中国社会保障体制改革_回顾与前瞻

中国社会保障体制改革 : 回顾与前瞻 高 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 生 (国务院体改办宏观体制司 , 北京 　100017) [摘 　要 ] 　经过 20 余年的探索和改革 , 中国社会保障体系的总体框架已经初步形成。下一 步改革的重点主要是养老、医疗和失业保险等项制度 , 面临的问题将更为棘手 , 也是绕不过去 的 , 必须分别拿出对策。 [关键词 ] 　社会保障体制 ; 养老金 ; 基本医疗 ; 失业保险 [中图分类号 ] F84016 [文献标识码 ] A [文章编号 ] 1000 —596X ( 2000) 06 —0059 —06 [收稿日期 ] 　2000 —08 —28 [作者简介 ] 　高书生 (1961 —) , 男 , 河北井陉人 , 国务院体改办宏观体制司处长。 一、中国社会保障体制改革的 主要进展 迄今为止 , 中国社会保障体制改革大致经历了 两个阶段 : 第一阶段从 1978 年党的十一届三中全 会到 1992 年党的“十四大”, 这是社会保障体制改 革的探索时期。这个阶段的特点是 , 社会保障体制 改革作为国有企业改革的配套措施 , 在有关的社会 保障单项改革上分别进行了探索。第二阶段从党的 “十四大”至今 , 这是社会保障体制改革取得突破 性进展时期。 (一) 社会保险制度改革 社会保险制度改革是社会保障体制改革的重中 之重 , 养老、医疗和失业保险制度改革则是社会保 险制度改革的核心内容。改革开放 20 多年来 , 这 三项改革都经过了几轮 , 并取得了长足的进展。 11 养老保险制度改革。养老保险制度改革基 本上是按照城乡有别、企业先行的原则分层次展开的。城镇企业职工养老保险制度改革起步较早 , 基本养老保险推出了全国统一制度 , 企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险正处于试点探索阶段 ; 乡镇企业和农村养老保险制度改革正在进行试点探索 ; 企业化管理的事业单位参照企业职工养老保险制度改革进行了改革 , 但其余事业单位以及机关职工的养老保险制度基本上同传统制度没有多大区别。企业职工养老保险制度改革是从退休费用社会统筹起步的。从 1984 年开始 , 全民所有制企业首先进行了退休费用社会统筹的改革试点 , 社会统筹以市县为单位。进入 90 年代 , 国务院在 6 年之内先后 3 次颁布了旨在推动养老保险制度改革的有关规定 , 即《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》 (1991 年 6 月) 、《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》 (1995 年 3 月) 和《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制 95 经济理论与经济管理 　2000 年第 6 期 度的决定》 (1997 年 7 月) 。目前 , 城镇企业职工 基本养老保险制度在三个方面实现了统一 , 即统一 了企业和职工个人的缴费比例 , 统一了个人账户规 模 , 统一了基本养老金计发办法。 由于历史等方面的原因 , 企业职工的养老保险 也出现了条块分割的问题 , 共有 11 个部门实行了 养老保险的行业统筹。这不仅使养老保险难以实现 更大范围的风险共担 , 而且影响了统一的社会保险 体系的建立。为了改变养老保险的条块分割局面 , 1998 年 8 月 , 国务院发出了《关于实行企业职工 基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有 关问题的通知》, 一举解决了过去长期存在的行业 统筹与地方统筹条块分割的矛盾。 21 医疗保险制度改革。医疗保险制度改革从 80 年代开始进行试点探索 , 试点工作主要由部门、 地方或行业以及企业组织 , 试点内容包括职工个人 少量负担医疗费、医疗费用随工资发给职工个人包 干以及大病医疗费统筹和离退休职工医疗费统筹 等。进入 90 年代 , 国务院出面组织改革试点工作。 从 1994 年开始 , 国务院先后在江西省九江市、江 苏省镇江市等 40 多个城市组织进行了社会统筹与 个人账户相结合的改革试点。海南、深圳、上海、 青岛等地按照社会统筹与个人账户相结合的原则 , 积极探索了不同方式的医疗保险办法。各地的改革 试点为在全国范围内建立城镇职工基本医疗保险制 度积累了经验。为了进一步推动城镇职工医疗保险 制度改革 , 1998 年 12 月 , 国务院发布了《关于建 立城镇职工基本医疗保险制度的决定》, 确定这项 改革从 1999 年初开始启动 , 1999 年底基本完成。 这标志着医疗保险制度改革进入了全面实施阶段。 31 建立和完善失业保险制度。同养老、医疗 保险制度改革既“破”又“立”相比 , 失业保险所 面临的主要是“立”, 即如何建立和完善失业保险 制度。改革开放以来 , 国务院在建立和完善失业保 险制度方面共发布了 3 个文件 , 即 1986 年 7 月发 布的《国营企业职工待业保险暂行规定》、1993 年 4 月发布的《国有企业职工待业保险规定》和 1999 年 1 月发布的《失业保险条例》。《失业保险条例》 的正式发布 , 标志着失业保险制度基本上趋于成 熟 : 一是覆盖面进一步扩大 , 覆盖范围包括城镇企 业和事业单位 , 从而为所有制结构调整和产业结构 调整所必然要求的劳动力结构调整 , 以及事业单位 深化体制改革提供了社会保障 ; 二是把失业保险和 促进就业有机地结合了起来 , 突出了失业保险基金 促进失业人员再就业的作用 ; 三是把失业保险与下 岗职工最低生活保障相结合 , 在建立规范的适应市 场经济要求的失业保险的同时 , 处理好体制转轨和 结构调整期间国有单位大量冗员下岗的特殊问题。 (二) 社会救济制度改革 为了在全社会设置一道最低的也是最后的保障 网 , 对改革开放中出现的种种城市贫困群体给予生 活救助 , 1993 年 , 上海市在全国率先实行最低生 活保障制度 , 随后一些城市进行试点。1997 年 9 月 , 国务院发出了《关于建立城市居民最低生活保 障制度的通知》, 决定从 1997 年起到 1999 年底以 前 , 在全国建立起城市居民最低生活保障制度。 1999 年 9 月 , 国务院颁布了《城市居民最低生活 保障条例》, 自 1999 年 10 月 1 日起施行。目前 , 全国 667 座城市和 1 638 个县人民政府所在地的镇 都建立了城市居民最低生活保障制度。截至 2000 年 6 月底 , 全国享受最低保障待遇的城市居民达 30317 万人 , 比上年底增加约 22 万人 ; 每月发放 保障金 212 亿元 , 低保对象每人每月领取的保障金 补差额为 73 元。 (三) 社会保障行政管理体制改革 新设立的劳动和社会保障部把原由卫生部管理 的适用于机关事业单位职工的公费医疗、由人事部 管理的机关事业单位职工的养老保险、由民政部管 理的农村养老保险和原劳动部管理的城镇企业职工 养老、医疗、失业、工伤、生育保险统一管理起来 了。其中把企业和机关事业单位的养老、医疗保险 统一管理 , 基本上解决了长期以来在这两个主要社 会保障项目上的政出多门问题 , 为今后建立统一的 城镇职工基本养老和医疗保险制度铺平了道路 , 这 是我国社会保障行政管理体制的重大进展。 (四) 建立社会保险费统一征收体制 1999 年 1 月 , 国务院发布了《社会保险费征 缴暂行条例》。《暂行条例》明确 , 基本养老保险 费、基本医疗保险费、失业保险费 (统称社会保险 费) 实行集中、统一征收 , 征收机构由省、自治 区、直辖市人民政府规定 , 可以由税务机关征收 , 也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的 06 经济理论与经济管理 　2000 年第 6 期 社会保险经办机构征收。鉴于社会保险的覆盖范围 进一步扩大 , 即基本养老保险覆盖城镇各类企业和 个体劳动者 , 基本医疗保险覆盖城镇各类企业、机 关和事业单位、个体劳动者 , 失业保险覆盖城镇企 业事业单位 , 为了实行严格的、强制性的社会保险 登记和缴费申请制度 , 克服缴费单位在是否参加社 会保险上的随意性 , 《暂行条例》规定 , 缴费单位 必须向当地社会保险经办机构办理社会保险登记 , 参加社会保险。社会保险费的费基、费率依照有关 法律、行政法规和国务院的规定执行。 (五) 加强社会保险基金管理 近年来 , 社会保险基金管理中出现了挤占、挪 用等问题 , 造成基金损失严重 , 在群众中影响极 坏。社会保险基金管理已成为关系到社会保险体制 改革成败的一件大事。1998 年初 , 经国务院同意 , 由财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局 联合发布了《企业职工基本养老保险基金实行收支 两条线管理暂行规定》, 明确企业职工基本养老保 险基金应逐步纳入社会保障预算管理。在国家社会 保障预算制度建立以前 , 先纳入单独的社会保障基 金财政专户 , 实行收支两条线 , 专项管理 , 专款专 用 , 任何部门、单位或个人均不得挤占、挪用 , 也 不得用于平衡财政预算。还规定基本养老保险基金 要存入国有商业银行 , 开设三个专用账户 , 即社会 保险经办机构开设的基本养老保险基金收入和支出 账户以及财政部门开设的社会保障基金财政专户 ; 基本养老保险基金结余额除预留相当于 2 个月的支 付费外 , 应全部购买国家债券和存入专户 , 不得进 行任何其他形式的直接或间接投资 ; 国家对存入社 会保险机构收入账户、支出账户的基本养老保险基 金 , 按中国人民银行规定的优惠利率计息。 二、中国社会保障体制的深 层次问题及解决思路 最近几年 , 社会保障体制改革日益引起社会各 界的广泛关注 , 党和政府相继采取了一系列措施大 力推进这项改革 , 成效是显著的。但是 , 养老、医 疗和失业保险等项制度改革涉及到不同群体之间以 及国家、单位和个人之间的利益调整 , 这就决定了 社会保险制度改革所触及的问题都是深层次的。况 且 , 计划经济时代所形成的养老、医疗等项制度 , 都明显地具有“高福利”的特征 , 福利刚性无疑会 加大社会保险制度改革的难度。需要指出的是 , 在 养老、医疗和失业保险方面 , 国家在最近一段时期 都出台了新的改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 , 实施中的问题必将在 21 世纪初期显露出来。可以预见 , 在 21 世纪初期初 步建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会保 险制度 , 所面临的问题将更为棘手 , 也是绕不过去 的。 (一) 养老金的隐性债务及偿还方式 城镇企业职工实行统一的基本养老保险制度 , 这是 90 年代后期养老保险制度改革所取得的重大 成果之一。但是 , 这只能算作“小统一”, 顺理成 章的是要在世纪之交完成“大统一”, 即企业、机 关和事业单位职工在基本养老保险方面实行全国范 围内的统一制度。社会保障行政管理体制上的统 一 , 即成立劳动和社会保障部 , 为实现“大统一” 提供了组织保障。无法回避的问题是在“小统一” 时期遗留下来的养老金隐性债务。 11 隐性债务的由来和规模。为了安全度过人 口老龄化高峰 , 养老保险制度改革的方案设计 , 非 常关注人口老龄化对养老金支付所带来的巨大压 力 , 并认真研究和借鉴国外有益的经验 , 企望按照 社会统筹与个人账户相结合的模式 , 使养老保险基 金的筹资方式从现收现付制转向预筹积累制。 按照统账结合的方案设计 , 对于新制度实施后 参加工作的“新人”来说 , 国家和单位为其建立个 人账户 , 将来退休后用其个人账户积累额和一定比 例的社会统筹足够支付养老金。但是 , 对于新制度 实施前已经退休的“老人”以及在职职工 (即“中 人”) 来说 , 由于国家和单位不可能为“老人”建 立个人账户 , 以及“中人”的个人账户积累额较 少 , 所以 , 从现收现付向预筹积累转制的过程中 , 还存在着一定规模的养老保险基金缺口。这个基金 缺口被人们称为“隐性债务”或“转制成本”。 静态看 , 养老保险制度改革中的隐性债务包括 两块 : 一是新制度实施前已经离退休人员的养老 金 ; 二是现职职工在新制度实施前没有建立个人账 户的数额及其增值额。动态看 , 它还包括随通货膨 胀或工资增长应增发的养老金。据世界银行测算 , 这笔隐性债务相当于 1994 年中国 GDP 的 46 %～ 16 经济理论与经济管理 　2000 年第 6 期 69 % , 绝对额在 2 万亿元～3 万亿元左右。 21 隐性债务的承担主体。理论上讲 , 隐性债 务的承担主体有三个 , 即国家、企业和职工。从职 工来看 , 由“老人”承担这笔隐性债务是不可能 的 , 因为已经离退休的职工不再是财富的生产者 , 只能是财富的消费者 ; 由“中人”承担这笔隐性债 务也是不现实的 , 因为在职职工承担隐性债务的方 式 , 只能是在其退休后按个人账户的实际积累额少 领取养老金 ; 由“新人”承担这笔隐性债务是不公 平的 , 因为这会造成一代人供养两代人甚至三代人 的局面。更为重要的是 , 对于“老人”和“中人” 来说 , 他们在低工资时期所创造的财富已被作为社 会扣除或转化为国家投资。由他们来承担这笔隐性 债务 , 在道义上是说不通的。 从企业来看 , 由参保企业承担隐性债务 , 会产 生诸多负面影响 : 一是使养老保险制度改革偏离目 标 , 即养老保险制度改革的目标是通过养老保险社 会化来减轻企业的养老负担 , 却因为养老保险基金 积累不足而形成参保企业的双重负担 , 即一方面负 责为在职职工建立个人账户以及缴纳社会统筹费 , 另一方面还要弥补因隐性债务而形成的基金缺口。 二是不利于扩大基本养老保险覆盖面 , 特别是年轻 职工比重大的企业 , 由于缴费率较高 , 往往不情愿 参保甚至拒绝参保。养老保险覆盖范围窄、缴费率 高以及国有企业整体效益不好 , 是造成近年来养老 保险费收缴率逐年下降的主要原因。 31 隐性债务的偿还方式。近年来 , 学术界主 张通过转移存量国有资产来偿还隐性债务。具体办 法包括 : 一是结合对国有企业的公司制或股份制改 造 , 将国有企业的部分股权划归专门的社会保险机 构 , 用股权收益支付隐性债务 ; 二是将部分国有企 业划归社会保障机构经营 , 以其经营收入偿债 ; 三 是将一部分国有企业出售、租赁 , 以销售和租赁收 入偿债。通过切割国有资产偿还隐性债务 , 在实际 操作上存在一些难题。比如由社会保障机构持有国 有企业的部分股权 , 或由其直接经营国有资产 , 虽 然找到了偿还隐性债务的资金来源 , 但却忽视了社 会保障机构的性质和经营能力。专管社会保障事务 的机构不是万能的 , 让其涉足企业经营 , 显然是勉 为其难。如果由社会保障机构把股权或企业委托出 去 , 原来国有企业存在的问题将会被原样“复制” 出来。 从切割国有资产偿还隐性债务的思路中 , 我们 可以提炼出偿还养老金隐性债务的另一种思路 , 即 用出售公有住房所回收的一部分资金 , 划入基本养 老保险基金。目前 , 全国约有 30 多亿平方米的公 有住宅 , 按建设部提出的每平方米重置价 1 500 元 测算 , 公房存量资产价值约为 415 万亿元。这是一 笔巨额的国有资产 , 但属于非生产性的。如果加快 城镇住房制度改革 , 即使从中拿出 3 万多亿元用于 偿还过去低工资时期工资中住房含量不足所形成的 债务 , 还可以通过出售公房收回近万亿元的资金。 用这笔资金偿还养老金隐性债务 , 理论上是能够说 得通的 , 操作上也是可行的。即使将这笔资金划入 基本养老保险基金账户 , 也不影响国家将这笔资金 继续投入住房建设。同过去不同的是 , 这笔资金已 属于基本养老保险基金 , 归社会保障机构管理 , 再 用它投资于住房建设 , 就要履行借贷手续。 (二) 基本医疗的界定与发展多层次医疗服务 体系 同养老保险制度改革相比 , 医疗保险制度改革 处于刚刚起步阶段 , 1998 年年底国务院出台了医 疗保险制度的基本框架。即使实施这样一个框架性 的改革方案 , 需要解决的问题也很多 , 其中最为突 出的是如何界定基本医疗以及采取什么方式保障职 工的基本医疗。 11 界定基本医疗的认识分歧。根据中国的国 情和实力 , 把医疗保险定位于保障职工的基本医疗 是明智、可取的。但是 , 在界定基本医疗方面 , 目 前存在着一些认识分歧。一种意见主张依据医疗费 用的多少来界定 , 并据此设定了医疗保险统筹基金 支付的封顶线 , 超过封顶线的医疗费 , 社会保险经 办机构拒付。另一种意见主张按照病种而不是医疗 费用的多少来界定 , 认为只要属于基本医疗保险范 围内的病种 , 即使医疗费用比较高 , 社会保险经办 机构也应支付。 公费医疗和劳保医疗制度是计划经济时期形成 的“高福利”, 国有单位职工无论看小病还是治大 病 , 个人几乎不承担医疗费用 , 医疗消费不受个人 支付能力的制约 , 从而形成了职工在医疗消费上的 攀比、浪费等倾向。为了抑制不合理的医疗消费甚 至浪费 , 在医疗保险制度设计中 , 很自然地会把注 26 经济理论与经济管理 　2000 年第 6 期 意力集中在医疗费用上。但是 , 造成医疗消费不合 理的原因是多方面的 , 除了职工的医疗行为不受约 束以外 , 传统的医疗保险采取大包大揽也是重要因 素。如果根据医疗费用的多少来界定基本医疗 , 势 必造成保了不需要保的 , 需要保的却保不住的局 面。 改革开放以来 , 随着居民可支配收入的增加 , 职工为了健康一般都舍得花钱 , 大多数家庭也有了 一定的支付能力。在公费医疗和劳保医疗制度改革 过程中 , 职工最关心的主要是治疗像高血压、心脏 病这样的慢性病以及癌症等大病所需的医疗费 , 单 位或社会保险机构给报销多少。如果一味地在医疗 费用上做文章 , 并规定超过封顶线 (如当地职工年 收入的 4 倍) 的部分不予报销 , 这样的医疗保险对 参保职工究竟有多大的吸收力 ? 更为重要的是 , 这 样做只能增大医疗保险制度改革的阻力。 基本医疗的界定 , 应当根据疾病模式按病种确 定。这样做的好处 , 一是可以克服过去无论治疗小 病还是大病 , 医疗费用全由公家报销所带来的种种 弊端。二是可以大幅度降低医疗保险的管理成本 , 社会保险机构只要确定和调整基本医疗保险的病种 目录、用药目录和诊疗目录 , 就能牵住“牛鼻子”, 这样才能在管理上节约大量的人力、物力和财力。 只有收拢五指 , 才能管得更好。三是可以充分发挥 基本医疗保险的功能 , 保障职工的基本医疗需求。 21 公费医疗和劳保医疗制度的“裂变”。通过 改革公费医疗和劳保医疗制度 , 相应地应当建立起 两种新制度 , 即基本医疗保险制度和医疗福利货币 化的补贴或工资制度。按照这样的思路进行改革 , 用人单位过去的医疗费用随之“一分为二”: 一块 作为用人单位为其职工投保的资金 , 计入医疗统筹 共济账户 ; 一块作为用人单位为其职工发放医疗补 贴或工资的资金 , 计入个人账户或直接转化为职工 的个人收入。职工在基本医疗保险病种范围内的医 疗行为 , 直接受制于社会保险机构 ; 非基本医疗保 险的医疗行为 , 则完全属于职工的个人行为 , 直接 受制于个人的收入或储蓄。 基本医疗保险制度决不是高福利体制下公费医 疗和劳保医疗制度的“复制品”, 而是新型的疾病 风险共担机制。其基本特征是 , 基本医疗保险的投 保多比较低 , 能够覆盖城镇所有用人单位及其职 工。只要严格限定并不断调整基本医疗保险的病种 范围 , 医疗保险基金是不会“出险”的。 31 建立三层次医疗服务体系。居民的医疗需 求至少包括三个层次 : 一是因患常见病而产生的医 疗需求 ; 二是因患慢性病而产生的医疗需求 ; 三是 因患大病和重病而产生的医疗需求。与之相适应 , 医疗服务也应当包括三个层次。 第一层次的医疗服务是面向大众的 , 主要由全 科医生 (家庭医生) 和私人诊所提供。目前 , 由于 医疗卫生资源配置不合理 , 居民无论是看小病还是 治大病 , 一般都涌入大中型医院。今后 , 城镇居民 应以家庭为单位就近选择全科医生或私人诊所作为 家庭医生 , 患病后先找家庭医生 , 由其收治或转到 其他医疗机构治疗。这一层次的医疗服务属于目前 所说的社区卫生服务 , 其建立和发展的基础有两 个 : 一是把过去单位在医疗服务上的暗补转为明 补 , 实现福利货币化 ; 二是完善财政补助方式 , 对 负责居民家庭医疗服务且达到一定规模的全科医生 和私人诊所 , 财政部门要给予定额补助。要允许城 镇居民同全科医生、私人诊所之间的双向选择 , 城 镇居民聘请家庭医生要支付一定的费用 , 支付方式 可以选择 , 既可以固定支付 , 也可以按服务项目和 次数支付。 第二层次的医疗服务是面向慢性病患者的 , 主 要由各种慢性病俱乐部提供。目前 , 慢性病患者是 一个很大的群体 , 加强慢性病患者的医疗服务 , 关 系到医疗保险制度改革的成败。慢性病具有诊断明 确、治疗期限长、医疗费用较为固定等特点 , 建立 各种慢性病俱乐部 , 为慢性病患者提供专项服务 , 有利于不断提高诊疗水平 , 有效控制医疗费用。建 立各种慢性病俱乐部 , 要充分利用二级医疗机构或 专科医院的现有资源 , 在组织形式上可以采取会员 制 , 慢性病患者加入俱乐部要支付一定的费用。慢 性病俱乐部的经费主要来源于三个方面 : 一是慢性 病患者的入会费用 ; 二是社会保险经办机构根据慢 性病类型支付的医疗保险费用 ; 三是财政定额补 助。 第三层次的医疗服务是面向大病和重病患者 的 , 主要由三级甲等医院提供。治疗大病和重病 , 需要较为完备的医疗条件 , 三级甲等医院具有这方 面的优势。 36 经济理论与经济管理 　2000 年第 6 期 (三) 化解就业压力的途径及失业保险的重点 现阶段 , 我国的就业形势十分严峻 , 失业率有 升高的趋势。1999 年底 , 城镇登记失业人口 580 万 , 登记失业率为 312 %。如果把下岗未就业考虑 在内 , 实际失业率可能更高一些 , 有人估计达到 8 %。今后几年内 , 随着国有经济战略性调整力度 的进一步加大 , 以及党政机关进行机构改革、事业 单位体制改革深化 , 就业压力会更大。 11 对下岗职工要分而管之。首先 , 把隐性就 业者从下岗职工中分离出去。据北京市、辽宁省、 湖南省、南京市等 8 个省市的抽样调查 , 下岗职工 约 30 %不同程度地存在隐性就业问题 , 个别地方 或企业甚至达到 60 %。但是 , 由于社会保险方面 的问题 , 相当数量的下岗职工不愿意同原单位解除 劳动关系。特别是有些企业特别是私营和“三资” 企业 , 为规避社会保险义务 , 不与职工建立劳动法 律关系 ; 下岗职工担心随时失业和合法权益无法保 障 , 也不愿与之建立正式的劳动关系 , 从而也就不 愿脱离原企业。对此 , 要通过扩大社会保险覆盖面 予以解决。其次 , 允许 40 岁以下的下岗职工转为 公开失业者 , 到社会保险经办机构领取失业救济 金。对于那些具有求知欲的下岗青工 , 允许他们接 受正规教育 , 但要试行“宽进严出”的特殊政策 , 即适当降低入学“门槛”, 但要严把毕业关。 21 失业保险基金应当主要用于失业救济。失 业保险的功能设定 , 是失业保险制度安排的基础 , 也是确定失业保险基金筹资模式和支出范围的关 键。从当前及今后一段时期失业状况看 , 失业保险 的功能设定不宜太宽泛 , 失业保险基金应当主要用 于失业救济。 人们常常把失业救济看做是被动的 , 其实失业 救济在促进失业者再就业方面至少有三个方面是积 极的 : 其一 , 失业救济水平适当 , 可以维持劳动力 再生产 , 为失业者再就业提供前提 ; 其二 , 失业救 济往往是有时限的 , 超过时限就转为社会救济 , 这 就增加了失业者寻找就业机会的紧迫性 ; 其三 , 同 就业可以获得工薪收入相比 , 失业领取救济金仅仅 能够维持基本生存需要 , 所以 , 失业者在失业期间 对重新就业具有更强的动力。 当前相当数量的失业者和下岗职工 , 并不是因 为失去职业技能 , 相反是由于职业技能不能适应产 业升级或结构调整的需要所致 , 失业或下岗的真正 原因 , 是劳动者的职业技能与产业升级对职业技能 的要求在结构上的不匹配。从这个角度看 , 失业者 或下岗职工能否重新就业 , 关键在于促进其职业技 能转换和升级。因此 , 从失业保险促进失业者积极 再就业看 , 转业培训是十分必要的。尽管如此 , 并 不能过分夸大失业保险的转业培训功能。 (责任编辑 : 杨万东) REFORM OF CHINA SOCIAL SECURITY SYSTEM : RETROSPECT AND PROSPECT GAO Shu2sheng (Department of Macro2systems , Office of Systems Reform , State Department , Beijing 100017) Abstract : General f ramework of China social security system has been basically formed after more than 20 years of seeking and reform. The key of the reform next , which will be more difficult and need corresponding measures , will be the systems of pensions , medical t reatments , unemployment insurances , and so on. Ket words : social security system ; pension ; basic medical t reatment ; unemployment insurance. 46 经济理论与经济管理 　2000 年第 6 期