质,也清楚地揭示了强 调整合的原因与推进整合方式。一方面,数字时代治 理范式强调“重新”整合,这意味着要以消极补救方式 减少先前新公共管理改革所造成的政府内部的机构壁 垒与流程分割困境。Christensen等认为整体性政府被 认为是作为缓解NPM所造成是碎片化格局的举措而兴 起。另一方面,强调“基于需求”的整合。这意味着政 府将以满足作为“整体人”的民众的整体需求为目标, 积极地推进政府服务流程再造。Borins指出公共管理 创新中整体主义的应用者,应当将此类创新描述成应 对“整体人”(whole person)而不是任何人面临的单个 问题的方法。(3)数字化与整体化的结合。P.登力维等 强调开发数字化所蕴涵的整合化动力,实现数字化的 整体性治理。他们认为二者关系体现在两方面:其一, 电子商务的整体化运作激发、推动政府在服务流程上 一 l7 一 政府治理 创造出整体性的运作方式。其二,数字化改革与网络 的逻辑是更加一体化,有助于摒弃原来机构间高度分 割的、缺乏交流的数据仓库(date silos),采用用整体 性方式获取和运用信息,从而增进部门间、层级间的 信息一致性和政策协调性。这会对NPM造成的碎片化 产生强劲抵制,推动协同型政府的的建设。Kettl也指 出“信息技术的前景在于它能够穿越组织边界,在公 民和政府间架起快速 、便捷的桥梁。” 三、理解数字时代治理方案的复合视角 (一 )作为一个复合过程的行政改革 公共管理是一个复合体系,涉及生物、社会与技 术等因素。而其中的行政改革更是一个异常复杂的过 程,对此过程的理解,仁者见仁、智者见智。Dror强调 行政改革涉及到 目标导向的调整和广泛的要素变革。 Quah~lJ认为行政改革作为一个审慎的过程,试图在公 共官僚机构的结构与程序 ,以及公共官员的态度与行 为两大方面做出变革。而Lee则强调行政程序、技术与 方案的改革三方面。众 口难调,为了更全面地分析这 一 系统性工程就需要采用复合视角。 体制与漉程梗角 ●政治性体制的改革, 譬如中央与地方关系、 行政区划的调整等; ●管理性体制的变革 , 譬如强化横向管理,实 施服务流程再造等。 技术与锚度视角 结构与功能提角 . 念与伦理视, . 譬如电子政务建设 、 数字 ●微观层面的机构变革. ●以新技术为核心的改革. 譬如机构设立、合并与撤 销;中观层面的结构调整, ●新的行政观念,、 化治理; 譬如引入矩阵组织结构; 誓盟豢 度 ●新制度的设立.譬如问 ●政府或公共部门的职能 责制度、采购制度、预算 转变,以及随之而来的政 理与公务伦理 制度或公务员制度的创设 府、市场与NGO关系的调 : / 等;或法律 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 的完善, 整 。 法治程序的建构。 政策与机制视角 ●旧的政策 (战略)的终 结与新型政策 (战略)的 启动,以及政策工具的创 新; ●新的激励机制、互动机 制、服务机制、资金筹措 机制等方面的创新。 图l 理解行政改革的复合视角 行政改革的复合视角是从理想层面而言的,可视 为理解行政改革的标杆。(1)观念与伦理视角。德鲁 一 l8一 克认为要构建功能正常的社会(a functioning society), 必须实现“信念、目标、追求和价值观念的概念领域” 同“事实、制度和组织的实务领域”的关联。同理,公 共管理的规范化发展也需二者相互给予和支撑。因 此,随着行政实践的发展而推进观念体系变革是必要 的。观念与伦理视角关注政府过程中的隐形面(hidden dimensions)具体包括理念层面和伦理层面。理念具有 指导性,观念层面的变革往往是新的制度和行政方式 被广泛接受和推广的前提。而伦理则影响到具体政策 或行政行为的价值取向,因而行政改革也必须注意在 制度变迁、机构重组与政策转型的同时,考虑到新的 制度伦理、职业伦理与政策伦理的培育。(2)体制与流 程视角。从体制上审视公共管理,需要关注整体性、依 存性与互动性三个特点。因而,体制的变革不免需要 作出伤筋动骨的关系调整。而公共管理领域中“关系 调整”包括两大方面,即政治性和管理性的关系变革。 前者的改革涉及到行政、立法与司法之间,中央与地 方之间或行政区划间等方面的权力结构调整,而后者 的变革则以流程再造为重点。(3)结构与功能视角。结 构功能主义是研究行政改革的经典视角。一方面它强 调功能决定结构。Plowden认为行政改革首要关注的是 政府应当做什么,即在公共与私营主体之间、中央与 地方政府以及准政府组织之间怎么分配职能的问题。 因此,与这种理念相适应,以“转变职能”为核心推进 行政管理体制改革就成了合符理性的改革逻辑。另一 方面它也积极肯定结构对功能的反作用。实际上,职 能的转变是一个长期性的过程,而结构层面的变革倒 是行政改革的常规路径,这包括微观一机构层面和中 观 一结构层面。微观一机构层面的改革包括加法、减 法 、乘法与除法几种类型,比较常见的就是机构的设 立、撤并以及人员的配备等;而中观一结构层面的改 革则涉及到组织结构是以层级结构还是以扁平结构或 矩阵式结构为主,这对权力、资源以及信息的流向影 响更为深远。(4)技术与制度视角。技术变迁既构成行 政改革的动力,也是其主要内容。技术体系的发展将 推动公共管理自身的行使条件、层次与目标的转变。 技术更新往往与制度相关,因为制度为行政活动提供 了博弈规则,为参与者提供了互动关系的约束和激励。 一 系列制度的变化,譬如行政预算系统、问责制度、采 购制度以及公务员制度的确立等都将对新技术的运用 乃至整个行政系统带来深刻影响。而且制度变迁自身 的“路径依赖”等特性亦会影响到行政改革的路径。(5) 政策与机制视角。从政策过程的角度理解行政改革也 是极富潜力的研究领域。一方面,政策 目标需要一定 的行政工具、机制予以实现,而这些都是通过行政方 式设计出来的。因此,行政学家强调要将行政改革与 公共政策联系起来,将行政改革视为政策过程中的一 个自变量来进行研究。Caiden指出,“在未来,公共政 策制定者应当具有行政改革的政策 ,并为其政策设计 适当的行政工具,特别是在为以前从未追求过的目标 而努力时。”另一方面,实际上,既有政策调整与终结, 新型政策的启动本身就会对行政过程形成非常显著的 影响,这一政策领域的变化实质上也属于行政改革的 范畴。 政府治理 尽管从理论上分析行政改革存在上述视角,但并 非都要在实践中全盘同时推进,因为这种综合性的行 政改革(Comprehensive Administrative Reform)方案 因 其不确定性而支持者凤毛麟角。但它从知识上为我们 理解行政改革的潮流提供了标杆和参考点。 (二 )理解数字时代治理的制度化方案 当下行政改革的趋势是 “建立一种免于碎片化和 具有回应性,不仅数字化易接近、而且无缝性地运转 的行政组织。”也就是要建构一种数字化的整体性治 理。那么,如何实现这种理念的制度化呢?P.登力维 依据数字式时代治理的三大主题,提出了改革的操作 性方案(见表2)o依据其最终影响层面和改革目标, 结合行政改革的复合视角,可以将表2转换成表3。 表3 以复合视角模型理解 “数字时代治理”的方案 要件 主题 观念与伦理视角 体制与流程视角 结构与功能视角 技术与制度视角 政策与机制视角 重新整 ·协同型政府: ·恢复或重新加强中央 ·逆 部门化和逆碎片 ·集中化和专业 ·重逆具有公务支撑 合化 ·极大压缩行政成本。 过程。 化; 化采购。 功能的服务提供链; · 重新政府化; ·以 “混合 经济模 · 网络简 化和 “小世 式”为基础的共享服 界”网络。 务。 基 于需 ·灵活的政府过程 (譬 ·一站式提供 , “只问 ·以客户或以需求为基 ·数据库。 ·互动式信息搜寻和 求 的整 如 例外处理 ,实时预 一次”的过程 ; 础的组织重建。 提供。 体主义 测和准备,应对突发事 ·从结果到结果的服务 件 ); 流程再造。 · 可持续性。 数字化 ·走向开卷政府 ·新形式的自动化流程 ·电子化服务提 -缩减授权渠道; 进程 ·促进权力平等式管理 (譬如零触摸技术或无 供与电子政务; ·积极的渠道串流和 (譬如服务合作生产 , 线电频率识别 ); ·基于网络的效 客户细分。 准 自愿遵循 , “自己 ·极大地去中介化 (去 用计算。 做”的形式,纳税 )。 掉中间人 )。 1.观念与伦理视角下的数字时代治理 P.登力维称政府组织内的一些文化与价值因素 阻碍了电子政务建设。因此,数字时代治理就需要强 调行政观念和伦理图景的更新。(1)打造廉价的协同 型政府。受到以强调分散、竞争和激励的为特征的新 公共管理改革的持续影响,政府部门的碎片化问题已 日益突出。“碎片化治理”的危害性已受到广泛关注。 P.希克斯认为碎片化政府的一个重要缺陷在于其手段 相互冲突的情况下而目标互相增强,导致互相竞争和 争夺。卡蓝默对治理中存在的“破碎的民主”现象进 行了分析。那么,如何走出碎片化的困境呢?P.登力 维强调以协同型政府的理念为中心要素来推进政府的 重新整合化过程。协同型政府的理念可以通过多个层 面,譬如流程、组织、政策、技术以及制度等改革予以 制度化。 同时,协同型政府的做法可以增强政府内部 资源的整合,极大降低行政成本。譬如在信息管理领 域,通过改变传统各部门分别设置信息管理科、室的 做法,将各部门信息人员整合进一个实体部门,由他 们统一负责信息汇总、数据库的建立与维护等,就有 助于减少公务员编制,压缩财政支出。(2)确保可持续 性和灵活的政府过程。在基于需求的整体主义的主题 下,数字时代治理着重强调可持续性和灵活性的观念。 一 l9 一 政府治理 “可持续性”意味着在进行决策的时候,决策者要力争 做到系统思考,决策方案要在充分考虑整体可持续性 的前提下做出。然而,P.登力维发现新公共管理通常 无视能源的使用和环境影响,它仅关注企业绩效运作 取向,忽略其负外部效应;而基于需求的整体主义则 认真考虑公民和企业的需要,并将这些需要与追求可 持续性的环保组织的要求相结合。也就是说,“基于需 求的整体主义”试图在整合民众、企业与NGO的各方 需求,并使可持续性成为所有公共部门内在运作的一 部分。而灵活的政府过程则旨在使政府做出决策的过 程在与企业最好的实践进行竞争中取得速度、灵活性 和回应性。灵活性结构的两个要件是实时监控、预报 和预测系统,以及能“预计意外”并在标准程序中注入 灵活应变的系统。(3)走向权力平等式管理和开卷政 府。林登指出以隔离为特征高度分散的组织中,部门 之间、部门和职员、机构和顾客,机构和供应商之间 都被隔离开来。而在数字化变革过程中,平等、开放 的管理观念将被树立起来。权力平等式管理(isocratic administration)作为一个标签,它意味着行政从 以机构 为中心朝以公民为中心转型,在此过程中,公民和商 业组织可以同政府充分合作,而政府机构仅提供支持 框架。开放政府(open—book government)的理念是相对 于分割式政府(disconnected government)而言的,它意 味着应政府逐步放弃韦伯式封闭化官僚制的做法,通 过开发整体性政府、数据库和更大的自我管理的方式 使民众能查阅自己的档案和信息,改进民众和政府间 关系。 2.体制与流程视角下的数字时代治理 从体制与流程视角分析,数字时代治理的改革主 要体现在三方面。(1)恢复或重新加强中央过程。新公 共管理采取极度分权的做法,这种 “结构性权力下放 的做法导致权力从中央政治与行政层向监管机构、服 务生产机构或国有公司转移,或可能产生不好影响的 其他种类。”其后果是中央层面的政治与行政领导失去 了控制、影响和获取信息的杠杆,引发责任和能力问 题。鉴于此,数字时代治理强调恢复或重新加强中央 过程。而且,P.登力维称这一做法也是对新公共管理 造成的重复的多头的等级结构的回应,“由于新公共管 理导致的分散的竞争的无政府主义,一些提议开始重 新强调秩序,尤其是在信息技术领域。”(2)从结果到结 果的流程再造与一站式服务。恢复和重新加强中央过 一 20 一 程是一种政治性体制改革 ,而政府公共服务的流程再 造则是更具管理色彩的体制改革。Caiden认为从民众 角度考虑,“对他们而言,首要的是确保公共官僚机构 能迅速、礼貌、顺利、诚实而富有同情心地办理好其事 务。为了达到这样的效果,基于需求的整体主义强调 做出紧密相连的两方面的改革 :一方面是从结果到结 果的流程再造,这种方法确保项目小组致力于整个过 程,而不人为地去划分现存机构的边界。另一方面是 一 站式服务,其形式包括一站式商店(在一个地方提 供多种行政服务),一站式窗户(与特定的顾客进行面 对面的交往 )以及网络整合的服务。对政府机构来说, 一 站式服务有助于把分散的服务功能集中起来 ,减少 重复;与之相应,“只问一次”的信息搜集方法要求政 府进行信息共享,即各部门有效利用已获取的信息而 不是重复搜集同一信息,方便民众。(3)极大去中介化 和利用各种自动化流程。信息技术的发展为政府流程 再造提供了新的契机,包括去中介化和自动化两方面。 “去中介化”意味着通过利用基于网络的过程 (包括与 之相应的数字化电视和移动电话链接 )使公民、企业 和其他公民社会行动者绕开先前以公务员或机关工作 人员的形式普遍存在的 “看门人”而直接与国家系统 联系。“自动化”主要是运用“零触摸技术”这种由私 营部门开拓的方法,其主要想法是在销售和行政运作 过程中去除掉人为干预。 3.结构与功能视角下的数字时代治理 数字时代治理的改革方案也可以从结构功能主 义视角来理解。(1)职能层面的转变。通过实证研究, P.登力维发现在新公共管理改革浪潮中被外包给私营 部门的某些事项并不像预期的那么有效,而且还造成 了新的问题,因此需要强调重新政府化。作为数字时代 治理重新整合化的一部份,“重新政府化涉及到将先前 被外包给私营部门的职能重新引入公共部门。”至今最 为显著的例子是美国在911之后将2.8万机场安全人 员重新从私营承包商转至联邦公务员系统;另一个著 名的例子是英国承包铁路轨道建设的公司在2000年 夏破产后,这一铁轨建设再次被收回国有。(2)结构层 面的调整。P.登力维认识到组织界限会改变沟通流和 影响流(influence flows)。所以他十分重视组织结构方 面的调整。其一,以“重新整合化”为动力的组织整合。 一 方面,逆部门化和逆碎片化。新公共管理主张“转向 细分的公共部门单元”,用碎片化的功能模型替换整合 化的部门模型。这些做法加深了公共部门间的缝隙和 隔阂。而逆部门化和逆碎片化就 旨在通过合并 ,把一 些功能相近的机构重新组合成部门化的组织,取消一 些准政府机构,以及重新在以往被鼓励进行无限制竞 争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基 础的结构。另一方面,简化网络和借鉴“小世界网络” (small world network)的做法。简化网络是要逆转新公 共管理改革中为高度连接的公共机构、准政府和非政 府机构网络建立复杂的管制和指导层次的倾向;精简 管制检查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政 策领域制止这种只会相互制造麻烦的多重管理队伍的 建立。但P.登力维强调,简化网络并非意味着要返回 到新公共管理之前的进步时代,在其黄金时期公共行 政的特征表现为高度简化的、规则化网格和强烈贮窑 色彩。简化网络是要借鉴Watts和Strogatz提出的 “小 世界网络”理念 ,这种理念强调当地方规则性网络与 临近组织之间的联系,辅之以相对小数额的随机的或 跨领域的远程链接 ,甚至进一步与隔离的或几乎不相 干的政策部门结合,就可以实现最佳程度的连接。其 二,“基于需求的整体主义”推动的部门整合。鉴于以 往政府设置中相关职能的分散化格局及其所造成的不 便,P.登力维认为应当 “以客户或以需求为基础的组 织重建”原则——即围绕单一顾客群对机构进行重新 整合——对公共部门进行改革。譬如,英国工作与养 老金部的养老金服务处将所有与老人相关的福利集中 起来进行提供。从理论上看,这种做法延用了古立克 所说的按照目的进行整合,以建立目的型组织的做法。 用当下时兴的用语来讲,这一做法实质上就是建立大 部门结构,这是英国布莱尔政府所提出的 “协同型政 府”理念十分重视的改革环节。 4.技术与制度视角下的数字时代治理 技术和制度层面的变革是数字时代治理的重要维 度。主要改革措施包括:(1)走向集中化和专业化的 政府采购制度。美国在这方面已取得较大进展 ,而在 新西兰、英国等新公共管理的核心国家进展缓慢。在 英国,新公共管理的改革使得采购职能在部门和机构 之间大量重复,据统计,在国家层面仍有270个部门 和机构在进行采购。政府采购的分散化易于造成不当 竞争和权力寻租,而且也难以实现政府采购的规范化 与专业化,影响采购的质量。因而,未来改革就一方 面要强调专业化,即由少数几个专业化程度较高的采 政府治理 购中心来承担政府采购;另一方面则注重集中化,尤 其是在信息技术的更新和采购上,P.登力维强调要实 行集中化的国家指导的信息技术采购。(2)数据库整 合。数据库的建设是随着信息技术发展而兴起的一个 管理课题,在恒变和骤变交替的现代社会中,它却极 具政策支持功能。P.登力维讲到,“实际上,数据库使 得跨越福利 、税收和安全领域的个案数据成为可能, 通过前瞻性分析,可以让政府机构在政策议程上预测 公民的需求或关键风险。”但在传统行政模式中,各部 门都有分别设立往往互不兼容的数据库系统,不同的 信息片断被不同的机构所占有;这使得数据匹配要 么很难,要么需要特殊允许。如此以来,数据库难以 很好地发展其政策支持功能。因此,进行数据库的分 类整合是必要的。P.希克斯认为政府存在三种类型的 信息使用,它们分别展示政府的民主角色,治理角色 以及服务提供者或至少是服务的资金筹措者角色。基 于此,政府数据库可以实现分类整合,分别建立起政 策发布数据库、内部管理数据库、外部治理数据库、 公共财政数据库以及公共服务数据库等。(3)基于网 络的效用计算和电子政务建设。“基于网络的效用计 算”描述了更为简单化的电脑操作这一趋势,信息技 术任务可以通过打包的形式购买。其方式要么是较小 的政府机构根据需要、通过网络在具有不同供应商的 市场中购买,要么是政府机构在主要承包商依据现代 功能而非采购特殊软硬件而制定和提供的预置服务单 上挑选。换言之,政府机构不再需要为配备复杂的信 息技术设施做太多前期规划,因为信息技术可以像煤 气、电和其他公用事业服务一样从市场中购买。电子 政务建设的一个重要方面在于从基于纸质的行政过 程过渡到电子化办公和电子化服务供给的行政过程。 Klievink和Janssen提出协同型政府的成长需经历 “火 炉管”式组织,整合化组织,全国性人口,组织间整合 以及需求驱动的协同型政府五个阶段。每往前一步都 意味着政府在电子化运作方面取得了较大进展,譬如 在 “全国性端 口”阶段将建立全国性政务端 口来为民 众提供获取既有服务产出的通道。而在“需求驱动的 协同型政府”阶段,公共服务的链条将从供给驱动反 转而变成需求驱动,与民众或者企业不得不寻找或要 求某项服务不同,政府部门将以整合的数据库为基础 全面了解民众需求信息,并通过全国性端口发布其建 议。 一 21— 政府治理 高 驰 懂 曲 匿 t 低 低 一灵活程度 高 资料来源:Klievink Brain,Janssen Ma n,“Realizingj 0jned— up government-- Dynamic capabilities and stage models for transformation”,Government Information Quarterly 26(2009) 275—284 图2 数字化协同型政府的发展阶段 5.政策与机制视角下的数字时代治理 数字时代治理还在机制创新方面作出了探索。 (1)重塑服务提供链和建立服务共享机制。重塑一些 具有公务支持功能的服务提供链,部分地是希望通过 合并上世纪7O、80年代建立起来的分散的主机设备 和行政单元,以实现由技术更新所带来的生产力的提 高;部分地是通过重新设计公务支撑功能,譬如,事 务处理的系统化将由政府机构直接承担或外包。而那 些以“混合经济模式”为基础的服务共享的机制,则旨 在鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能 或一些与政策相关的服务。以往那种旧式的集中提供 模式对下级是强制性的,运行起来反应迟钝和僵化, 而共享的服务提供采用的是一些较为灵活的方式。这 两种机制目的都在于改变新公共管理的一些做法,实 现重新整合。(2)互动式信息搜寻和提供机制。作为公 共机构的信息探测机制(“detector”mechanisms),“互 动式信息搜寻和提供”构成了基于需求的整体主义各 要件之基础,P.登力维称 “互动机制(譬如使用呼叫 中心和电话形式,或网上电子服务而非纸质形式 )自 动地使机构人员和系统对民众的需求和偏好采取一 种更加整体化的视角。”(3)积极的渠道串流和授权 渠道的缩减。在数字化变革的过程中,信息技术也为 政府工作机制、民众与政府互动机制创新提供了新 的路子。一方面,当面对多通道接人(multi—channel access)的额外成本和困难时,政府就需要转向一种积 极地以管理电子化渠道替换管理服务对象的战略。有 两种方式,第一种方式致力于在公共部门内部发展一 一 22 一 种私营商业部门中的客户细分的程序,这种战略适于 为民众和企业提供高度差异化,潜存质询的电子信息 系统,以替换标准化发布信息的旧模式;客户细分也 构成了第二种做法即积极的渠道串流(active channel— streaming)的重要步骤,这种做法就是要通过提供更 低成本的或极大改善功能的电子化服务来鼓励民众转 变,接受新的渠道。另一方面,除开上述两种改变多渠 道做法的方式之外 ,P.登力维认为,“授权渠道的缩减 或合法地促使民众或企业改变他们与政府机构打交道 的方式构成了另一种应用性选择,尤其是在法规遵从、 税收或基本服务付款事项上。”多渠道运作在税收和社 会保证应用等领域造成了高昂的行政成本,而通过取 消传统的付款途径等运作方式,有助于改变现状。而 随着电子服务使用率的上升和难以触及群体的基于电 话的公共服务的骤增,促使民众尤其是企业接受唯一 的电子化方式(electronic—only access)的压力将加大。 譬如,英国的税收部门就成功地将其大部分业务转换 到限于电子化支付和监管的系统。 作为一种行政改革理论,“数字时代治理”并不试 图穷尽所有问题。譬如在观念与伦理方面,观念讨论 居多,而伦理涉及很少;从体制变革的层面来看,它 对政治性体制涉及很少,而注重管理层面的体制改革 与流程再造;在政策与机制改革方面,它更多强调公 共服务机制和行政运行机制的创新,很少提到政策层 面的创新等。 四、简要评述 (一 )从碎片化行政到整体性政府的转变 数字时代治理作为一种后新公共管理范式而被 提出,它是P.登力维等学者基于美国、日本、英国、 加拿大、澳大利亚、荷兰和新西兰等发达国家的公 共管理实践而总结 出来的理论。毫无疑问,它反映 了未来治理转型的一些主流趋势,即以信息技术为 基础、以公民权为轴心推动数字化的整体性政府建 设。但在借鉴这种理论时应当注意三个方面的问题: (I)从制度化方案而言,整体性政府建设的一个关键 就是要实现运用横向整合,那么,就需要适当平衡 专业分工与横向整合两种做法;同时还应当注意到 数字时代治理所强调的以客户进行重组即建立“目 的型组织”的做法也需要谨慎,因为依据 目标来组 织与依据职能来组织各有优点,亦有其不足。(2)作 为~种后新公共管理范式,数字时代治理的做法与 新公共管理并非完全泾渭分明。至少,在信息技术 服务外包(outsourcing)方面是如此。而且,P.登力维 发现即使那些旗帜鲜明地强调重新整合的做法也不 得不承认权力在由机构向网络化治理的结构扩散。(3) 促使行政改革的力量包括财政压力、民众压力和国际 上改革理念的推动。数字化整体性治理的理念势必影 响到发展中国家的改革议程,但问题是这一理念是从 高度发达的国家总结出来的经验,其适用性需要接受 各国的政治与行政生态的考验。 (二 )推进数字时代治理需要注意策略权衡 成功的行政改革需要合理的改革规划,以实现在 给定约束条件下为尽可能达成总体改革目标提供最大 可能性的多种改革工具的组合。P.登力维注意到从新 公共管理到数字时代治理的转型存在多种可能性,这 意味着他已经意识到数字时代治理的推进或多或少都 存在一些否决点(veto points o 因此,选取适当的改 革政策与策略就非常必要。B.盖伊.彼得斯认为改革策 略包括构建改革的策略和执行改革的策略两大方面。 构建改革的策略涉及到改革的目标、深度与范围等; 而执行改革的策略则应当权衡改革的方式(自上而下 还是 自下而上 )、进度(时间跨度,激进的还是渐近式 ) 与灵活性(“一刀切”还是因地制宜 )o譬如数字时代治 理强调的横向整合,但“如果因为合作或跨机构项目 团队的原因而使得中层经理没有了上升的空间,或使 他们担心自己的领地不复存在,他们就会感觉受到了 威胁。”那么,为了防止他们成为改革的阻力和否决点, 就需要在改革方案设计时将其顾虑考虑进来,并在执 行改革的过程中将这一群体笼络至改革队伍之中。再 比如,协同型政府的建设因其对信息技术和横向管理 策略的强调,而易于使改革者忽略其内在的政治属性。 因而如何交互推进改革过程中的管理性与政治性也需 要策略取舍。总的说来,数字时代治理的实践需要合 理的策略权衡与糅合。 (三 )信息技术推动数字化整体性治理的前景 数字化有助于推进整体化,但从行政改革的复合 视角来看,整体性治理并不能仅从技术性方面获得充 分发展的基础。(1)虽然信息处理技术的发展有助于 我们累计有关整体问题中片段的思考。但是,我们也 必须认识到信息以及信息技术是极易被操纵的,它服 政府治理 务于谁,发挥什么样的功能等都取决于用之者。换言 之,技术并不简单地支持某项既定的行动,而仅为行 动的展开提供新 的空间。(2)R.达尔认为公共行政涉 及到规范价值、人类行为与社会情境等,因此,行政 过程不是~个纯技术性过程。“仅仅改变技术工具是 改变不了国家的。”尤其是在发展中国家,民众的知 识化程度并不理想,因此,过度的数字化可能会使得 部分民众被排除在在线服务系统之外。因而,仅仅以 信息技术也不能全然实现数字化治理的美好愿景 ,惟 有从复合视角出发,分阶段全方位地实施改革,才能 成功实现数字时代治理。(3)另外,我们还应当注意 到除开数字化趋势,全球化(Globalization)和分权化 (Devolution)也在积极推动治理转型。整体性政府的建 设必须与这些大趋势相结合才能获得长足发展。 (作者系复旦大学国际关系与公共事务学院公共 行政学系博士研究生) 注释: ①帕特里克.登力维(Patrick Dunleavy)是英国著名的 政治学家和公共管理学家,其著作包括《首相、内 阁与核心行政长官》、《网上政府》、《民主、官僚制 与公共选择——政治科学中的经济学阐释》、《数字 时代的治理》、《民主化国家的理论》等。其中《民主、 官僚制与公共选择》已经翻译成中文,于2004年由 中国青年出版社出版。 ②其成果主要体现为:“Cultural Barriers to e—government”; “Incentivization of e—Government”:“Policy Learning and Public Sector Information Technology:Contractual and E-government Change”;“Government on the Web (I—II)”;“Government on the internet 'progress in delivering information and services online”;“The Advent of Digital Government:Public Bureaucracies and the State in the internet Age”:“The Advent of a ‘Digital State’and Government—business Relations”等o ③相关著作包括:west,DaⅡ .2005.Digat~Government: Technology and Public Sector Perform ance.Princeton: Princeton University Press;Digital Government: E—Government Research,Case Studies,and Implementation。 ④譬如Richard Heeks主编的(Reinventing Government in the Information Age:International Practice in IT- 一 23 — 政府治理 enabled Public Sector Reform》就属于此类。其对信息 技术的运用还是严格限于官僚制组织结构内部,还 没有突破性地开发出信息技术的整合动力。 ⑤希克斯(Peril 6)教授提出的“整体性治理”是相 对 于 “功 能裂 解 型 治 理 ”(functionallyfragmented governance)而言的。在整体性政府模式下,政府各 不同功能与专业部门间具有一致、明确、清晰已成 共识的政策目标;而且,各功能与政策部门之间的 政策目标能够互补,政策工具能够互相增强 ,执行 方法能够互相支持与回应;通过彼此协调合作获取 总体政策 目标与部 门目标的最大化实现。(详细可 见:廖俊松.全观型治理:一个待检证的未来命题 [J],《台湾民主季刊》3(3),2006.9:201—206.o ⑥ 主要 文献包 括:Peters,B.G.,“Managing horizontal government:the politics of coordination”,Canadian Centre for Management Development,January 1998. Perri 6,“Joined—Up Government in the Western W orld in Comparative Perspective:A Preliminary Literature Renew and Exploration”,Journal of Pu~ic Administration Research and Theory,Vo1.1 4,no. 1,PP.103—138.Ling Tom,“Delivering Joined Up Government in the UK: Dimensions,Issues and Problems”,Public Administration,80(4).2002, pp.615-642.W ilkins Peter,“Acc0untability and Joined—up Government”,Australian Journal of Public Administration,March 2002,61(1):1 14—1 19.Pollitt C.,“Joined—Up Government:A Survey”,Political Studies Review,2003,1(1):34—49.TheAustral ianManagementAdvisory Committee: “Connecting Government:Whole of Government Responses to Australia’8 Priority Challenges”.http://www.apsc. gov.au/mac/connectingsummary.pdf. Christensen T, L~greid P,“The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”,Public Administration Review,2007.67(6):1059—1066.Wilkins Peter, “Accountability and Joined—up Government”, Australian Journal of Public Administration,March 2002,61(1):114—119.Davies Jonathan S,“The Limits of Joined-up Government:Towards a Political Analysis”,Public Administration,2009.87(1): 80—96.等。 ⑦行政改革需要尽量减少改革否决点;体系中能够 阻碍改革意图的否决点越少,改革越容易获得成 功。(详见 :Immergut,E.(1990),“Institutions,Veto points and policy results:A comparative Analysis of health care”,Joumal of public policy,10:391—416.o (上接第29页) 卫生等方面的决策权和行政权;在创制 规章制度 食品安全规章制度下载关于安全生产规章制度关于行政管理规章制度保证食品安全的规章制度范本关于公司规章制度 上, 地方政府有权制定与国家法律不相冲突的地方性法 规,有权抵制中央超越地方自主权限范围之外的各种 命令和规定;国有大中型企业的管理权。改革开放以 前,全国绝大多数的国营骨干企业是由代表国家的中 央政府控制的,这些骨干企业不仅涉及到国计民生的 重要领域,也是国家财政收入的主要来源。改革开放 以后,中央政府陆续把绝大部分国营骨干企业下放给 地方政府进行管理;另外,地方政府还获得了一定的 人事权。 (作者系湖北师范学院政法学院讲师) 参考文献: [1]全治平、江佐 .论地方经济利益.[M].广州:广 ~ 24 一 东人民出版社,1992:187—188. [2]《宁夏回族自治区招商引资的若干政策规定))http: //www.huaxia.com/zt/jl,05—060,2005/00347794.htm1. [3]《广州的人才优惠政策》:http://job.bjfu.edu.cn/ news/ReadNews.asp?NewslD=863. [4]有关理论可详见[美 ]布坎南:《自由、市场与国 家——8O年代的政治经济学》,平新乔、莫扶民译 [M]上海:上海三联书店,1989. [5]张方华.转型时期地方政府非正当利益行为的有 效控制[J].上海社会科学院学术季刊,2000(1): 67-74. [6]《发改委谈境外投资新规 地方政府核准权扩大》: http://www.homedg.com/news/2004/12—7/93519. html
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