法国违宪审查制度探析

1 法国违宪审查制度探析 李 滨 【摘要】宪法至上、基本人权的保障、现代法治国这些观念被普遍认同与接受是法国违宪审 查制度建立的重要基础。法国违宪审查制度与其他欧洲国家相比存在着缺陷，表现为宪法委 员会的法律地位不明确，个人不能直接向宪法委员会提出违宪审查的请求，宪法委员会仅对 法律实施事先审查，等等。宪法在司法诉讼中的适用，打破了宪法委员会对违宪审查的垄断 权，同时也引起新的法律问题。通过改革来完善现有的违宪审查制度是法国学者的重要研究 议题。其中，先行裁决制度由于它的各种优点将对完善违宪审查制度具有重要的作用。 【关键词】法国，违宪审查 [Abstract] Supremacy of Constitution, protection of fundamental rights and Rule of law, general recognition of those modern concepts in France consolidate the legitimacy of its constitutional justice. However, in comparison with other European countries, the constitutional justice in France has its own deficiencies, including the ambiguous status of the Conseil constitutionnel, exclusion of individual petitions and the character a priori of control of constitutionality, etc. Judicial application of the Constitution by judges breaches the monopole of Conseil constitutionnel in constitutional justice, but as the same brings new legal problems. How to reform the present constitutional justice in France is an important researching subject for scholars. Among other things, the preliminary ruling, for its various merits, will play an important role in improving the constitutional justice in France. [Key words] France, constitutional justice 违宪审查，或称合宪性审查，是宪政的核心主题，其目的是让各种国家权力，包括立法 权在内的活动受到宪法的约束，以保障宪法作为根本规范的最高效力。法国的宪法委员会 （Conseil constitutionnel）是根据 1958年宪法，即法兰西第五共和宪法第七章的 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 建立的。 与 1946年宪法设立的宪法委员会（Comité constitutionnel）所不同的是，前者的基本出发点 是为了维护议会的优越地位，而 1958年设立的宪法委员会则是为了维护总统和行政机关的 权力，而相应地制约或削弱议会的权力。这是因为，根据 1958年宪法的规定，宪法委员会 拥有三方面重要的职权，这就是对法律法规是否违反宪法实施审查；对总统、议会的选举及 全民公决的是否符合宪法实施审查；根据有关国家机关的请求提出咨询意见 〔1〕 。宪法委员会 的权威在实践中不断被人们所接受，在法国，它已经称为事实上的宪法审判机构，宪法委员 会的成员也常常被学者称为“宪法法官（juge constitutionnel）”〔2〕。不过，自宪法委员会成立 至今，对法国违宪审查制度的各种批评意见和质疑始终没有间断，是否以及应当如何改革现 有的违宪审查制度成为法国宪法学者的重要研究主题之一。与此同时，我国一些学者也曾指 出，在各类宪法监督体制中，法国宪法监督体制所得以建立的基本条件及政治理念与我国更 为接近，与其他类型的宪法监督体制相比较，能够为我国宪法监督体制的进一步完善和健全 〔1〕我国学者朱国斌对宪法委员会的运作与法律基础曾做了较为全面的分析与介绍，本文于此不赘，参见 朱国斌，《法国的宪法监督与宪法诉讼制度》，载《比较法研究》，1996年第 3期，第 232至 246页。 〔2〕法国宪法委员会的官方网站在有关委员会的介绍性文字中，涉及宪法委员会的成员时就使用了“宪法 法官”的称呼。参见 http://www.conseil-constitutionnel.fr/langues/francais/fra4.htm，2006年 11月 13日浏览。 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 2 提供更多的参考和经验 〔3〕 。因此，深入分析法国违宪审查制度的建立背景、存在的问题和今 后的改革方向，能够为我国宪法监督机制的完善提供有益的借鉴。 一、 法国违宪审查制度的建立 与欧洲大陆的其他国家相比，法国的违宪审查制度比较独特，这表现在，由于违宪审查 制度的正当性在法国被接受得较晚，现有违宪审查制度的存续历史也相对较短。不过，1789 年法国大革命后不久，在当时的政治思潮中就已经出现了建立违宪审查机制的主张。早在 1792 年，国民议会就曾讨论过建立特殊的“审查官”来监督立法与执法行动的合法性。后 来的激进领袖罗伯斯比尔还提议建立“全国大陪审团”，以保护公民权利不受议会压迫。1793 年 6月 14日讨论宪法草案时，塞舍尔曾提出增加题为“关于人民审查议员和保障人民不受 立法团的压制”一章。公共安全委员会提交的 1793年宪法草案曾包括一项关于国民审查委 员会的规定，它可以保护公民反抗立法机关或执行机关的压迫。然而，在辩论中反对意见认 为，“将一种权力提高到宪法赋予了主权权力的立法机关之上是荒谬的；而该委员会的报告 人，埃罗—塞谢勒斯很快就承认国民审查委员会在政制制度中引进了一个分权的细菌”。随 之，国民审查委员会就从草案中消失了。1795年，西耶斯又提议成立“宪政陪审团”，以听 取任何选民对政府违宪的申诉，并有权拒绝适用违宪法律，但这一建议仍未被采纳 〔4〕 。这实 际上就是对法律是否违反宪法进行司法审查的雏形。不过，从 1791年宪法到 1946年第四共 和国宪法，这期间的大多数宪法，除 1799年宪法和 1852年宪法做了例外规定外，都明确禁 止将法律作为违宪审查的对象。从法国社会的政治、文化及思想背景来看，排除对法律的违 宪审查的原因集中在以下两个方面：一是立法权在法国的政治体制中获得了优于其他权力的 地位；二是法国这会长期存在着对司法权不信任的政治心理，以及由此形成的对法官权力种 种限制性规定。在法国宪法委员会的运作过程中始终存在着该委员会是“法官的政府 （government of judge）”这一论调的质疑。这实际上是指，当宪法委员会判定立法机关的法 律草案违背宪法时，该法律就不能被正式通过，因此，由民主选举产生的议会实际上受到宪 法委员会的控制。而宪法委员会的成员则是被任命的，而且，卸任的总统还是宪法委员会的 法定成员；从宪法委员会的组成人员这一角度来看，宪法委员会在表面上根本不具有民主选 举的正当性，由该委员会制约议会的立法权显然是不正当的。特别是实践中，当议会的少数 派无法经立法程序阻碍多数派支持的法案通过时，少数派往往会借助违宪审查制度，希望通 过宪法委员会的运作阻止该法案的生效。这就使宪法委员会在对法律实施审查时同样会遇到 美国违宪制度中存在的“反多数难题（countermajoritarian difficulty）”〔5〕。那么，宪法委员会 及其实施的违宪审查制度的正当性是如何在法国被接受的呢？ 首先，“法律至上”的传统观念随着时代变迁而逐渐被抛弃。虽然凯尔森的法律等级理 论在 19世纪下半叶就被大多数欧陆国家所接受，但是，宪法在整个法律体系中具有最高的 效力等级这一观念只是在二战以后才真正在法国深入人心。从 1789年法国大革命到法兰西 第三共和国的历史进程中，法国曾经颁行了十一部宪法。但这些宪法的共同特点是它们集中 反映了革命情势的需要，以及政治力量此消彼涨和相互妥协的关系。应当说，这些宪法所表 现出的强烈政治性在一定程度上影响、甚至削弱了人们对它的权威性的认识。二战以后，普 〔3〕胡锦光，“论法国宪法监督体制”，载 张庆福 主编，《宪政论丛》，第一卷，法律出版社，1998 年， 第 235至 236页。施鹏鹏，“法国宪法委员会若干问题研究”，《山东社会科学》，2006年第 9期，第 74页。 反对上述观点的学者指出，“设立宪法委员会的观点自 1982 年现行宪法制定时期开始倡说到今日，也不见 得在可预见的未来将被付诸实行。在终极意义上，这可能可归因于我国的宪政实践尚未彻底完成近代立宪 主义的历史课题，同时也恐怕因为存在着一些横亘在规范与现实之间的难题”。参见林来梵，《从规范宪法 到宪法规范——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，2001年，第 340页。 〔4〕史彤彪，“试析法国大革命时期宪政建设的教训”，《中国人民大学学报》，2004年第 2期，第 144页。 〔5〕Thomas E. BAKER, Jerre S. WILLIAMS, Constitutional Analysis, Thomson West, 2003, p. 302. Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 3 通民众通过全民公决这一方式直接参与到 1946年宪法和 1958年宪法的制定过程，使宪法本 身的权威获得公众的支持和认可。相比之下，传统代议制下的议会至上、法律至上这些观念 在全民公决的影响下被逐步地改变和抛弃。宪法委员会曾在一个重要的决定中明确地指出： “法律只是在遵守宪法的前提下表达了人民的一般意愿” 〔6〕 。这恰如其分地反映了宪法至上 对法律至上观念的彻底取代，使针对法律实施的违宪审查制度得到了巩固。正如法国学者所 指出的，宪法委员会并不是法国历史发展的产物，而是背离了法国长期以来议会至上、法律 至上的传统 〔7〕 。 第二，基本人权保障的兴起扩大了宪法在整个法律体系中的影响力。“人权”这一概念 对于法国并不陌生，1789 年的人权宣言虽然也遭到种种批评，但法国历史上的大多数宪法 都在其序言中郑重地表明对 1789年人权宣言所宣告的基本人权予以尊重与保护。不过，对 于 1958年宪法诞生以前的各部宪法而言，那些宪法的功能主要体现为政治性纲领和处理政 治体制问题的法律文件。虽然 1958年的宪法也只是在其序言中再次重申了 1789年人权宣言 的价值，而并没有直接规定基本人权的具体 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 ，但正是通过宪法委员会实施违宪审查的实 践，1789年人权宣言被正式赋予了宪法规范的效力。宪法委员会在 1971 年曾以 1958 年宪 法序言和 1946年宪法序言作为依据对一项有关结社自由的法律实施了违宪审查，而上述两 部宪法的序言都重申了对 1789年人权宣言所宣示的权利予以尊重和保护，这样，1789年人 权宣言借助宪法宣言的效力而成为正式的宪法规范 〔8〕 。此后，1789 年的人权宣言成为宪法 委员会对法律实施违宪审查的重要依据，并且在宪法委员会的审查决定中得到越来越频繁的 适用。违宪审查从最初的以解决立法权与行政权之间权限划分冲突为主要功能，逐步过渡到 以保护基本人权免受公权力的侵害为目标，并成为法国法律制度中有关人权保障机制的核心 内容 〔9〕 。基本人权保障的兴起使法律至上的观念遭到彻底抛弃，取而代之的是立法的正当性 必须以符合人权规范的要求为前提，而违宪审查则是考察立法是否正当的必要手段。 第三，法治国理论在法国的继受与发展奠定了违宪审查制度基础。在法国，封建专制主 义的历史传统深厚，产生于德国的法治国理论在相当长的时期内并没有引起法国学者的关 注。在法国大革命的影响下，建议代议制政体以取代专制王权，同时在各种不同法律规范之 间建立起严格而明确的等级关系成为法国法律制度发展的最主要内容，而各种国家权力均应 服从于法律的这一法治国理论的核心内容并没有在法国得到普遍认同。与德国法治国理论形 成同一时期的法国学者曾指出，法兰西第三共和国建立起的国家制度不是“法治国（Etat de droit）”而是“法律国（Etat légal）”，这是因为：一方面议会的立法是行政行为具有合法性 的前提，同时也是行政行为实施的条件，即行政权力的功能仅仅是执行议会的立法；另一方 面，宪法高于议会立法的地位并没有真正得到保障，因为在法国并不存在确保宪法至上性的 法律救济机制。因此，与“法治国”的功能在于保障公民的主权不同，法国施行的“法律国” 体制所关心的仅仅是政权的组织与运作，以及维护立法权的最高地位 〔10〕 。不过，“法律国” 体制的缺陷，特别是它对公民自由可能造成的损害逐步为人们所认清 〔11〕 。随着基本人权观 念的深入人心，法治国这一概念的内涵在法国也发生了重大的变化。为法国学者曾指出，如 果一个国家坚持主张基本人权是由国家赋予的，那么这样的国家就不是法治国，质言之，“人 权是法治国的基础，法治国的功能就是确认并保障基本人权” 〔12〕 。为了保护公民的自由和基 〔6〕宪法委员会，1985年 8月 23日第 85—197DC号决定。 〔7〕Louis FAVOREU, Loïc PHILIP, Le Conseil constitutionnel, PUF, 1995, p. 5. 〔8〕宪法委员会，1971年第 71—44DC号决定，“结社自由法”。 〔9〕Bertrand MATHIEU, Michel VERPEAUX, Contentieux constitutionnel et des droits fondamentaux, LGDJ, 2002, pp. 8-10. 〔10〕Carré DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat, Paris, Sirey, 1922, pp. 490-492. 〔11〕M. HAURIOU, Précis de droit constitutionnel, 2e éd., Paris, Sirey, 1929, p. 731. 〔12〕Etienne PICARD, « L’émergence des droits fondamentaux en France », Actualité juridique de droit administratif, n° spécial, Les droits fondamentaux, 1998, p. 6 et s. Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 4 本人权免受公权力，特别是立法权的侵害，“法治国”被当作挑战“法律国”政治体制的工 具而在法国被接受，并进而成为建立违宪审查制度的合理依据 〔13〕 。 二、 法国违宪审查制度的主要问题 （一）法国违宪审查制度在设计上的缺陷 西方国家的司法审查制度基本上可分为两种，即普通法院审查制度和宪法法院审查制 度，而每种制度中又包含着各国的一些不同的审查方式。普通法院审查制度的特点是坚持“不 告不理”的原则，即只有在具体案件中当事人对某项法律的合宪性问题提出异议，法院才做 出相应的裁决；同时，法院对违宪法律的判决不是公开宣布撤销该项法律，而只是“不执行” 或“拒绝执行”被认定为违宪的法律 〔14〕 。由宪法法院实施的司法审查，是在普通法院之外 设立有权实施违宪审查的专门机构对法律的合宪性做出判断，如以德国的宪法法院为典型。 法国学者将欧陆国家普遍建立起的违宪审查制度与英美国家的违宪审查实践相区分，认为前 者是违宪审查的“欧洲模式”，其主要特点表现在以下三个方面：一是在一般司法机构之外 设立专门的机构，并赋予它实施违宪审查的排他性权力；二是违宪审查区别于涉及适用具体 宪法规范的司法案件，违宪审查并不适用普通的司法程序，因此违宪审查本身具有抽象性的 特征；三是当违宪审查机构做出某项法律规范违反宪法的决定时，该决定具有类似立法的普 遍效力，使被判定违宪的规范丧失法律效力 〔15〕 。 法国的违宪审查制度虽然属于欧洲模式，但与欧洲大陆的其他国家相比，法国的违宪审 查制度比较独特，这表现在，由于违宪审查制度的正当性在法国被接受得较晚，现有违宪审 查制度的存续历史也相对较短。同时，法国违宪审查制度本身也存在一些区别于其他欧陆国 家违宪审查制度的特征，而这些特征则反映出法国违宪审查制度的缺陷。我国已有学者分析 指出法国宪法委员会在组成上欠缺公正性、违宪审查的范围过于狭小、违宪审查的方式过于 抽象等缺陷 〔16〕 。概括而言，法国违宪审查制度自身存在的主要问题在于： 第一，宪法委员会的法律地位特殊。从称谓上看，宪法委员会并非宪法法院，特别是， 学者们针对宪法委员会成员的资格与任命程序，宪法委员会同时具有违宪审查、监督选举和 提供咨询的多重职能，违宪审查的裁决程序等方面的特殊规定，而产生了关于宪法委员会是 否为司法机构或具有司法功能的讨论 〔17〕 。近年来，上述讨论延伸到是否应当通过宪法改革 将宪法委员会转变为宪法法院的问题上来 〔18〕 。 第二，从有权提出违宪审查请求的主体范围来看，公民没有被赋予违宪审查的提请权， 而有权提出违宪审查请求的政治机构和政客则通常是根据它们对立法的政治正当性的判断 来决定是否提出上述请求的。普通公民在认为立法违反了基本人权规范时，也无权通过直接 启动违宪审查程序来阻止该项法律的生效，这就使违宪审查的人权保障功能受到重大限制。 第三，在违宪审查的发生的时间阶段上看，对法律的违宪审查是在法律生效之前进行的， 由于宪法委员会对于法律草案是否违宪的裁决能够决定该项法律是否能够通过，因此，违宪 审查实际上发挥了某种类似立法的功能。由于违宪审查并不是在法律具体实施过程中进行 〔13〕Jacques CHEVALLIER, L’Etat de droit, 3e éd., Montchrestien, 1999, p. 31. 〔14〕龚祥瑞，《比较宪法与行政法》，法律出版社，2003年，第 114至 115页。 〔15〕Luis AGUIAR DE LUQUE, « Le contrôle de constitutionnalité des normes dans le ‘modèle européen de justice constitutionnelle’ », in La Constitution et les valeurs : mélanges en l’honneur de Dmitri Georges LAVROFF, pp. 3-7. 〔16〕胡锦光 主编，《违宪审查的比较研究》，中国人民大学出版社，2006年，第 257至 259页。 〔17〕张丽，“试论法国宪法委员会的司法性”，载 赵海峰 主编，《欧洲法通讯》，第一辑，法律出版社， 2001年，第 71至 109页。 〔18〕参见下文，“三、法国违宪审查制度的完善”。 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 5 的，因此，宪法委员会的审查方式带有明显的抽象性。特别是，一旦某项法律已经生效，即 便存在违反宪法的情形，现有的违宪审查制度也不可能再对其实施审查。这就使违宪审查在 维护宪法至上性的功能方面暴露出其局限性 〔19〕 。 （二）宪法的司法适用对违宪审查制度带来的问题 随着近年来宪法在普通司法诉讼中被频繁适用，宪法至上的地位和效力不再仅仅体现在 违宪审查制度上。法国的最高法院和最高行政法院在维护宪法规范的效力方面越来越发挥重 要的作用，并在一定程度上弥补了法国违宪审查制度的不足与缺陷。我国有学者将宪法的实 施区分为违宪审查与宪法诉讼两种机制，认为违宪审查所要解决的纠纷是判断立法或国家行 为是否违宪，违宪审查的结果是违宪的法律或行政行为宣布无效或被撤销；而宪法诉讼或称 宪法的司法化则是指宪法可以作为法院裁判案件的直接或间接的法律依据；进而针对法国违 宪审查机制的特点指出，宪法委员会是个政治性机构，其审查法律是否合宪的程序也是非司 法化的，因此，在法国只有宪法审查机制，而没有司法审查机制 〔20〕 。从宪法委员会与其他 欧洲国家的宪法法院之间存在的区别来看，上述观点是正确的。但它忽略了宪法委员会之外 的司法机构在宪法适用上发挥的重要功能，以及宪法的司法适用对法国违宪审查机制造成的 影响。法国在历史上形成了由普通法院与行政法院两套相互独立的法院体系构成的司法体 系，最高法院（Cour de cassation）是普通法院体系中最高一级的审判机构，而最高行政法 院(Conseil d’Etat)则是行政法院体系中具有终审权的机构。这两个最高级别的司法机构，以 及它们各自所属法院体系中的下级法院，在一般法律诉讼中对宪法的司法适用发挥着重要的 功能。特别是，各级法院在法律诉讼中对宪法的适用集中反映在有关私人基本权利保障的案 件中，由于宪法委员会并不受理由私人直接提出的违宪审查请求，司法机关通过根据宪法规 范对私人基本权利提供有效的司法保障，能够在一定程度上弥补法国违宪审查机制在个人申 诉，以及保障基本人权方面存在的不足。 有学者曾经指出，由于法律合宪性的司法审查曾经仅在非常狭义的基础上为法国所接 受，结果在英国法学家眼中，法国的宪法及宪法性法律在很长一段时期内被认为简直就不是 法律 〔21〕 。但是，上述情形早已称为历史，因为，随着各个部门法越来越受到宪法规范，特 别是宪法委员会决定的影响，在法国形成了所谓的“部门法的宪法化”现象，宪法已经成为 法官裁判案件过程中不可忽略的重要法律渊源 〔22〕 。宪法的司法适用首先集中体现在行政诉 讼中。由于宪法委员会的目的是监督议会没有逾越 1958年宪法为它规定的权限，因此，宪 法委员会实施的违宪审查的对象主要是议会的立法，而由政府制定的各种行政法规，如 条例 事业单位人事管理条例.pdf信访条例下载信访条例下载问刑条例下载新准则、条例下载 ， 则不在宪法委员会的审查范围之内。对政府颁布的行政法规是否违反宪法的问题实际上是由 最高行政法院在具体诉讼案件中实施审查的。在行政诉讼案件中，最高行政法院有权对违反 宪法的行政法规宣告其无效，从而维护宪法的效力和权威。一方面，最高行政法院可以政府 制定的行政法规超越权限，特别是侵犯了宪法规定的应由议会行使的立法权而宣告其无效。 例如，最高行政法院曾认定有关公务员的罢工权、结社自由权属于应当由议会制定立法的事 〔19〕法国学者指出，法国宪法委员会事先审查的做法仅仅在对条约的审查方面才表现出其优点。这是因 为，由于对那些已经在法国发生效力的条约不会再实施违宪审查，因此，在法国不可能出现已经生效的条 约因被判定违宪而影响其效力的情形，从而使法国宪法所坚持的国际法由于国内法的原则得到有效维护。 参见Michel FROMONT, « La justice constitutionnelle en France ou l’exception française », Revue française de droit constitutionnel, n° spécial 7, 1999, p. 40. 〔20〕蔡定剑，“中国宪法司法化路径探索”，《法学研究》，2005年第 5期，第 110页至 124页。 〔21〕【法】勒内?达维，潘华仿，高鸿钧，贺卫方 译，《英国法与法国法：一种实质性比较》，清华大学 出版社，2002年，第 89页。 〔 22〕 George VEDEL, Qu’est-ce que la Constitution ?, 该文载于法国宪法委员会官方网站， http://www.conseil-constitutionnel.fr/dossier/quarante/q01.htm, 2006年 11月 22日浏览。 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 6 项，因此，政府在上述事项上制定的行政法规则属于超越立法权限而归于无效 〔23〕 。另一方 面，更为重要的是，最高行政法院可以独立地根据它对宪法的解释来对行政行为的效力做出 判断，这方面的判例尤以涉及基本人权的保障为典型。2000年 6月 30日，法国议会通过专 门立法赋予行政法院的法官一项特殊的权力，这就是当宪法规定的公民基本自由和权利受到 行政机关侵害时，如果情势紧急，法官有权根据特殊的快速审理程序向受害者提供司法救济。 这种被称为基本自由速审程序（référé-liberté fondamentale）的做法使法官有权以行政行为侵 害了宪法保护的基本自由与人权为由，做出中止该行政行为效力的决定，同时有权颁发要求 行政机关采取措施消除其行为损害后果的司法禁令。这就进一步扩大了行政法院在宪法适用 上的权力和影响 〔24〕 。除了行政法院之外，普通法院以宪法规范，特别是 1789年人权宣言为 依据处理刑事案件的情形大量存在，宪法规范适用于私人之间法律纠纷的判例也并不少见。 例如，最高法院曾在判决中明确指出，所有权是宪法保护的基本权利，对土地所有权的限制 如果损害了所有权人的自由处分权时，这种限制就是违反宪法的 〔25〕 。 宪法的司法适用打破了宪法委员会对宪法适用的垄断权，同时也提出了许多重要的法律 问题。这集中反映在宪法解释的统一性问题上。1958年宪法第 62条规定了宪法委员会的决 定对所有行政机关和司法机关具有约束力，但并没有规定行政机关或司法机关不遵守宪法委 员会决定时的制裁措施。更为重要的是，在宪法委员会、最高法院和最高行政法院三者之间 并不存在隶属关系，宪法委员会在违宪审查过程中对宪法的解释是否能够被最高法院和最高 行政法院所遵守，完全取决于后两者的自觉，以及它们对宪法委员会及其决定的权威性的接 受与认同。虽然在大多数的情况下，最高法院和最高行政法院在具体案件的审理过程中，通 常会主动参照宪法委员会已经做出的决定来进行裁判，从而保障宪法解释的一致性。但是， 在实践中也存在最高法院、最高行政法院对宪法规范做出的解释与宪法委员会的解释存在差 异，甚至冲突的情形。这方面最为典型的例子是，宪法委员会和最高法院曾分别对“拥有适 当住房的权利”的内涵做出了不同的解释。1948年《世界人权宣言》第二十五条规定了：“人 人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医 疗和必要的社会服务”。因此，人人有权获得适当住房的权利是一项被普遍认可的基本人权。 但是，对于这一权利的内涵，特别是该权利是否具有可诉性的问题，宪法委员会和最高法院 的解释存在分歧。宪法委员会曾于 1995年 1月 19日的一项决定中指出，人人能够享有体面 住房是一项具有宪法效力的宗旨，这就意味着“拥有适当住房的权利”应当被立法政策所遵 从，并应通过政府采取各种具体的措施来实现。因此，“拥有适当住房的权利”不是一项具 体的基本人权，它并不能在司法诉讼中直接适用于私人间的法律关系，法官也不能以这一权 利规定为依据来判定当事人权利与义务的内容。宪法委员会在此后的有关决定中进一步重申 了“拥有适当住房的权利”不是具有可诉性的权利，而只是一项对立法者有约束力的原则或 宗旨 〔26〕 。但是，最高法院对上述权利的解释与适用与宪法委员会的立场完全不同。2004年 12月 15日，最高法院根据人人“拥有适当住房的权利”为依据，判定房屋的出租人有义务 向承租人提供“适当的住房”。在该案中，出租人提供的房屋没有饮用水设施，同时房屋现 有的特殊结构与位置也不具有安装输水管道的可能性，承租人将被告诉至法庭，要求被告通 〔23〕最高行政法院，1950年 7月 7日，Dehaene案；1965年 7月 11日，Amicale des Annamites de France 案。 〔24〕根据传统的分类方法，法国的行政诉讼可以法官判决时权力的大小分为完全管辖之诉、撤销之诉、 解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉。其中，在完全管辖之诉中，法官的权力最大，它可 以行使全部审判权力，包括撤销、变更、重新决定行政机关的决定，以及判决行政主体赔偿损失。但法国 不能命令行政机关为一定的行为或不为一定的行为。而在基本自由速审程序中，法官的权力被进一步扩大， 他有权决定行政机关通过作为或不作为的方式消除对宪法保护的基本权利和自由已经或可能造成的损害。 参见王名扬 著，《法国行政法》，中国政法大学出版社，1988年，第 664至 666页。 〔25〕最高法院，1995年 1月 4日，案件号 92—20013。 〔26〕宪法委员会，1998年 7月 29日，第 98—403号决定；2000年 12月 7日，第 2000—436号决定。 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 7 过修缮出租房以增加饮水设施。最高法院的判决维护了原告人的请求，理由是没有饮水设施 的住房不适于居住，损害了承租人理应享有的“拥有适当住房的权利” 〔27〕 。显然，最高法院 并未认为“拥有适当住房的权利”是抽象的宪法宗旨，而是将它作为一项具体的权利并直接 适用于私人间的关系，使这项权利具有了司法的可诉性。上述实例表明，由于宪法委员会、 最高法院和最高行政法院之间保持相互独立的关系，它们对宪法规范的解释和适用因而会产 生分歧。 三、 法国违宪审查制度的完善 法国的违宪审查制度是宪法诉讼在法国仍然受到排斥的历史条件下产生的，通过宪法改 革来完善现有的违宪审查制度，成为学者讨论的重要话题。大多数法国学者并不赞成将法国 的宪法委员会改造为宪法法院或者在法国建立起司法审查制度，而是主张针对现有违宪审查 制度的不足和缺陷来加以改革和完善。例如，在宪法委员会的组成方式上，学者建议应当改 革现有的宪法委员会成员由总统、国民议会议长和参议院议长这些政治性机构任命的做法， 而采取选举或者选举与任命相结合的方式，以使宪法委员会组成的民主性得到充分的保障， 促使公众认同宪法委员会自身的合法性 〔28〕 。特别是，根据宪法的规定，共和国卸任总统是 宪法委员会的当然成员，这一做法不仅具有终身制的嫌疑，同时也与要求限制总统权力的趋 势相背离。正如法国学者指出，我们经常听到人们表达的要求进行宪法改革的呼声(这些呼 声衷心地希望建立一个“第六共和国”),或者是要求对现有宪法文本进行修改,目的在于以 宪法的形式削弱总统的权力 〔29〕 。因此，在改革宪法委员会组成方式方面，最有可能得到改 变的是取消卸任总统的当然成员资格。 在改革现有违宪制度的各种讨论中，主要问题集中在是否应当允许个人直接提出违宪审 查的请求，进而建立宪法诉讼的机制与程序的问题上。在法国的违宪审查制度中，个人不能 直接向宪法委员会提出违宪审查的请求，这一重大缺陷在涉及基本人权保护的问题上表现得 尤为突出。当普通民众认为立法违背了宪法所确认与保护的基本人权时，无法通过提请违宪 审查来阻止该项立法生效或使其失效。然而，在《欧洲人权公约》及由该公约设立的欧洲人 权法院却为个人提出上述申诉提供了有效的途径。这是因为，《欧洲人权公约》明确赋予了 个人向欧洲人权法院提出诉讼的权利，当个人认为本国立法违反了《欧洲人权公约》所宣告 的基本人权与自由时，在穷尽了国内司法救济而仍然未能得到有效保障时，便可以直接以国 家为被告向欧洲人权法院提出诉讼，由后者对有关国家违反公约的立法进行认定，并根据公 约做出相应的法律裁判。由于欧洲人权法院的判决对于《欧洲人权公约》的缔约国具有法律 约束力，被判定违反该公约的缔约国有义务根据判决的要求修改、废除本国的有关立法，最 终使国内法符合《欧洲人权公约》关于基本人权与自由保护的规定 〔30〕 。在法国的违宪审查 制度下，个人通过诉诸欧洲人权法院，由欧洲人权法院判定法国的某项立法违反公约，从而 促使法国承担并履行修改本国立法的公约义务，将是个人逾越本国违宪审查制度障碍的最佳 路径。欧洲人权法院也在其判决中不断重申，“《欧洲人权公约》在人权保护领域扮演着欧洲 公共秩序中宪法文件的角色” 〔31〕 。一些学者也指出，在维护基本人权与自由的功能方面，欧 〔27〕最高法院，2004年 12月 15日，案件号 02—20614。 〔28〕Dominique ROUSSEAU, « Pour une Cour constitutionnelle ? », in Revue du droit public, n° 1/2, 2002, pp. 372-373. 〔29〕【法】帕斯加尔?欧利，韦遨宇 译，“政治史的新视角：当代法国的四次重大政治实验”，《浙江学刊》， 2006年第 1期，第 62页。 〔30〕朱晓青，《欧洲人权法律保护机制研究》，法律出版社，2002年，第 149页。 〔31〕欧洲人权法院，1995年 3月 23日判决，Loizidou c. Turquie (exceptions préliminaires), 案件号 A no 310, 判决第 75段；2005年 6月 30日判决，« Bosphorus Airways » c. Irlande, 案件号 no 45036/98, 判决第 165段。 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 8 洲人权法院实际上发挥着欧洲宪法法院的功能 〔32〕 。人权的区域性保障机制与国内违宪审查 制度的并存已经成为欧洲国家法律制度中的一个事实，如何处理好二者之间的关系是许多国 家需要解决的问题 〔33〕 ，法国也不例外。在欧洲人权保障机制的反衬下，法国违宪审查制度 排斥个人申诉这一做法的缺陷表现得尤为突出，由于个人不断通过向欧洲人权法院提出诉讼 的方式来规避本国违宪审查制度的限制，国家频繁充当被告并被判定违反公约的情形在很大 程度上损害了法国的国际形象。另一方面，欧洲人权法院的实践也表明，欧洲人权法院固然 能够在一定程度上弥补了法国违宪审查机制的不足，但是作为一个具有超国家特征的司法机 构，它也存在一定的局限性，并不能完全取代国内违宪审查制度的作用。因此，赋予个人直 接提请违宪审查的权利是合理的。 与个人申诉密切关联的另一个问题是，是否应当允许宪法委员会对已经生效的法律进行 合宪性审查，从而使违宪审查同时具有预防性和纠正性的双重功能，进而使宪法委员会转化 为事实上的宪法法院。宪法学者路易?法沃赫教授曾指出，所谓允许私人直接向宪法委员会 提出违宪审查请求，主要是指是否应当允许私人对法律提出违宪审查的请求。根据他所做出 的比较研究，在实施司法审查的美国，以及设立宪法法院受理私人直接诉讼的德国、奥地利、 比利时、意大利等国，私人针对议会通过的法律提出违宪审查的请求仅占全部诉讼的很小比 例，由私人提出的宪法诉讼主要是针对行政机关的行为，以及普通法院的司法裁判；同时， 私人提出宪法诉讼的受理条件十分严格，大量的诉讼请求因被驳回而根本无法得到实际审 理。他指出，在设立了宪法法院的欧陆国家，私人对已经生效的立法提出宪法诉讼通常会受 到以下三方面条件的限制：一是诉讼应当在议会通过有关法律后的一定期间内提出，如比利 时和德国就规定为 6个月；二是必须以特定的基本人权受到侵害为由对法律提出宪法诉讼； 三是必须以已经穷尽其他法律救济途径为提出宪法诉讼的前提。那么在法国的现有违宪审查 体制下，是否有必要参照上述其他欧陆国家宪法法院的做法引入改革措施，允许私人对生效 法律提出违宪审查的请求呢？路易?法沃赫教授首先指出，法国目前违宪审查机制的特点之 一是在法律生效前进行的事先审查，其中对于具有宪法性质的“组织法”的审查是强制性的， 即所有由议会制定的组织法在公布生效前必须通过宪法委员会的审查，而除此之外的一般性 法律则只在根据宪法有权提请违宪审查的人员或机构提出要求的前提下，才由宪法委员会进 行审查。在宪法委员会对生效的法律已经实施了事先审查的前提下，如果允许根据个人的请 求由宪法委员会再次实施对该法律的事后审查，其实际意义则是十分有限的，特别是，对于 组织法而言，由于宪法委员会的事先审查是其生效的条件，因此，没有必要再次实施审查； 而只有对已经生效的一般性法律而言才存在着事后违宪审查的可能性。其次，对于已经生效 的法律实施违宪审查遇到的最大问题是，一旦某项法律被判定违宪而失效，那么法律的稳定 性（sécurité juridique）就会被破坏，基于该项法律规定业已形成的法律关系就会发生无法预 见的变动，从而影响到公众的利益。路易?法沃赫教授认为由宪法委员会对议会制定的法律 实施事先审查已经非常有力地限制了议会的权力，如果进一步允许宪法委员会对生效法律实 施事后审查，那么就会更为严重地影响到议会的独立性，甚至改变法国目前的共和政体 〔34〕 。 〔32〕Thomas BUERGENTNAL, Sean D. MURPHY, Public International Law, 3rd edition, West Group, 2002, p. 142. 〔33〕例如，欧洲人权公约及欧洲人权法院对成员国的违宪审查制度的影响同样表现在英国。我们知道， 由于政治体制和历史背景的不同，英国的议会拥有其他欧洲国家议会所不具有的巨大权力，因此，在英国， 针对议会通过的法律实施违宪审查的制度是并不存在的。但是，作为宪法改革的一个组成部分，英国议会 于 1998年通过的《人权法案》，根据该法案高等法院被赋予审查有关法律是否符合《欧洲人权公约》的权 力，当高等法院判定某项法律违反该公约时，它可以宣告该法律与宪法不符，这时议会将会主动对该法律 进行修订。上述做法不仅使普通法的遵循先例制度受到一定冲击，更为重要的是，高等法院从此获得了审 查法律是否违反宪法的权力，并推动议会修改被判定违反宪法的法律，从而使高等法院的审判活动具有了 某些违宪审查的特征。参见 Luke CLEMENTS, James YOUNG, “Human Rights : Changing the Culture”, Journal of Law and Society, Vol. 26, No. 1, 1999, pp. 1-5. 〔34〕Louis FAVOREU, « Sur l’introduction hypothétique du recours individuel direct devant le Conseil Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 9 法国学者对于是否应当允许个人直接向宪法委员会提出对法律实施违宪审查的请求这一问 题，并不是持简单的赞成或反对的态度，许多学者都对这一改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的可行性进行了深入的 分析。即便持赞成观点的学者，在指出允许个人提出违宪审查请求有利于促进公民权力意识 的提高、完善基本权利保障机制的同时，也承认这一改革措施必然会增加宪法诉讼案件的数 量，使宪法委员会承受过于沉重的工作负担，从而可能无法达到预想的改革效果 〔35〕 。 从 1990年以来，学者开始建议采取一种折衷性的方案，即先行裁决（renvoi préjudiciel） 的做法来完善现有的违宪审查制度。这是指在普通法院和行政法院的司法诉讼案件中，当事 人可以对法律的合宪性提出异议，审理案件的法官在接受当事人的异议后，有权决定中止案 件的审理并请求宪法委员会对有争议的法律是否违宪进行审查，待宪法委员会做出有关决定 后，再由普通法院或行政法院的法官根据宪法委员会的决定或者对有争议法律的解释为依据 对案件做出裁决 〔36〕 。先行裁决在完善现有违宪审查制度方面的有点体现在以下几个方面： 一是个人对法律违宪的异议可以借助法官提请先行裁决的途径，能够在事实上得到宪法委员 会的审理，从而在一定程度上弥补个人不能直接向宪法委员会提出违宪审查请求的缺陷。二 是先行裁决是在法庭具体审理案件的过程中提出的，因此，提请先行裁决的对象是已经生效 并有可能适用于具体案件的法律。宪法委员会根据先行裁决对合宪性存在争议的法律做出解 释，实际上使违宪审查从法律生效前的事先审查扩大到对已经生效的法律的事后审查。三是 从违宪审查的方法上看，法律生效前的事先审查具有抽象性的特点，即宪法委员会审查法律 是否违宪不是在法律适用的具体实践基础上进行的，而法律违宪的情形却在很多情况下只有 通过具体实施才能完全暴露出来。先行裁决的存在使法律在实施过程中产生的违宪情形能够 受到宪法委员会的有效审查，宪法至上的效力得到了更为周延的保障。第四，先行裁决能够 促进宪法解释的统一性。由于最高法院或最高行政法院可以对那些存在是否违宪争议的法律 提请宪法委员会进行审查并做出决定，同时以宪法委员会的决定或者对有争议法律的解释为 依据来裁判案件，从而避免由它们对有关法律的合宪性问题做出独立地解释，消除宪法委员 会与最高法院、最高行政法院在判断有关法律是否违宪的问题上的分歧与冲突。最后，先行 裁决还有利于促进司法机构，特别是行政法院在违宪审查方面发挥的功能。前文提到，行政 法规的合宪性问题主要是由行政法院来实施审查的，但当违反宪法的行政法规是根据上位阶 的法律制定时，法国法的实践是，行政法院一般只能根据法律对该行政法规的有效性做出判 断，而不能直接根据宪法判定其无效。在这种情形下，上位阶法律的存在成为行政法院对行 政法规的合宪性进行审查的障碍，法国学者将上位阶的法律形象地称为“法律屏障 （écran-loi）”〔37〕。这就意味着，除非上位阶的法律也被判定违宪，那么下位阶的行政法规就 仍然不会因为违宪而无效。为了解决这一难题，行政法院在实践中通常借助法律解释的手段， 将上位阶的法律按照符合宪法规范的要求进行解释，其目的是忽略或回避上位阶的法律中违 宪的内容，然后再对下位阶的行政法规根据解释后的上位阶的法律进行审查，从而以其违反 上位阶的法律为由判定无效。显然，在先行裁决下，行政法院对行政法规实施审查时采取的 上述迂回做法就可以完全被抛弃，因为，法院完全有权决定对它认为违宪的法律提请宪法委 员会进行审查，在宪法委员会决定该法律违宪时，根据该违宪法律制定的下位阶的行政法规 自然也会被判无效。 constitutionnel », in Cahier du Conseil constitutionnel, n° 10, p. 35. 〔35〕Otto PFERSMANN, « Le recours direct entre protection juridique et constitutionnalité objective », in Cahier du Conseil constitutionnel, n° 10, p. 78. 〔36〕Bertrand MATHIEU, Michel VERPEAUX, Contentieux constitutionnel et des droits fondamentaux, LGDJ, 2002, pp. 138-146 ; Michel FROMONT, « La justice constitutionnelle en France ou l’exception française », Revue française de droit constitutionnel, n° spécial 7, 1999, pp. 44-45. 〔37〕L. FAVOREU, T. S. RENOUX, « Contrôle de la constitutionnalité des actes administratifs », in Encyclopédie Dalloz, Cont. adm., 1er janvier 1992, § 36. Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.