从防范到融合_追寻流动人口管理的足迹

从防范到融合：追寻流动人口管理的足迹 唐勇智 摘要：本文梳理了流动人口的发展趋势、管理模式变迁和当前存在的问题，提出应从六个方面改革和完善流动人口管理 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，建立动态平衡的人口管理系统。 Abstract: This article has combed the transient population trend of development, the management pattern vicissitude and the current existence question, proposed that should reform and consummate the transient population control system from six aspects, es－ tablishes the dynamical equilibrium the population management system management system. 关键词：流动人口 管理模式 防范 户籍 居住证 动态平衡 Keywords:Floating Population Management Registered Permanent Residence Residence Credentials Dynamic Balance 作者简介：唐勇智（1972-），女，汉族，四川合江人，中国社会科学院研究生院在读博士，北京朝阳区 100102；西南民族大 学经济学院讲师，成都 610041，研究方向：农村工业化与城市化。 【中图分类号】C92-0 【文献识别码】A 【文章编号】1004-7069（2010）-11-0113-03 “村庄建围墙、安街门，封闭不常用的路口，人员和车辆持证出 入”。 这是北京市大兴区试点的流动人口封闭管理模式，或曰社区 化管理方式，最近在网上被热炒为“封村管理”。此举可谓一石激起 千层浪，再次搅热了城市流动人口管理的话题。虽然管理者强调不 能“简单解释为封村”，且“绝没有歧视外地人的意思”，但广大外来 人口很难对此释然。有文章说此举是“打着治安维稳旗号的管理模 式，将普遍存在的对流动人口的歧视，进一步强化和具体化”，“只 堵不疏…是警方和责任部门懒政”。堵还是疏？如何堵、怎样疏？本 文拟就此对我国城市人口流动的管理问题进行梳理和探讨。 一、城市流动人口管理的必要性和迫切性 随着社会经济发展和城市化的加速， 城市流动人口问题越来 越无法回避。 它不仅关系到城市管理，更关系到城乡之间、不同地 域之间公民的平等权利与和谐社会的构建。 （一）当前城市流动人口的变化趋势 改革开放以来，我国流动人口变动呈现九大趋势 [1]：（1）流动 人口普遍化。流动人口在全国总人口中所占比例大幅度提高，2005 年为 11.27%；上海、广东、北京、浙江、福建等省(市)的流动人口占 当地常住总人口比例分别高达 34%、26%、23%、20%和 19%。（2）流 动原因经济化。 （3）流动时间长期化。 在流入地居住 5 年以上的流 动人口从 2000 年的 3400 万人，增长到 2005 年的 4600 万人。 （4） 流入地分布沿海集中化。 （5）年龄构成成年化。 （6）性别构成均衡 化。 （7）女性人口流动自主化。 （8）流动方式家庭化。 （9）学业构成 “知识化”。 可见，随着市场化程度的加深，人口的流动已越来越常 态化、普遍化和理性化，自由迁徙将是大势所趋。 （二）城市流动人口的积极贡献与消极影响 人口流动有多方面的积极意义：首先，满足了城市和工业发展 对劳动力的需求，促进了流入地经济持续增长；其次，促进农村劳 动力转移，增加了农民收入；第三，降低了城市建设和经济发展成 本，增强了城市竞争力；第四，推动了全面统一的劳动力市场的形 成，促使劳动者素质在竞争和交流中快速提高；第五，促进思想文 化的交流与融合，增强了社会的包容性。 但是，由于经济发展水平和资源条件的限制，大规模人口 流动也带来一系列问题：（1）造成城市的环境和资源过载，以及基 础设施、公共设施和居住环境的重负；（2）外来人口自身的权益保 护、超计划生育和生活困难等问题；（3）对城市社会治安造成负面 影响。 二、我国流动人口管理模式的历史变迁 在经济社会发展的不同阶段， 随着人口与各生产要素之间关 系的变化， 我国政府主动或被动地采取了不同的流动人口管理模 式。从二元户籍制到暂住证、收容遣送制度，再到社会救助制度，以 及近年来各地方政府试行的“居住证”制度，经历了一个逐步走向 开放、公平和关注民生的过程。 我国解放以来的流动人口 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ， 大致可划分为五个发展 阶段①[2][3]。 （一）人口自由迁徙时期（1949-58 年） 这个时期很短暂。 （二）限制性流动人口管理模式(1958-83 年)：政府通过控制 生存环境限制人口流动 计划经济时期，由于农业劳动生产率不高，为了保证城市人口 的口粮安全和工业化的顺利进行， 把全国人口分为农村户口和城 镇户口、农业户口和非农业户口，通过粮食供应、住房、就业等配套 政策，严格控制农村人口进城。 （三）防范型流动人口管理模式(1984-2003 年)：政府通过治 安防范和控制社会保障调节人口流动 为了适应改革开放后经济社会发展的需要， 人口政策逐渐松 动。 1984 年，允许农民“自理口粮到小城镇落户”；1985 年实行暂住 证制度、居民身份证制度和收容遣送制度。这种“防范型”（傅崇辉， 2008）或“补缺型”管理模式（蓝宇蕴，2007），是由公安部门牵头、以 治安防范为主要目标， 把流动人口当成潜在的麻烦制造者进行管 制。由于收容遣送制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 本身的缺陷[4]，在实施过程中产生了严 重的问题。首先，负责收容遣送的行政机关被赋予了可以不经司法 审判而任意剥夺或限制公民人身自由的权力， 其后果的极端例子 是孙志刚在收容所被打死。 其次，由于财政紧张，有关行政机构常 以强迫被收容者从事劳动来补贴遣返费用；在强迫劳动之外，被收 容人员也往往成为相关行政机构牟利的工具。 这种管理模式沿袭了城乡隔离的思路，其突出特点是控制性、 和谐社会 社 会 113- - 2010年 11月刊改革与开放 被动性和临时性，重收费轻管理，重管制轻服务，只堵不疏。由于把 流动人口置于主流社会之外，加大了流动人口与所在城市的摩擦。 单纯就城市管理而言，该体制的主要问题有：第一，它缺乏管理资 源的整合性与管理权力的足够权威性[5]，影响管理效果。流动人口 管理的综合性很强，涉及公安、计生等许多部门，各部门在工作中 有自己的重心与规范，由公安部门牵头的管理，往往难以解决各平 行部门的协调配合问题。 第二，它主要是一种控制型管理，与和谐 社会和服务型政府的时代背景相冲突。第三，它强调被管理者的义 务，忽视了义务与权利之间的逻辑对应关系，往往导致管理的双方 彼此敌视。第四，某些部门在利益驱使下，变流动人口管理为“收费 （办证）管理”，完全背离了管理的初衷。 （四）综合型流动人口管理模式(2003-05 年)：多元政策目标 综合型模式实际上是暂住证取消后一种被动的临时措施。 它 存在两个主要局限：一是基层实施机构没有执法权，很多问题的解 决要求助于上级各部门，效率低下；二是管理逻辑仍然不顺畅，基 层管理部门缺乏经费预算，管理主体与客体之间存在明显的排斥。 一方面， 管理者还停留在政府强制管理和公民无偿履行义务的意 识层次上；另一方面，由于流动人口管理机构未纳入政府的正式编 制，经费没有保证，继续把管理当做收费平台。 （五）大人口管理模式(2006 年以来)：平等融合 大人口管理模式是以“淡化户籍意识，强化居民意识”为核心 理念，以居住证为载体，逐步让流动人口享有以往户籍人口才享有 的居住、就业、社保、教育等公共服务。实质是建立适应要素优化配 置、平等、动态平衡的居民管理框架，把长期游离于主流体制以外 的流动人口纳入城市公共管理服务的体制中。 随着城市化的加速，在构建和谐社会、公民平等和城乡一体化 的要求下，赋予流动人口平等权利的呼声越来越高，迫切需要政府 进行制度创新。全国兴起了新一轮户籍制度改革的风潮，建立城乡 统一的户籍登记管理制度。 2006 年，中共中央、国务院明确提出 “实行流动人口居住证制度”；2010 年，国务院进一步提出“逐步在 全国范围内实行居住证制度”。 上海、广东、深圳等地，在适应当地 经济结构调整、社会文明进步等现代化的要求下，纷纷推出了有利 于人口有序流动、鼓励人口结构优化的居住证制度。 目前，居住证制度仍在地方政府的尝试阶段，在办证速度、收 费、信息化和管理机构等方面尚有诸多不足，仍需进一步完善。 此 外， 有些地方的居住证制度与暂住证制度差别甚微，“换汤不换 药”，不能发挥预期的作用。 三、当前流动人口管理面临的问题 虽然流动人口管理制度逐渐向开放、平等和自由的方向迈进， 但事实上，废除收容遣送制度后，许多地方出台的流动人口管理措 施都有被动应急的特点，无论从管理者的认识层面，还是实践中的 各种制度尝试，都还存在不少问题。 （一）认识方面的问题 在政府层面上， 长期以来形成的对流动人口的认识并未有根 本性改变，对社会稳定的考虑往往多于社会经济发展的考虑，将治 安、能源、土地、水资源、环境、就业等方面的压力简单归结于流动 人口过多。例如“钟南山事件”[6]。 2006 年，钟南山院士因为其手提 电脑被抢，遂在媒体上表示，为了维护城市的良好治安，应该恢复 收容遣送制度。又如 2005 年，张惟英教授提交的议案《关于建立人 口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡的建议》，无 疑是基于流动人口是导致北京资源紧张重要原因的认识。实际上， 犯罪率升高的原因很复杂，远非靠收容遣送可以解决。而农民工由 于条件所限，人均资源消费水平大大低于市民的平均水平。表面上 看起来，许多社会问题与流动人口有关，本质上是由于社会管理能 力不足，无法建立适应人口流动的各种资源动态平衡的管理系统。 （二）制度方面的问题 首先，户籍制度一定程度上阻碍了人口合理流动。 第二，流动 人口权益保障制度不完善，就业与入学歧视，选举权与被选举权事 实上的无法行使，等等。 其中，流动人口的社会保障关系无法在全 国范围内自由转移，成为流动人口社会保障的关键性制度缺陷。最 后， 信息的采集技术和共享制度以及财政管理体制都不适应动态 人口管理的要求。 流动人口管理的混乱和技术落后，导致“底数不 清”，官方无法掌握流动的基础信息，不得已采用地毯式走访的临 时措施。 仅最近三年，北京警方至少推行了三次全市规模的“社区 民警入户大走访”行动，片警挨门挨户查防流动人口[7]。 此外，暂住证在各地仍是主要的流动人口管理措施，即使在推 行居住证制度的地方，也是暂住证和居住证并存。 事实上，由于许 多流动人口“拒”办暂住证，暂住证制度已逐渐式微。时任北京市公 安局局长的马振川曾表示，自 2003 年《收容遣送管理办法》废止 后，（北京市）流动人口管理基本处于真空地带[8]。各地的流动人口 管理仍属于综合型模式，责权利界定不明、基层实施机构没有执法 权、管理逻辑不畅和经费无保障等问题，在许多地方依然存在。 四、城市流动人口管理制度的探讨 （一）地方政府流动人口管理面临多重约束 地方政府在选择流动人口管理模式时， 至少面临六个客观约 束[9]：一是中央政府要求各级政府坚持以人为本的执政理念，努力 实现基本公共服务均等化； 二是发展地方经济必需一定的人口规 模和比较合理的人口结构； 三是地方经济发展潜力和政府财力有 限；四是资源环境的人口承载力有限；五是流动人口增加在一定程 度上影响了当地居民的就业、治安和环境质量，导致当地居民对流 动人口产生一定的抵触和排斥； 六是流动人口对当地的经济社会 发展做出了贡献，要求享受与当地居民同等待遇的呼声越来越高。 在这些约束中，前四项比较刚性，后两项是潜在约束。 是否考虑以 及在多大程度上考虑后两项约束，表面上主动权在地方政府，但事 实上会随着各方力量对比的变化，在不同的阶段和条件下，不同利 益群体的话语权占主导地位。 （二）进一步剥离户籍的附着利益 由于地区间经济发展不平衡， 以及多年来城市居民习惯了优 待，构成了严重的“路径依赖”，大城市户籍仍然享有高考、保障性 住房、就业、医疗、低保等一系列福利优待。 一方面，让流动人口享 有同城市居民同等福利保障的公共品供给能力，目前还不具备。另 一方面，倘若当前就剥离户籍上的一切附着利益，则会遭遇来自包 括执政阶层在内的城市居民的巨大阻力。 因此，尤其是在北京、上 海等特大城市，户籍改革只能采取渐进的策略，逐步创造条件，在 扩大社会保障覆盖范围的条件下，淡化城市户籍的特殊利益。具体 来讲，户籍改革可以遵循以下原则：先以省或市为单位，统一本区 域的户籍和社会保障；先完善县级市、县城和建制镇的户籍制度改 革，后进行地级以上城市户籍制度改革[10]。 待到建立起全国统一 的社会保障体系时，户籍自然就可以完全放开了。 广东省政府今年出台了 《关于开展农民工积分制入户城镇工 114- - 作的指导意见(试行)》，允许本省农民工凭积分入户城镇，尤其鼓励 他们向县城和中心镇迁移。 这一举措为我国户籍制度改革的加速 提供了极好的试验平台。 （三）实行“居住证”制度，建立安全号码和信息化管理系统 前面提到，各地已陆续试行居住证制度。居住证制度应建立在 两个基础之上：一是借鉴西方安全号码制度，给每个公民匹配一个 终生不变、在各种场合通用的安全号码；二是充分利用信息技术， 完善居住证的电子功能，实现信息的及时 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 和联网共享。西方每 个公民，都有一个终生不变的社会安全号码[11]。 它动态记载个人 的身份资料、教育阅历、供职变更、家庭信息、财产情况、纳税 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 、 信用记录、违规违章违法记录等，信息全国联网，在社会生活的各 种场合发挥作用。 由于该号码不能伪造，记载的信息也不可删除， 因此，人们会非常谨慎地对待有可能违规的问题，不愿留下不良记 录。这样，任何人都不可能对政府部门、银行、保险等机构隐瞒自己 的真实情况。 在我国，可以用身份证号码作为这个安全号码，这要 求进一步完善身份证管理制度，防止假冒；也要求实现信息安全联 网，最大限度地发挥机构和个人对这些信息的使用和监督的作用。 （四）改革财政体制，实现公共服务均等化 由于中央与地方在财权、 事权分配以及公共服务安排上存在 利益博弈，基层政府财权与事权不对称，公共品供给主体缺位，供 给财力不足， 各地方政府很难将流动人口的各种公共服务考虑在 内。因此，尽快改革财政体制中与流动人口管理不相适应的制度安 排，是实现流动人口与户籍人口公共服务均等化的关键。 （五）引导农民减少空置房，以土地换收入换保障 房屋和土地是农民最主要的资产和安全保障。 由于大量农村 劳动力进城务工，而现行法律限制了农房的转让和变现，使农村出 现越来越多的空心村，积压巨额资金、闲置大量的宅基地。 农民工 在家乡的漂亮楼房无法利用，却租住在城市窄小简陋的贫民窟里。 因此，如何盘活农民的资金和土地，使农民更有能力改善其在城里 的生活， 是当前政府迫切需要解决的制度问题。 主要涉及户籍制 度、农地的承包经营权和农房及其宅基地使用权。 改革歧视性的户籍制度，前面已有讨论。在社会保障尚不具备 全民均享的条件时，可以尝试赋予农民无限期的承包经营权，并把 承包经营权与所有权彻底分离，农民的户籍一旦迁入城镇后，不再 作为农村集体经济组织的一员。所有权作为田底权，承包经营权作 为田面权， 田面权只享有耕种的权利和收益， 不享有任何其他收 益。 对于农民的宅基地使用权， 可以逐步推广重庆的地票交易方 式，使农户的宅基地变成现金收入。也许有人担心这会引发农民大 规模入城定居。 其实不然。 中国的农民由于没有任何保障，是我国 最具经济独立和经济理性的群体， 他们一定会权衡定居在城市和 乡村的成本及收益，做出理性的选择。 （六）以产业和城市规划引导人口流向，并健全劳动力市场的 信息发布机制 在市场经济条件下，人口流动的规模、方向、速度和结构都由 就业市场决定。大中城市限制流动人口规模和结构的关键措施，是 减少劳动密集型产业；并通过产业规划和城市规划，引导这些产业 向二三级城市转移，促进中小城市的产业集聚和经济发展，以促使 人口分流。日本曾在 20 世纪 60 年代推行“国土均衡发展”战略，以 解决“过密”和“过疏”问题，分散转移东京都的人口。 1975 年后，人 口向三大城市圈集中的状况趋于消失， 逐渐分散到中小城市定居 下来。 韩国政府也采取“地方工业促进法”、“工业分散法”和“首都 圈整治规划”等措施，积极引导人口从特大城市向中小城市流动。 1980 年后，首尔市的人口年增长速度大幅下降，而外围城市的人 口增长速度迅速超过首尔。 我国劳动力市场信息管理比较落后， 外来人口极少通过正规 渠道获取官方的就业信息，导致他们盲目流向大城市，也增加了他 们流动的成本。 因此，健全劳动力市场的信息发布机制，也是迫切 需要解决的问题。 四、结语 综上所述， 采取把流动人口隔离在主流社会之外的 “防”和 “堵”的办法，已经远远落后于今日社会经济发展的要求，只会加剧 流动人口与主流社会的隔阂和排斥，无助于解决各种社会问题。政 府只能顺应市场经济和现代化的要求， 建立动态平衡的人口管理 系统，促进人口的自由迁移和流动人口与主流社会的融合。 注释： ①流动人口管理模式发展阶段在综合傅崇辉和肖伟两人观点 的基础上形成我自己的判断。 参考文献： [1]段成荣,杨舸,张斐,卢雪和.改革开放以来我国流动人口变动 的九大趋势[J].人口研究，2008(11). [2]傅崇辉 .流动人口管理模式的回顾与思考———以深圳市为 例[J].中国人口科学，2008(5). [3] 肖伟 . 公共服务均等化视角下的流动人口管理制度创 新———以嘉定区流动人口居住证制度为例 [R]. 上海： 复旦大学， 2008. [4]李环 .废除收容遣送制度之后的城市流动人口管理———以 北京市 X 区“拆除违章建筑”和“出租房屋契约化管理”为例[J].人 口与经济，2008(1). [5]蓝宇蕴 .城市流动人口管理体制的思考———以广州市为例 的研究[J].探求,2007(4). [6]同[4]. [7]王姝.北京暂住证名存实亡 居住证功能设计难度大[N].新京 报，2010.03.11.http://news.qq.com/a/20100311/000196.htm [8]同上. [9]肖周燕,郭开军,尹德挺.我国流动人口管理体制改革的决定 机制及路径选择[J].人口研究，2009(11). [10]陈颐.对外来人口管理体制的思考 [J].江苏社会科学，2006 (5). 和谐社会 社 会 115- -