领导干部成才的长效机制：公民参与地方政府领导干部政绩考评

Sp otlight 公民参与 地方政府领导干部政绩考评 目前，我国公 民参与政治 生 活 的总体 现 状是 令 人 鼓舞 的。公民参与到地方政府领 导 干部政绩考评中来，推进了广 大领 导 干部 科 学 政 绩 观 的树 立 ，调动 了他们 的积 极性 和创 造性 ，促进 了地方经济和各项 社 会事业的发展。并且 ，在一 定程 度 上也 促 进 了公 民全 方 面 的发展。然而，从我 国现行公 民参与的地 方领 导干部政绩考 评 的意识、渠道、方式方法、 类型、效果的现实来看 ，与新 形势下的社会发展要 求还存在 一 定距离，因此有必要对我国 地方政府领导干部政绩考评公 民参与作 一现 实考量，进一步 找 出症结所在 ，以期对地方政 府领导干部政绩考评公民参与 找到方法和对 策有所裨益。 一 、 地办政府领导 r部政绩 考 公民参 现实考 {、自主性参与少，政府动员参 与多 事 实上，只有公 民自觉 自愿的 参与到地方政府领导干部政绩 考评 中时 ，其才会充分运用 自己的聪 明 才智，合理利用客观条件，积极 影 响地方政府领导干部政绩考评行为， 促进 地方政府领导干部不断创造符 合民意的政绩，公 民参与的意义才 能得到充分的彰显。但由于在我国 千百年传承下来的 “群体性质的血 缘、居住方式 的聚居性、组织结构 的等级性、调节手 段的礼俗性、经 济形式的农耕性、资源渠道 的自给 性、生活方式的封 闭性”所形成 的 传统思想、小农意识和高度集中的 计划经济模式 中形成 的惰性和依耐 性 的制约，加之公 民参 与到地方政 府领导干部政绩考评 中的手段、方 一 刘正妙 式方法的现代化对公 民参与的要求 增高和参与风险、参与 的效果不直 接彰显等 因素的影响，我国公民参 与到地方政府领导干部 政绩考评 中 的自主性还很缺乏。公 民参与地方 政府领导干部政 绩考评的主要方式 仍 然是政府动 员型参与。就我国 目 前的公 民参与到地方政府领导干部 政绩 考评 的主要事例来看，无论是 民意调查还 是公开听证，或满意度 调查都是政府发动型 的公民参与。 即使 是网上评议这种最能让公 民自 主参与到地方政府领导干部政绩考 评中的渠道，但是实施的效果来看， 也因公民 自觉性参 与程度不高，与 预期 目的之间存在一定差距。据 《上 海青年报》2004年 11月 8日报道， 上海闵行区 7位 政府官员的个 人资 料从网上公示到结束，为期 一个月 的公开 评议 只收 到 一封 E—MAl L回 信，还是一封 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 扬信。 特别策划I Spotlight 10． 2、团体参与少．个人参与多 从欧美发达国家的实践 中可以 发现，单个市民参与地方政府领导 干部政绩考评，并对领导干部政绩 考评起效应的成功案例几乎没有， 而由个体所组成的团体或利益集 团 在公众参与地方政府领导干部政绩 考评 中起着不可忽视的作用，有时 甚至是举足轻重的。而从我 国推行 政府绩效评估实现公 民参与以来， 很少出现公民组织性的团体参 与， 大多数公民参与都是无组织的单个 公民参与。而公民个人作为单个利 益关系主体，由于自己的能力、素质、 精 力等各方面的限制，个体参与地 方政府领导干部政绩考评 的影响及 所能起到的作用 是非常有限的，因 而很难达到优化地方政府领导 干部 政绩考评过程 的目的。由于公 民没 有参与到 团体对地方政府领导干部 进行政绩考评，个体往往缺乏明确 的目标，是否参与地方政府领导干 部政绩考评视自己的个人兴趣而定， 因而参与姿态忽冷忽热，变动不居； 且个体由于自己个人利益的狭隘性， 往往只参 与与自己有着利益关系的 领导干部的政绩考评，带有具体性。 在地方政府领导干部政绩考评 中， 以维护 自己的利益维护作为评价领 导干部评价的标准。总之 缺乏组织 依托的公民个体参与，“自立性差， 难以进行利益聚合形成公 民参与合 力”，造成我国地方政府领导干部 政绩考评中公民参与的力度不够、 随意性大且不具代表性，因而对领 导干部政绩考评的影响和效用很有 限。 3、全过程参与少，部分环节参 与多 地方政府领导干部政绩考评是 一 个复杂的系统工程，其不仅包括 政绩考评价值取 向的确立、考评指 标的体系的构建、评价模型的筛选， 还包括结果运用等过程。但 是，纵 观我国地方政府领导干部政绩考评 公民参 与的实践，不难发现，几乎 没有那个地方政府在整个政府领导 干部政绩考评 中都实现了公民参与 现象。而且根据搜集到的公民参与 事例来看，大部分公民参 与都只是 地方政府对地方政府领导干部政绩 已经评定和划分等级后的参与。即 政府完成领导干部政绩考评后对其 进行公示，再让公 民发表 自己的意 见，提出自己的看法。这就是说， 不仅没有公 民对地方政府领导干部 政绩考评全过程的参与，而且，对 其考评核心环节参 与的都甚少。如 领导干部 哪些政绩考评 指标应该筛 选为考评指标；考评指标的权值 的 确定；领导干部政绩考评指标赋分； 考评领导 干部后 的评价结果运 用等 环 节都很 少有公 民参与。这种意义 上的公民参 与很难取得 地方政府领 导干部政绩考评公民参与的预期效 果。事实上，这种公 民部分参 与而 且还不是领导干部政绩考评关键环 节的公民参与，虽然与公民参 与地 方政府领导干部政绩考评的主客观 条件有关，但是有时会挫伤公民的 积极性或者说妨碍公民的 自我 实现 的高层次的需求得不到满 足，不利 于公民参与地方政府领导干部政绩 考评健康发展。 4、农轲地 区公民参与少，城镇 公民参与较多 随着新农村建设如 火如荼 的进 行，社会 主义农村建设取得了显著 的成绩：和谐社会 的逐渐推进，农 村与城市差距进 一步缩 小。但 是一 个不可否认的事实是：农村与城市 之 间的差距依然明显；农民与城市 居民经济收入、文化水平等差距仍 然存在。这在地方政府领导干部政 绩考评公民参与率上 也有所体现。 例 如 从零 点 公 司 2002年 5月对 郑 州、沈阳等地市 民对县长姓名调查 情况：浙江诸 暨小镇居 民对县长正 确认知率为 46．3％，而农村居民仅为 10 2％；福建长乐小镇居民的正确认 知率为 28．6％，而农村居民为 4．2％； 四川彭州小镇居民为 30．1％，而农村 居民为 9．2％等数据来分析，我们就 可以看 出农村地 区居民与城镇居 民 参 与地方政府领 导干部政绩考评的 差 距。因为，能否对一个领导干部 正确认知是对其进行政绩考评 的前 提 。由于农村地 区公 民受教育 的程 度、经济地位、对领导干部政绩的 了解等 与城镇居民都有存在一定 的 差距，所以很难想象一个成天为生 计 奔波劳累、无暇顾及政治、不。瞳 评价方式方法、对领导干部甚至连 名字都不 知道 的农村居民能像 掌握 各种资源相对都较为丰富的城镇居 民那样较 为广泛、一定深度 的参与 到地方政府领导干部政绩考评中去。 并 且由于主观意识源于客观现实， 缺乏客观参 与条件的农村居民也很 难形成那种较高 的地方政府领导干 部政绩考评思想意识，反过来又制 约着公民参与行 为。我国学者 陶东 明，陈 明明，陈伟，赵建平等都在 实践调查基础上分别指出经济地位、 教育水平等是影响公民参与到地 方 政府领导干部政绩考评的重要 因素。 总之， “在城市，公 民的参与 意识 比较强，参 与技 术比较娴熟，参与 水平相对较高。相 比较而言，在农 村、偏远贫 穷地 区，不少公民在参 与活动中表现出冷漠，被动和顺从， 缺乏主动、竞争和独立的参与意识， 参与水平也远远低于沿海发达地 区 和城市。” 5、直接参与少，间接参与多 真正意义上的公民参与地方政 府领导干部政绩考评应该 是公 接参与到地方政府领导干部所 的政绩的评价和划分等级 中。 国公民参与地方政府领导干部 考评基本 上都是对领导干部运 共权力的行为的大概粗略的评 也就是说还只是对领导干部轮 民直 创造 而我 政绩 用 公 价， 廓式 的描像，或者说只是对领导 干部政 绩的大概印象的评分。实际意义上 还不能算真正意义上的参与地方政 府领导干部政绩考评，是间接型的 参 与。纵览公 民参与地方政 府领导 干部政绩考评的事件，如 2007年重 庆北碚群众当考官为领导干部打分_ 2008年河北衡水景县实行领导干部 政绩听证等举措 为领导干部政绩脱 水；2009年重庆盘龙镇群众为镇领 导干部进 行廉政评分；2009年安徽 铜 陵县领导干部考核群众打 分等公 民参 与都不是在 公民在其对领导干 部政绩有多 了解，公民知道对领导 干部政绩具体哪项指标应赋予多少 分的基础上进行的，都只是地方政 府将公 民的评分作为考评地方政府 领导 干部政绩的一个指标而对领导 干部进行考评，而不是将公民 当做 整 个考评过程参 与主体而进行 的。 这种简单 的定性判断还 不是定量公 民对领导 干部政绩的考评，在某种 意义上来说 ，其作为地方政府领导 干部政绩考评 的一个指标 的价值也 大打折扣，更加不说公 民参与地方 政府领导 干部应有的功能的发挥是 如何的受影响。 l1． 特别策划I Spotlight l2． 6、程序参与少，随意参与多 程序参与就是指公民在法律法 规 的范围内，按照地方政府领导干 部政绩考评 的一系列的规章 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ， 有序的参与领导干部政绩考评中来。 即公民在什 么时候、什 么地方、以 什么方式或手段如何参 与领导干部 政绩考评。公民参与地方政府领导 干部政绩考评，只有在制度框架 内 按照一定的程序有序地进行，才能 免受其他个人、组织、机构甚至是 政府的干涉，从而为公 民参与地方 政府领导干部政绩考评的平等性、 完整性、有效性提供保障，促进公 民参与的目的的实现。这也就是说， 我 国地方政府领导干部政绩考评公 民参与的发展方向应该是程序化参 与。然而，实际 中， 目前地 方政府 领导干部政绩考评公民参与在某种 程度上说还不能算是严格意义上 的 程序参与，基本都是公民随意的参 与。因为，地方政府领导干部政绩 考评公 民参与发展起步较晚，公 民 参与领导干部政绩考评的渠道、范 围、程度、方式方法等都 没有形成 制度。往往领导干部政绩考评公民 参与只是地方政府根据 自己的需要 而采取的策略行为，这就出现了：“一 是形式 主义多，实实在在 的少；而 虎头蛇尾多，善始善终 少；三 是空 头支票多，真正兑现少等公 民参与 地方政府领导干部政绩考评现象”。 有时甚至异化为地方政府捞取公民 信任和支持的手段，而达不到公民 参与要达到的诉求 目的。这样，不 仅起不到应有 的公民参与地方政府 领导干部政绩考评的作用，反而会 浪费社会资源，劳民伤财，更会影 响地方政府领导干部政绩考评的效 用，有损地方政府和领导官员的形 象。相对应的，随意·性的参与，同 时也会造成公 民为追求 自身利益最 大化而产生大量机会主义和不负责 任的行为。 ：、地方政府领导干部政绩 考评公民参 足的原 分析 通过对我 国地方政府领导干部 政绩考评公 民参与的现实考量，我 们不难发现我国地 方政府领导干部 政绩考评公民参与不足的原 因主要 有： 1、地方政府领导干部政绩考评 公民参与法规不完善 虽然我 国的基本社 会制度为公 民参与地方政府领导干部政绩考评 提供了基础，宪法和法律对公民的 参与权利也都做 出了原则性规定， 但是就具体的公民参与地方政府领 导干部政绩考评的法规还很不完善。 一 是 “没有关于地方政府领导干部 政绩考评 公民参与的专 门法规”。 关于地方政府领导干部政绩考评公 民参与的法规都是零碎 的分散于公 民参与相关法规 中。而且这种相关 法规还不是专门的相对于公民参与 而制定的法规，只是一些原则性的 关于公民参与或地方政府领导干部 政绩考评 的规定。二是各相关的公 民参与地方政府领导干部政绩考评 的各方面的法规还有待于完善。例 如 《公务员法》在对领导干部政绩 考评时仅规定： “对领导各成员的 定期考核，由主管机关按照有关规 定办理”，而我国 目前却还没有对 领导 干部政绩考评 的具体规定，这 就有待于进一步完善。并且，相对 于公 民参与地方政府领导干部政绩 考评各环节的法规也不完善。因为， 地方政府领导干部政绩考评中，公 民参与的环节往往都是政府规定的， 不是各环节的公 民参与，缺乏这样 的实践，必然也缺乏相应的法律规 范。三是地方政府领导干部政绩考 评公 民参与机制构成主线不突出。 纵观我国有关地方政府领导干部政 绩考评公民参与的相关规章与制度 ， 可以找到不少有关于地方政府领导 干部政绩考评公民参与的制度规定。 但 是这些制度都零散的分散在各相 关法规的各章节里，缺乏一根主线 把它们构成一个完整的系统，从而 难以相互作用、相互配合而起到良 好功效。四是公民参与地方政府领 导干部政绩考评各环节的配套法规 不完善。这使得公 民参与地方政府 领导干部政绩考评各环节的具体操 作规范根本无法落实。 2、地方政府领导干部政绩考评 公民参与内容狭窄 地方政府领导干部政绩考评公 民参与 内容 狭窄表现在两个方面： 一 是公民参与到地方政府领导干部 政绩考评的内容不全面。意大利有 学者指 出：公 民参与的范 围越广越 好，公民参 与阶段 的时间，越早越 好。而我国公 民参 与地方政府领导 干部政绩考评多是对领导 比较抽象 的评价，这种评价都是公 民相对于 领导干部 的某一方面提出来的。而 且 由于没有合理完整 的公 民参与地 方政府领导干部政 绩考评公 民参与 指标体 系，公民参 与的内容就显得 极为随意和具体化，不具有代表性 ， 不全面 。另一方面，公 民参与地方 政府领导干部政绩考评 的内容不是 领导干部政绩考评的重点，或者说 对领导干部政绩考评的内容不起决 定作用， 部政绩考 领导干部 涉 及 的 方 的经济、 参与必须 与到领导 才能体现 部政绩考 够是指相关的 规章制度 食品安全规章制度下载关于安全生产规章制度关于行政管理规章制度保证食品安全的规章制度范本关于公司规章制度 对于公民参 与地方政府领导干部政绩考评的阶 段没有明确规定，或者说没有规定 地方政府领导 干部政绩考评 中何阶 段需要公民参与其中。一般来讲， 领导干部政 绩考评 不是一个单一的 行为过程，而是有 明确考评的要 求 与任务、确定考评 目的和可量化的 目标、建立各种考评标准、根据评 估标准进行政绩考评、比较政绩结 果与 目标、分析 与 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 政 绩结果、 运用政绩考评结果提 高领导干部政 绩 的行为系统，是一个 由许多环节 所组成 的综合过程。因此，公民参 与我国地方政府领导 干部政绩考评 不仅仅只是简单的对领导干部政绩 无法体现地方政府领导干 进行是与否的定性判定，而应是融 评公 民参与的功能。因为 政绩是个综合复杂的体系， 面 广、内容多，加之公 民 精 力、时间的限制，公 民 是有针对性 的、重点 的参 干部政绩考评 的关键 内容 ， 公 民参与地方政 府领导 干 评 的意义，如果一味强调 公民参与的范 围的广泛性，而忽视 轻重之分，不仅在经济上不合理， 而且在参与的效果上也不佳。 3、地方政府领导干部政绩考评 公民参与深度不够 地方政 府领导 干部政 绩考评 公 民参与深度是指：地方政府领导干 部政绩考评中的那个阶段应该让公 民参与到其中来。而参与的深度不 入领导干部政绩考评全过程。但 目 前我 国公民参与地方政府领导干部 政绩考评实践 中，公民绝大多数是 在政府邀请公民参与地方政府领导 干部政绩考评时才真正地 参与到考 评过程 中来，而且这种参 与仅仅局 限于对政府领导干部政绩 的评议阶 段，公民并没有参与到领导干部政 绩考评 的其他 阶段。当然 “这 与我 国公 民参 与的诸多主客观条件 限制 有关，不可能让公民参与在考评 的 每个阶段都是该考评阶段的中心。” 但是，这并不意味着公民只能参 与 到地方政府领导干部政绩评议这 个 阶段，而应该是利用一切积极因素， 调动公民参与的积极性，在地方政 府领导 干部政绩考评 的各阶段都 由 公民参与的声音。 4、缺乏对地方政府领导干部政 绩考评公民参与有效约束 诺斯 认为， “若没有约 束，我 将 生存在霍布斯 主义的丛林中， 不可能有文 明的存在。”因此， 防止公 民 民 的 一 般利 律法规等规 领导 干部政 国现阶段， 理解我国国 加之 自己追 的越权行为侵害全体公 益 ， 必 须通 过 相 应 的 法 章制度来约束公 民参与 绩考评 的行为。但在我 由于不少公 民不能正确 情对现实参与的影晌， 求 自身利益的经济人属 性，有相 当数量的公民参 与地方政 府领导干部政绩考评不是基于公 民 的政治责任 感，不是出于对 自己权 利和义务的认识，也不是出于帮助 领导干树立科学的政绩观、创造促 进地 区政治、经济、文化 发展 的政 绩等方面的考虑，而是为了影响地 方政府领导 干部活动以获取更多的 自身利益，或是 因利益实现受挫而 发泄不满情绪来参 与地方政府领导 干部政绩考评。在这种非理。性化参 与动机 的支配下，在缺乏相关规 章 制度 的约束的情况下，公民就会 以 非程序化、非规范化的形式参与领 导干部政绩考评，而这样的参与是 毫无意义的。圜 作者单位：湖南湘潭大学 (责编：去非 ) l3． 们 也 为