关于公共管理研究的综合评述

© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 中国行政管理　2000年第7期 ZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGG 关于公共管理研究的综合评述 陈庆云 　　我国即将启动M PA 项目。因为M PA (M aster of Pub lic A dm in istra t ion)被译为“公共管理硕士”, 即其中 的 A dm in istra t ion 被译成“管理”, 而不是如以往那样 更多地译成“行政”, 因此,M PA 内涵的外推使得公共 管理从来没有象今天这样如此受人关注。我们认为, 无 论是从理论还是实践的角度, 公共管理都存在着许多 重大问题尚未讨论清楚, 十分有必要对其展开争鸣。比 如, Pub lic A dm in istra t ion 与 Public M anagem ent 都翻 译成“公共管理”, 它们之间的区别究竟在哪里?难道仅 仅是适用层次不同?有些学者认为, A dm in istra t ion 指 层次高的管理,M anagem ent 指层次低的管理。如果是 这样的话, 我国研究生专业目录在管理科学类中, 把一 级学科“公共管理”定为“Public M anagem ent”, 而把二 级学科“行政管理”定为“Public A dm in istra t ion”的看 法, 似乎从道理上讲不通。[1 ]同样, 在M BA 中Business A dm in istra t ion 译为“工商管理”, 这里所用的A dm in is2 t ra t ion, 又如何用层次的高低来解释? 也有人认为 M anagem ent 主要用于操作层面, 更多地从技术角度讨 论管理问题。如果仔细查阅中外管理学的相关著作, 好 象这种理解也不太全面。虽然我们不可不必过于注重 词义, 但确实需要面对现实认真思索一下:“公共管理” 与“一般管理”、“行政管理 (公共行政)”、“企业管理”的 联系与区别究竟在哪里? 一、新公共管理运动的启示 目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问 题, 比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理 学》一 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 中介绍了西方政府管理 (行政学) 的发展与演 变历程中所出现的三次范式转换, 即从公共行政学到 新公共行政学, 再到新公共管理学的三次重大突破。[2 ] 国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实 践与公共管理学的崛起”一文中也指出, 当代“再造政 府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体 系, 为公共管理学科的崛起作了铺垫; 公共行政、公共 事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。[3 ]综 合上述两位专家的看法及其他国内相关文献, 应该说 在对公共管理尤其是公共管理的讨论中, 有两点看法 是共同的。 1. 新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮 是密不可分的, 它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯 恩斯理论的影响下, 当政府这只“看得见的手”干预市 场并获得巨大成功时, 与“市场失灵”相伴随的“政府失 灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管 理, 不仅使政府所承担的任务越来越多, 成为“万能政 府”, 而且政府对外管理的实际效率也很低, 在不少方 面负面影响越来越大; 另一方面政府中官僚机构膨胀, 效率低下, 财政支出扩大。正是在这种背景下, 世界上 绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主 义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”[4 ]等思潮的影 响下, 要求政府把公共事务特别是公共物品 (服务) 民 营化; 推进社区主义, 建立理想的政府、市场、社区三足 鼎立的公民社会; 加强公共部门与私营部门的合作, 发 展非政府、非营利性组织; 用企业精神再造政府, 把企 业管理中的组织文化注入到政府组织中, 提高政府部 门的竞争力。 在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用 时, 英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政 改革的浪潮。在英国, 从撒切尔政府起就不断提出了一 系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。从 “阶段革新 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ”到“公民宪章运动”, 在民营化、公私竞 争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公 共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上, 英国的行政改革都取得了一定成就。当然, 这种改革被 不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初, 美国的里根 政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变 革运动, 并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过 程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续 推进政府职能市场化改革的进程, 提出了若干重塑政 府的原则与 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 , 如把竞争机制引入政府机构, 大力降 低行政成本, 建立“顾客导向”的管理服务体系, 以企业 精神重塑政府, 使政府机构成为“以绩效为中心”的组 织。在这场全球化的行政改革浪潮中, 新西兰的改革十 分激进, 因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运 41 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 治校与治学 ZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGG 动的主要做法是: 政府将那些具有商业性的职能与可 以开展竞争的服务, 从公共部门中分离出来; 财务报 告、预算、拨款等均需要考虑绩效; 在政府部门中区分 决策与执行两种不同功能; 按契约中规定的竞争原则, 在政府部门的部长与执行官之间, 签定“绩效协议”、 “采购协议”等, 强化各自的职能。[5 ] 西方国家, 特别是O ECD 国家的行政改革及其政 府再造运动, 为新公共管理的兴起提供了强有力的实 践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称 (如 ‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管 理’、‘以企业家精神重塑政府’等) , 这反映了人们对正在 发生的行政改革的不同看法。尽管如此, 但他们确实存在 着某些共识: 从传统公共行政关注管理过程中的效率转变 到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。[6 ] 2. 公共管理研究, 特别是新公共管理学是在公共 行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代, 批判传统公共行政学的理论越来越多, 其中最有影响 的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共 行政学一反以往过于重视效率的价值观, 在传统公共 行政学的目标中加入了“社会公平”, 围绕着“分权”、 “参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨 论。同时, 他们反对文官中立, 认为在不平等竞争中, 这 种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。[7 ]政策科学在 一定意义上讲, 也是针对传统公共行政学过于重视官 僚制理论, 以及把政策的制定与执行割裂开来等问题 而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过 程进行研究, 即从政策问题构建到政策方案制定, 从政 策执行到政策评估全面展开讨论, 并提出要改善政策 系统, 提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人 主义为出发点, 证明市场是最有效的机制, 因而需要减 少政府的管理职能, 把一部分社会所需要的公共产品 和服务通过市场来提供。总之, 新公共行政学、政策科 学、公共选择学派都从学科建设方面, 有力地批判了传 统公共行政学, 为它的发展与完善提供一定新的理论 依据。然而由于各自的弱点与缺点, 它们并没有完全获 得预想结果。 七十年代美国有许多企业管理学院将研究范围由 企业内部管理扩展到外部的社会管理, 产生了被人们 称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政 策科学型”的公共管理模式, 而是从企业的角度来研究 公共管理, 认为公、私部门的管理实质上并无大的差 异, 企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。 人们为了统一这两种模式, 因而就诞生了新公共管理 学这个学科。[8 ]尽管人们对新公共管理的基本问题仍 缺乏完全共识, 但象早期那样, 用“公共管理”一词简单 代替“公共行政”, 或者视“新公共管理学”也如“政策科 学”那样为“公共行政”的一个分支等看法, 不可能得到 人们的普遍承认。 二、中外学者对公共管理基本模式的理解 应该说, 国外对公共管理学模式的理解, 是仁者见 仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。 也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案 管理。[9 ]O ECD 公共管理委员会对“公共管理”的看法 是: 它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关 注结果; 高度集权的科层结构已为分权式的管理环境 所取代, 在分权体制下, 不仅关于资源配置和服务供给 的决策更强调后者, 而且也为民众和利益集团的反馈 限定了范围; 它能灵活地获得替代直接管制的可行方 案, 这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政 策结果; 它极大地关注由公共部门所直接提供的服务 效率, 包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争 性环境; 它强化了公共核心部门的战略能力, 以指导政 府的变革, 并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本 对外部变化和各种利益需求作出反应。[10 ] 我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处 于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为 主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本, 其中之 一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新 作《现代公共管理概论》(2000年)。其他两本是陈振明 教授主编的《公共管理学》(1999年) 和张良教授等所著 的《公共管理导论》(1997年)。下面我们仅就公共管理 的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能 等四个方面, 从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。 1. 公共管理 (学)的界定 只限于指政府工作的狭义公共管理 (也是狭义的 行政管理) , 而不限于指政府工作的广义公共管理 (也 是广义的行政管理) , 如公共事业和所有其他非政府部 门、单位的公共事务的管理 (其实企业内部也有行政管 理)都不得越过其所管辖的范围和事项。(夏书章) [11 ]公 共管理学是一门研究公共组织 (主要是政府) 更有效地 提供公共物品的学问。(陈振明) [12 ]所谓公共管理是指 政府为促进社会整体协调发展, 采取各种方式对涉及 社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活 动进行调节控制的过程。(张良) [13 ] 　　2. 公共管理主体 传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政 机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体, 51 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 中国行政管理　2000年第7期 ZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGG 但公共管理学不仅明确地将其他国家机关 (立法、司法 机关等) 当作研究对象, 而且也把其他公共组织的管理 活动纳入其研究范围。(陈振明) [14 ]从公共管理的定义 看, 公共管理的主体是政府, 对政府可作广义理解。它 不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义政 府, 而且还涉及执政党的机构。(张良) [15 ] 　　3. 公共管理的客体 公共管理的客体: 社会问题、公共项目、公共财产 和资源。社会问题是那些只有属于政府职责范围内、需 要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财 产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信 息资源、社会人力资源、公有企业和公司。(张良) [16 ] 4. 公共管理的职能 任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似 的、关系全局和全过程的工作项目, 如决策、计划、组 织、人事、领导、协调、监督、财务等等。(夏书章) [17 ]公共 管理从属于一般的管理过程, 更多地是一种政治过程, 其公共性与政治性的特征十分明显, 同样它要具备决 策、计划、沟通、协调等基本环节。(陈振明) [18 ]公共管理 是一个由问题确立、解决方案的提出到决策实施和效 果评估这样一个基本过程。计划、组织、协调和控制是 公共管理的四大基本职能。(张良) [19 ] 三、评述 几乎所有国内外学者都承认, 新公共管理学的发 展是在国外行政改革的实践与传统公共行政学的发展 中诞生的。它的产生为完善政府管理提供更有力的理 论基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者 公共行政学的新范式, 但它绝不是传统意义上的公共 行政学。 关于公共管理活动的范围界定, 有些学者把它确 定为在政府 (广义或狭义) 内; 有些学者则把它从政府 组织外推到其他公共组织; 还有些学者把它再外推到 除政府组织外的其他团体、单位, 包括企业在内。因为 他们都有共同的关系全局和全过程的事。这样, 狭义的 公共管理就是狭义的行政管理, 广义的公共管理就是 广义的行政管理。 与公共管理活动范围相联系的就是公共管理主体 问题。对此国外相当多学者仍然认为政府是唯一主体, 而国内学者多数都认为是政府以及相关的公共组织。 因为公共管理实质上是一种管理, 所以为了能全 面地了解公共管理产生的来龙去脉, 十分有必要重温 “管理”提出的背景及其本质。 资本主义早期, 商业经济的发展与生产的社会化, 使企业逐步成为社会重要的经济组织形式, 一方面竞 争成为经济发展的动力, 另一方面资本家把追逐利润 最大化作为自己唯一的目标。那时人们关注的管理实 质上是企业管理, 而企业管理的本质是以最少的人力 和物力来实现目标和任务。这就是说管理, 具体到企业 管理, 它一开始的定位就是效率, 即利润最大化。这自 然需要研究效率问题。泰勒对这问题的阐述可能更加 露骨:“在科学管理上, 劳资双方在思想要发生大的革 命, 这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上, 不再 把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转 向盈利增加的数量上, 使盈利增加到如何分配盈余的 争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得 多的盈余。”[20 ]泰勒正是通过他提出的科学管理, 以此 提高企业的管理效率。在提高效率的做法上, 法约尔在 一定程度上比泰勒高明一点。他认为实现管理的高效, 具体地说就是要做好“计划、组织、指挥、协调、控制”, 也就是人们通常提到的五大职能; 并把企业管理中这 些理论又进一步地推广到一般管理上, 自然也包括政 府管理。这就形成了管理思想发展史上的科学管理时 期。 这种讲效率并以效率为中心, 强调整个管理过程 都围绕着效率的思想, 几乎影响了管理学发展中的全 部内容, 因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管 理的定义: 管理可看成是这样一种活动, 即它发挥某些 职能, 以便使得人的努力和物资资源能有效地配置, 并 实现某个目标。(雷恩) [21 ]每当人们联合起来去实现某 一个目标时, 他们就创造了一个组织, 它有潜力完成任 何个人独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于 它能否有效地获得使用各种资源来达到特定目标。联 合并指导使用资源的工作叫管理, 是刚刚提到的包括 计划、组织、领导和控制的管理。(戴维õRõ汉普顿) [22 ] 由此可以看出, 他们把“管理”看成是围绕实现目 标的过程, 旨在提高效率。为此, 人们需要利用计划、组 织、控制、激励等手段。这种定义一直在西方管理学思 想史中留下了深深的烙印。至于我们国内的绝大多数 管理科学著作, 差不多对“管理”也都是这样定义:“管 理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调 人力、物力和财力资源, 以期更好地达成组织目标的过 程。”[23 ]这种从企业管理总结出来的管理思想, 在向其 他领域外推时, 始终都强调以下几点: 1. 管理的目标是 既定的。2. 管理是一个过程。3. 管理是为了有效利用各 种资源, 包括人力、物力和财力等。4. 实现资源有效配 置的手段是计划、组织、控制和激励等。 　　人们自然会想到, 公共领域中的管理包括政府部 门的管理, 显然与企业管理是有区别的, 区别就多在 61 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 治校与治学 ZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGG “公共”二字上。公共组织中的目标与企业目标即追求 利润最大化的目标是不同的。公共目标也考虑“效率” 因素, 但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科 学管理思想中不仅不可能提到, 就是传统的公共行政 管理也很少考虑。正是在这个意义上, 新公共行政学才 独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派 的努力虽没有产生预想的结果, 但他们所提出的问题 是值得人们在公共管理研究中认真思考的。 企业管理认为, 只要在生产过程中把各种资源协 调好就能够实现所获取的目标最大化, 所以管理的客 体主要是资源。而公共管理所面临的往往是社会问题, 因而管理不会简单地都表现在资源的协调上。社会问 题一旦成为公共管理问题, 它就是公共管理的逻辑起 点。这种从问题出发, 以制定与实施解决问题的方案为 中心, 并需要评价执行效果好坏的思路, 正好与公共政 策研究的基本思想是相同的, 难怪有人说公共管理可 视为一种政策管理。 企业管理为了效率, 为了有效地配置资源, 其实现 手段或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、激励。毫 无疑问, 公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面 已经提到, 公共管理不仅要注意到效率问题, 而且要研 究公平问题, 以及与此联系密切的公共责任、公共权 力、公共道德、公共文化等。 企业管理目标因为非常明确, 所以人们往往更多 地注意过程管理。而公共管理的目标是效率和公平, 这 既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研 究的很多学者, 已经充分认识到对结果管理进行研究 的意义。公共管理由注重过程转向注重结果, 这无疑是 合理的, 但关键是如何实现过程管理与结果管理的统 一, 以保证实现效率与公平的统一。 综上所述, 由最早从企业管理中提炼出的“管理” 内涵, 运用到行政管理直至公共管理中, 这中间是有质 的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的 一面, 但因各自研究对象上的差别, 又各有其个性的一 面。对企业管理来讲, 管理主体认为企业目标十分清 楚, 那就是实现利润最大化, 因而更多地着力于提高效 率上, 集中要解决的是资源如何有效配置, 人们把更多 的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上, 这是一种 过程管理。对公共管理来说, 其目标是实现效率与公平 的统一; 除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节 外, 还要认真履行公共责任, 用好公共权力, 提倡公共 道德; 解决资源配置中的矛盾是重要的, 但更重要的是 要解决社会问题, 如何增进公共利益并能公平地分配, 所以公共管理既要讲过程管理, 又要讲结果管理。也许 有人会问, 以上所讨论的“公共管理”的内容在“行政管 理”中不是被人讨论过码?它们之间有什么差别?我们 的回答很简单: 那就是管理主体不同。也许还会有人 问, 专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广 义行政管理领域, 包括企业中的行政活动, 这中间又有 什么差别?我们的回答也很简单: 公共管理的本质集中 体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企 业外, 多数企业管理的本质是追求共同利益。共同利益 并不等于公共利益, 它们之间的根本差别就在一个 “公”字上。我们认为, 以营利为目的的企业活动中的 “行政管理”不属于公共管理范畴, 即使它们部分地承 担了为社会提供公共产品 (服务) 的责任, 即使它们在 管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和 全过程的项目需要做, 因为对这些项目的研究是属于 “一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出, 不以营 利为目的是区分企业管理与公共管理的一个必要条件 而不是充分条件, 关键还要看组织活动的宗旨, 在根本 上是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非 正式组织, 甚至家庭也常常有共同利益存在, 但这些共 同利益绝不是社会的公共利益。 [参考文献 ] [ 1 ]、[11 ]、[17 ]夏书章. 现代公共管理导论[M ]. 长春: 长春出版社, 2000,“导言”, 7 (2) , 31 [2 ]、[ 12 ]、[ 14 ]、[ 18 ]陈振明. 公共管理学 [M ]. 北京: 中国人民大学出版社, 1999, 2, 37, 39, 341 [ 3 ]季明明. 当代公共行政的改革实践与公共管理学的 崛起[J ]. 北京行政学院学报, 1999 (3) : 5. 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