行政撤诉法律制度研究

苏州大学 硕士学位论文 行政撤诉法律制度研究 姓名：吉爱红 申请学位级别：硕士 专业：法律·行政诉讼 指导教师：章志远 20071001 行政撤诉法律制度研究 中文提要 行政撤诉法律制度研究 中文提要 撤诉制度是行政诉讼中的一项重要的法律制度，在司法实践中运用非常广泛。它 既是当事人行使诉讼权利的重要体现，也是法院审结案件的一种重要方式。撤诉制度 是否科学合理，直接关系到当事人合法权益的保障和正常诉讼秩序的维持。审视我国 现行的撤诉制度，则不难发现其意图为保护当事人利益而规定的撤诉审查权，与实践 充满矛盾，且有违有关诉讼原理。此外，在一些细节问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 上，我国撤诉制度的有关规 定也不尽科学和严密。笔者针对我国行政撤诉制度存在缺陷，指出在完善该制度时应 以强化处分原则、坚持程序正义原则和贯彻诉讼经济原则作为指导思想，并提出了取 消法院的实质审查权、完善撤诉条件的立法规定、赋予应诉答辩后的被告对原告申请 撤诉的合意权、规定诉讼时效中断的效力溯及消灭等一些具体的改革与完善建议，以 期建立科学合理的撤诉制度，充分发挥其保障当事人合法权益、维护司法公正的功能。 关键词：行政诉讼：撤诉；完善 作 者：吉爱红 指导老师：章志远 —S—tu—d—y——o—n——th—e——S—y——st—e—m——o——f—W—．i—th——d—ra——w—i．n—g—．a—A——d—m——i．n．i—s—tr—a．t—iv—e—．L、i．t．ig—a．—ti—o．n—．．．——————．．———．．．—．．．——————．—．—．——．—．．，．．．．．．—A．—b—s．t．ra—ct●————————————————————1●———●__-_-————_-_●●___。__●。。●__-●__●__●_-__●●-●__-__’‘_。_-●●-●-●●_I●_I---__●__-_●_---_-—●—_-_____●—-—I__-●-——————●——●-——⋯一 StudyontheSystemofWithdrawinga AdministrativeLitigation Abstract Asallimportantsystemintheadministrativelitigation，withdrawinganactioniS widelyappliedinjudicialpractice。／tisnotonlyanimportantembodimentoftheparty，s exertinghislitigiousright，butalsoallimportantmeansthatthecourtconcludesalawsuit． WhetherthesystemisscientificandreasonabIeconcernstheguaranteeingofthepattics， legitimateri曲tsandinterestsandthemaintenanceofnormallitigationorder．Carefully exatmnesourcountrypresentlytowithdrawasuitthesystem，thennotdifficulttodiscover itsintentionforprotectswithdrawsasuittheexaminationpowerwhichthelitigantbenefit stipulated，withthepracticefillcontradiction，alsohasdisobeys"therelatedlawsuit principle．haddition，insomedetailquestion，ourcountrywithdrawsasuitthesystem relatedstipulationendlesslytObealsoscientificandtobestrict．Theauthorwithdrawsa suitthesystemexistenceflawinviewofourcountryadministration，pointedoutwhen consummatesthissystemshouldstrengthenthepunishmentprinciple，theinsistence procedurejustprincipleandtheimplementationlawsuiteconomicalprincipletookthe guidingideology,afterandproposedcancelsthecourtthesubstantiveexaminationpower, theconsummationwithdrawsasuitthedefendantwhotheconditionlegislationstipulation． entrustswithanswersachargethereplytotheplaintifftoapplytOwithdrawasuitmeets one'ssatisfactionthepower,thestipulationlimitationofactioninterruptpotencytraces backtogobacktotheeliminationandSOonsomeconcretereformsandconsummatesthe suggestion，reasonablewithdrawsasuitthesystembythetimeestablishmentscience． displaysittosafeguardthelitigantlegitimaterightsandinterests，thenlailltenance judicaturefairfunctionfully． Keywords：administrativelawsuit；withdrawinganaction；perfection n Writtenby Supervisedby JiAiHong ZhangZhiYuan 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：兰塑!三 日 期：研究生签名： 竺竺二l三 日期： 学位论文使用授权声明 击呻．，口．fo 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布(包括刊登)论文的全部或部分 内容。论文的公布(包括刊登)授权苏州大学学位办办理。 日期：主：三：：：竺日期：趁牲 行政撤诉法律制度研究 序言 序 言 行政诉讼作为一种独立的诉讼法律制度，起源于欧洲中世纪时期，最终形成于 19世纪70年代的西方发达国家。现在世界上大约有70多个国家的宪法规定公民可 以对行政行为提起诉讼。中国的行政诉讼制度始于20世纪80年代初期，其出现并非 历史的偶然，而是社会转型发展的结果。它标志着中国人主体意识的觉醒，意味着人 身自由价值在社会形态中的提升，整体表现出中国社会对法治的热望。1回顾中国行 政诉讼近二十年来走过的历程，作为“民告官”的这样一部体现浓重的民权思想的法 律，《行政诉讼法》无疑还有着许多亟待完善的地方。其中关于行政诉讼受案范围、 行政诉讼管辖、行政诉讼主体、行政诉讼举证等问题学者们发表了很多真知灼见，而 对行政撤诉制度给予的关注却还不是太多。2撤诉制度在一定程度上反映了一国的诉 讼模式和诉讼价值取向，是一个相当重要的法律制度。中国的行政诉讼撤诉制度也从 一个侧面反映了中国法治行政的现状，非常值得我们研究。而且撤诉制度作为行政诉 讼程序制度之一，同样须加强对其的研究。因为程序制度的价值从根本上来说需要从 程序制度的运作中得以体现，完备的程序制度有利于保证诉讼的公正与效率的实现。 我们应借鉴其他诉讼法学研究的经验，加强对行政诉讼程序制度的研究。3 从我国现行的《行政诉讼法》来看，其对行政撤诉制度的审查规定是相当严格的。 而自《行政诉讼法》实施以来，全国范围内行政案件撤诉率却一直居高不下。这是相 当矛盾的。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，1992二1996年间，全国 法院行政案件一审撤诉率分别为37．5％、41．37％、44．31％、50．59％、53．96％。 而近年来行政审判中普遍存在撤诉案件增多的现象，全国一审行政案件撤诉率从未低 于33．3％，最高达到57．3％，个别法院的撤诉率竟达到81．7％。4而以我省2004— 2006这三年来的行政诉讼案件统计来看，2004年的撤诉率为34．69％，2005年的撤诉 率为37．5％，2006年的撤诉率为40．-19％。我市近三年的行政案件撤诉率分别为45．8％、． 1参见王学辉主编： ‘行政诉讼制度比较研究》，中国检察出版社2004年版，第l页。 2就笔者所掌握的资料来看，专门对撤诉制度的理论研究尚不多，其中以何海波的‘行政撤诉考》引起的关注 较为广泛。而其他学者们仅仅是在探讨其它一些闯题时偶有论及，已出版的教科书和理论专著也基本如此． 3杨海坤、章志远主编： ‘行政诉讼法专题研究述评》，中国民主法制出版社2006年版，第22页。 4参见孙林生、刑淑艳：‘行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下?——对365件撤诉行政案件的调查分析’， 载‘行政法学研究》1996年第3期． 行政撤诉法律制度研究 序言 47．5％、39．7％。就笔者所在的基层法院统计每年的行政案件撤诉率也基本保持在50％ 以上。上述数据表明行政案件中以撤诉形式结案已成为行政案件结案的主要方式之 一，并且撤诉率有不断上升的趋势。本来，一定的撤诉率是行政诉讼中的正常现象， 但我国行政案件撤诉率～直居高不下，就有失正常。行政诉讼撤诉率居高不下引发了 讨论契机。一些学者和审判实务人员纷纷撰文发表看法，分析原因，寻找对策。有人 还提出了行政诉讼正常撤诉和非正常撤诉的观点。如牛保娟(新密市人民法院)的《行 政撤诉案件的调查与分析》，张乐发的《撤诉行政案件的分析及意见》，韩勇(山东省 高级法院)的《行政诉讼撤诉多的现象不容忽视》，黄家万、郭乃军、吴荣生(江苏 省盐城市城区法院)的《浅析行政诉讼案件的不当撤诉》，孙林生、刑淑艳的《行政 诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下?——对365件撤诉行政案件的调查分析》，谢 坚贞(瑞金市中级法院)《行政撤诉中存在的问题及对策》，李海亮、罗文岚的《关于 非正常撤诉的法律思考》等等。今年最高人民法院又印发了一个《关于加强和改进行 政审判工作的意见》，文件中要求积极探索行政案件处理新机制，对行政争议的解决 必须采取多种方式和手段。特别对因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制等社会 热点问题引发的群体性行政争议，更要注意最大限度地采取协调方式处理。5因此现 在法院更热衷于搞协调。行政审判人员通过协调，最终以当事人撤诉的形式进行结案。 这无疑又将使行政撤诉案件大大增加。由此可见行政撤诉制度理论与现实的冲突己日 益凸显，改革行政撤诉制度势在必行。笔者作为一名基层法院的审判人员对此亦深有 体会，遂在此就行政撤诉制度进行了一些粗浅的研究，并对行政撤诉制度的改革与完 善提出一些初步的想法和建议。 5参见‘最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见'，载‘最高人民法院公报》2007年第6期． 2 行政撤诉法律制度研究 一、行政撤诉制度概述 行政撤诉制度概述 (一)行政撤诉制度的概念 行政诉讼法上的许多概念都源自于民事诉讼法，对于撤诉的概念，也主要体现在 有关民事诉讼的著作中。学界对撇诉的概念主要有以下几种认识：1、撤诉是指人民 法院受理案件后作出判决前，原告撤诉的诉讼行为；2、撤诉是指原告或者上诉人按 照法律规定的程序，将已经向法院提起的诉讼取消，不再要求法院就双方争议的实体 权利作出判决；3、撤诉是指当事人对已经成立的诉予以撤销，以求停止诉讼的行为。 64、撤诉是指当事人以作为或不作为的方式放弃由其提起且已经人民法院立案受理的 诉。7上述前三个概念在提起撤诉的主体和适用的诉讼阶段等方面存在着理解上的分 歧，学理上的三种解释分别把撤诉主体限为原告或上诉人、当事人；把撤诉的时间定 为一审宣判前、提起诉讼后或诉讼成立后。除此以外他们有一个共同之处，即仅仅将 撤诉行为限定为申请撤诉而忽略了人民法院推定撤诉的情况。第四种观点虽然包含了 我国两种撤诉形态——申请撤诉和按撤诉处理，但是其将放弃诉讼等同于撤回诉讼， 此两者之间有着本质区别，前者意味着当事人放弃诉讼后不会再提起诉讼，而后者则 是当事人撤回诉讼后，仍然可以就同一纠纷再次提起诉讼，这种界定将两者混为一谈， 有失偏颇。 ’撤诉，简而言之即诉之撤回。其中诉是当事人为维护自己的实体权益而依法定程 序向人民法院提出的诉讼请求，包括原告之起诉、被告之反诉、上诉人之上诉、再审 申请人之再审之诉等。要正确理解撤诉这一概念，需从以下几个方面来把握：(1)申 请撤诉的主体。申请撤诉不仅仅是原告的而且是所有当事人的一项诉讼权利，表明提 起诉讼的当事人对其与其他当事人之间的争议不再要求法院进行审理。这是当事人对 自己实体权利和诉讼权利所作的_种处分，．是当事人行使处分权的具体表现。(2)撤．． 诉的时间。撤诉是贯穿于整个诉讼活动中当事人的一项重要诉讼权利。因此，撤诉制 度的内容应不仅包括撤回起诉，还包括撤回反诉、撤回上诉以及撤回再审之诉等。(3) 6参见王秋兰： ‘撤诉制度探讨》，载‘中央政法管理干部学院学报》2000年第3期． 7田平安主编：‘民事诉讼法学≥。中国政法大学出版社，1999年版，第242页。 3 行政撤诉法律制度研究 一、行政撤诉制度概述 撤诉的后果。对法院而言，撤诉是其审结案件的一种重要方式，当事人申请撤诉的目 的，是不再要求人民法院对案件进行审理，人民法院准许当事人的申请后，诉讼程序 因没有必要继续进行而终结，即所谓“撤诉权制约审判权”。因此，撤诉对于人民法 院正确审理案件有着重要意义。(4)撤诉的种类。撤诉不仅包括当事人的明示行为， 而且还指由于当事人消极的诉讼不作为而推定其撤回所提之诉。8 综上，笔者认为，撤诉是指当事人(包括原告、上诉人)自立案至人民法院确定 裁判前向法院请求撤回自己所提之诉，以及法院对当事人不行使法律规定的特定行为 而视同当事人撤回自己所提之诉的诉讼行为。 ． (二)行政撤诉的类型 关于行政撤诉的规定主要体现在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第 五十一条以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解 释》(以下简称《若干解释》)第三十六、三十七、四十九和第五十条。依据《行政诉 讼法》第五十一规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的， 或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法 院裁定。"行政诉讼法第四十八规定：“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由不 到庭，视为申请撤诉。”《若干解释》第四十九条第一款规定：“原告或者上诉入经合 法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。”根 据《行政诉讼法》及其《若干解释》之规定，行政诉讼中的撤诉分为两种： 1．申请撤诉。申请撤诉是行政诉讼原告行使撤诉权的首选或主要形式，是行政 诉讼原告积极主动行使诉讼权利和明示。9原告申请撤诉又有两种情况：一种是自愿 申请撤诉，即原告在被诉具体行政行为没有任何改变的情况下，认识到被诉具体行政 行为合法或意识到自己对法律的理解或事实的认识上存在偏差而主动向人民法院申 请撤诉。另一种是在被告改变其所作的具体行政行为的情况下，原告同意而申请撤诉。 10我国行政撤诉制度要求遵循当事人自愿和撤诉合法原则，即人民法院一方面应当尊 重和保障当事人处分权的实现，对于当事人的意思表示真实且又符合法律规定的撤诉 8唐芬： ‘行政诉讼撤诉制度探析》，载《重庆师范大学学报》2006年第6期。 9肖峰昌： 《论行政诉讼撤诉》，载‘山西省政法管理干部学院学报》2001年第2期。 m杨海坤、黄学贤： ‘行政诉讼基本原理与制度完善》，中国人事出版社2005年版．第343页． 4 行政撤诉法律制度研究 一、行政撤诉制度概述 申请，人民法院应予批准；另一方面也要遵循国家干预的原则，要求当事人申请撤诉 应当依法进行，不得损害国家和集体利益、社会公共利益及他人的合法权益，不得违 反法律规定，规避法律，否则，人民法院就不准予撤诉。由此可见，依我国行政诉讼 法之规定，在当事人行使处分权时，还须辅之以国家干预。 2．推定撤诉。推定申请撤诉也叫视为申请撤诉，它是人民法院依据原告不履行 诉讼义务的行为而只能推定原告自愿申请撤诉。视为申请撤诉(推定申请撤诉)有三 种情况：一是原告经人民法院合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的；二是在开庭审 理期间，原告未经法庭许可中途退庭，拒不返回的；三是原告未在法定期间内，预交 案件受理费用，又不提出缓交、减免诉讼费用申请或申请未被批准。 (三)行政撤诉制度的意义 行政诉讼中的撤诉是行政诉讼过程中出现概率较高的诉讼行为。从撤诉的一般 意义来看，行政诉讼中的撤诉具有与刑事诉讼自诉人和民事诉讼原告撤诉相同或相 近的共同属性与特征。如都是当事人对自己依法享有的诉讼权利的处分，都应符合 完全自愿、目的合法、在立案之后判决裁定宣告之前提出等法定要素。但由于行政 诉讼在依法维护被诉具体行政行为相对人或利害关系人合法权益的同时，还担负着 维护和监督行政机关依法行政的法定职能，致使行政诉讼的撤诉又不能完全等同于 其他诉讼程序，特别是与行政诉讼相近的民事诉讼程序中的撤诉。其区别一方面表 现为法律对行政诉讼原告以拒绝履行法定诉讼义务的行为表达的撤诉意思规定了较 之民事诉讼严格的审查。另一方面表现为在撤诉的形式或者种类上，行政诉讼也较 民事诉讼为多。¨ 儿肖峰昌： ‘论行政诉讼撤诉>，载‘山西省政法管理干部学院学报)2001年第2期。 5 行政撤诉法律制度研究 二、行政诉讼目的与行政撤诉制度的立法意图 二、行政诉讼目的与行政撤诉制度的立法意图 (一)行政诉讼的目的 我国学术界对行政诉讼的目的的定义主要借鉴李祖军对于目的的界定：“目的是 主体在认识客体的过程中，按照自己的需要和对象本身的固有属性预先设计，并以观 念形态存在于主体头脑中的某种结果，它体现了对自身需要与客观对象之间的内在联 系。”12也有学者认为行政诉讼的目的，就是以观念形式表达的，国家对实行行政诉 讼所期望达到的目标或结果。13对立法目的的认识不同，直接影响到诉讼理论的创设 和诉讼各项制度的设计。 诚如德国法学家耶林所言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都 源于一种目的，即一种实际的动机。"14事实上，任何一项法律制度的背后都体现着 一定的目的。同其他法律制度一样，行政诉讼制度的目的也具有特殊的地方，正是这 种特有的目的，使行政诉讼制度表现出自身的规定性，从而使其区别于其它法律制度。 可以说，行政诉讼的目的直接决定着行政诉讼具体制度的设计和规则的建立，是行政 诉讼的灵魂所在。因此，准确把握行政诉讼制度的目的，是保证行政诉讼法律制度健 康发展的核心问题。巧 关于行政诉讼目的的探讨伴随着行政诉讼法制定的全过程，而且由于争议的问题 并没有真正解决，因而也没有因为《行政诉讼法》的颁布而停止。16有关行政诉讼目 的方面的研究，我国理论界较为独立的观点有以下几种：保护说、监督说、依法行政 说、纠纷解决说和双重目的说、三重目的说等。保护说认为行政诉讼的目的且它唯一 的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，离开保护公民法人和其他组织的合 法权益就不会有行政诉讼。17监督说认为行政诉讼的目的是监督行政机关依法行使职 权，认为保护公民、法人或者其他组织盼合法权益是国家法律的共同且的，而行政诉-， 12李祖军：《民事诉讼目的论》，法律出版社2000年版，第10页。 13胡卫列： 《行政诉讼目的论》，htlp'．／／192．200。9。lO／kns50／sedbsearcb／scdetml．aspx?QuerylD-29&CurRec=2。 “【美】博登海默：‘法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年版，第109页． 15章志远： ‘行政诉讼法修改三题》，载《山西省政法管理干部学院学报》2006年第1期。 16参见林莉红： 《我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势》，载<法学评论》1998年第3期． 17张树义： 《冲突与选择——行政诉讼的理论与实践》，时事出版社1992年版，第12页。 6 行政撤诉法律制度研究 行政诉讼目的与行政撤诉制度的立法意图 讼的目的仅是监督行政机关。18依法行政说认为行政诉讼目的应当是制度的设计者和 利用者共同的目的，将目的概括为依法行政，既体现了立法者的意图，又符合了利用 者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本价值，依法行政才能实现行政秩序；在法 院的立场，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；在当事人角度， 行政机关依法行政才能保障自身利益安全，从而实现利益。19纠纷解决说认为解决行 政纠纷，维护社会秩序是行政诉讼程序的真正唯一目的。20双重目的说认为行政诉讼 目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还包括保障行政机关依法 行使行政职权，并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是 对立而是统一的，二者不可偏废。21三重目的说认为行政诉讼的直接目的是三个方 面：维护和监督行政机关依法行使行政职权；保护公民、法人和其他组织的合法权益； 保证人民法院正确及时地审理行政案件。22这一学说的依据是我国《行政诉讼法》第 一条的规定。但随着行政诉讼法的实施和行政法治观念的加强，越来越多的学者认识 到行政权作为与司法权并列的国家权力，其本身就具有强制力，司法权不应当对行政 权予以维护，行政诉讼法所规定的维护行政机关依法行政的立法目的受到普遍质疑。 笔者同意中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益的主张。 (二)行政诉讼目的与行政诉讼撤诉制度的立法意图 !行政诉讼目的反映行政诉讼原则、制度、 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 之间的内在联系。在诉讼目的的指 引下，行政诉讼法学原理的研究，行政诉讼法律条文的设计，行政诉讼具体制度的实 施，有了明确的方向和评价标准；反过来，理论和实践活动又为行政诉讼目的的实现 创造条件。23行政诉讼目的是行政诉讼各项原则与制度创设之前提，行政诉讼各项原 则与制度的创设都应当以行政诉讼目的为出发点并体现这一目的。行政诉讼撤诉制度 作为行政诉讼的基本制度之一应当以行政诉讼目的为出发点，其制度设计必须体现和 反映行政诉讼的目的。如前所述，行政诉讼的目的在于保护公民L法人和其他组织的 埔林莉红： 《我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势》，载《法学评论》1998年第3期． 19胡肖华： <行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版．第3l一34页． 加黄杰主编： ‘行政诉讼法讲座》，中国人民公安大学出版社1989年版，第3页。 21张尚麓主编： ‘走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第388页。 船刘红玉、王晖： ‘论行政诉讼的目的》，载‘湘潭师范学院学报(社会科学版)》2006年第6期． ∞马怀德主编： ‘(行政诉讼法)修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版杜2004年版，第86页． 7 行政撤诉法律制度研究 行政诉讼目的与行政撒诉制度的立法意图 合法权益，行政诉讼撤诉制度的立法意图也应当充分考虑对公民、法人和其他组织的 合法权益的保护。 联系《行政诉讼法》的立法背景，人们都意识到行政诉讼制度运转的潜在危机： 原告在行政诉讼中势单力薄，一旦受胁迫而撤诉，行政诉讼就无法进行，行政诉讼法 关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨就无从谈起。为此，需要通过第三方(法 院)的干预来平衡原、被告实力差距，从而保障行政诉讼进行下去。所以，限制撤诉 的主要目的应当理解为保护原告利益。这样一个以保护原告利益为重点、具有浓重职 权主义色彩的限制撤诉制度，不但与国外普遍奉行的当事人主义的诉讼模式大相径 庭，也显示出与我国民事诉讼制度的差别。虽然一些学者用行政行为的法律特性(公 益性、不可交易性等)来解释，但背后主要原因，仍不外是当事人实际诉讼地位的不 平等，原告需要特殊的保护。这一具有浓重的职权主义色彩的制度安排，体现了在我 国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待。拼 毋庸置疑，从行政诉讼法的立法宗旨和基本理论看，赋予法院撤诉审查权是为了 充分保护行政相对人的合法权益。在行政审判中，法院追求公正应甚于效率。行政官 司是一场民告官的诉讼，是为行政相对人的利益提供有力、权威的保障的一场诉讼。 但是法律赋予的双方诉讼权利和地位的对等性并不能改变现实中双方实力的不对等 性。行政行为的相对人总是弱势群体，易于受到强权的干预和影响而放弃维护自己的 合法权益，或者因为无知而不能正确行使权利。撤诉审查权作为行政审判的一项重要 制度，也应以保护原告利益为重点。尽管法院审查后不同意撤诉，似乎有单方面追究 被告的责任、维护原告利益的嫌疑，但是我国的带有职权色彩的审判模式就是允许或 者说鼓励法院这样做。尽管当事人自愿撤诉以终结审判程序，法院并未有失公正。事 实上，没有法官在看到撤诉申请后会费心去严格审查申请是否是其真实意思表示。因 为尽管公正与效率都是司法工作主题，但降低诉讼成本、减少资源耗费，在法定期限 内尽快结案，最大限度地实现社会经济价值才是现实。但对弱势群体的程序的保障是 为了使他们实体权益的实现不是一句空话。对弱势群体的程序的保障并没有直接处分 公共权益，并没有使法律的天平倾斜。乃 24何海波：‘行政诉讼撤诉考》，载‘中外法学》2001年第2期。 驾林莉敏：‘行政撤诉审查制度的规范化探讨’， httpJ／www．jcy．cixi．gov．cn／news_vicw．asp?id‘606 8 行政撤诉法律制度研究 三、行政诉讼撤诉率高的原因 三、行政诉讼撤诉率高的原因 造成我国行政诉讼撤诉率高的原因是多种多样的，笔者拟从原告、被告及法院三 方面来具体分析。‘ (一)原告方面 有研究者曾拟写了“行政诉讼撤诉案件原告的思维调查问卷”(以下简称“问 卷")，从广东省两个基层法院随机抽取了60件行政撤诉案件，以60名原告为调查 对象开展本次调查，成功调查54例。根据“问卷’’统计来看，行政诉讼中原告撤诉 的原因主要有以下五种：一是意识到自己对法律的理解或事实的认识上存在偏差， 主动向法院申请撤诉的有3例，占5．5％；二是考虑可能遭受行政机关的报复，出于 惧怕或息事宁人等心理而申请撤诉的有11例，占20．4％；三是行政主体主动改变 行政行为，认为自己的诉讼目的已经达到而自愿撤诉的有7例，占12．9％：四是与 行政机关私下达成协议，达到诉讼目的而申请撤诉的有4例，占7．4％；五是经法 院协调，与行政机关或者第三人之间达成协议，认为诉讼目的已经达到因而撤诉的 有29例，占53．7％。趵 笔者就本院受理的行政撤诉案件来统计分析，原告撤诉的情形大致有以下几类： 1．意识到自己对法律的理解或事实的认识上存在偏差，主动向法院申请撤诉的。 这类情况相对较少。 【案例1】原告吴某某诉被告苏州市公安局虎丘分局治安管理行政强制一案。勿 原告吴某某因涉嫌嫖娼被苏州市公安局虎丘分局收容教育六个月。原告认为苏州 市公安局虎丘分局对其所作的《收容教育决定书》实体内容违法、处罚程序违法，诉 至法院请求撤销．经查本案属复议前置，原告不服应依法向苏州市公安局或苏州市人 民政府申请行政复议，不应直接向法院提起诉讼。而原告及其委托代理人将收容教育 混同于收容审查，故未考虑复议前置问题。法院将有关规定告知原告后，原告即于 嬲b晓虹：‘反思与重塑：行政诉讼有限调解制度的构建》，载‘法律适用》2006年第12期． 27参见苏州市虎丘区人民法院(2006)虎行初字第0005号案． 9 行政撤诉法律制度研究 三、行政诉讼撤诉率高的原因 2006年3月29日向本院提出了撤诉申请要求撤回对被告的起诉。 由于在行政诉讼案件中原告起诉一般相对慎重，诉前大多经过深思熟虑，如对行政 机关的行政行为没有充分把握，贸然起诉的概率较小，故这一类撤诉情况是上匕较少的。 L’ 2．与行政机关私下达成协议，达到诉讼目的而申请撤诉的。这类情况所占比例 不少。 【案例2】原告曹某某、王某某、秦某某不服苏州市公安局交通巡逻警察支队 虎丘大队扣押财产行政强制措旅一案。28 原告曹某某、王某某、秦某某驾驶的苏J505212大卡车于2004年1月31日发 生重大交通事故，被告苏州市公安局交通巡逻警察支队虎丘大队当即对原告车辆作出 暂扣决定，并制作了((公安交通管理行政强制措施凭证》，该凭证载明有效期为2004 年1月31日至2004年2月4日共五天．暂扣到期后，原告曾请求被告放行被扣车辆， 然而被告既不向原告出具任何再扣车辆手续，又拒不接受原告提供事故处理预付款担 保取车的请求．经多次交涉，被告才于2004年5月14日放行原告车辆，而此时时间 已过整整100天．为此原告诉请法院确认被告苏州市公安局交通巡逻警察支队虎丘大 队扣押财产行政强制措施为非法具体行政行为。诉讼中原、被告双方庭外进行了协商． 原告认为被告能积极主动承认错误，并对给原告造成的损失给予了相应补偿，原告对 此表示接受，并对被告的过错表示谅解，故于2004年8月26日向法院提出了撤诉申 请要求撤回对被告的起诉。 象此种双方私下达成协议而撤诉的案件不少，因为原告觉得其己达到诉讼目的， 没有必要再进行诉讼了。 3．经法院协调，原告与行政机关或者第三人之间达成协议，认为诉讼目的已经 达到因而撤诉的。这种情况在撤诉案件中占绝大多数。 【案例3】原告吴某某诉被告苏州国家高新技术产业开发区国土房产局、第三 人唐某某房产行政登记一案。刀 原告吴某某与唐某某相识后发展到同居，后二人共同出资购买了枫桥斟津桥大 街杨家弄121号404室，建筑面积为87平方米。该房购买后即遇动迁，2000年动迁 办误认为他们是夫妻，因而按照夫妻及他们两个孩子共四人安置给了他们一套面积为 嚣参见苏州市虎丘区人民法院(2004)虎行初字第0002号案． 力参见苏州市虎丘区人民法院(2005)虎行初字第0001号案。 10 行政撒诉法律制度研究 三、行政诉讼撤诉率高的原因 102．62平方米的动迂房富康新村26幢406室。此后开发商与唐某某签订了动迁安置 房协议，并将安置补偿款和旧房补偿款开在了唐某某名下。唐某某遂凭此两份材料到 被告苏州国家高新技术产业开发区国土房产局领取了房屋产权证。后唐某某在未经原 告同意的情况下擅自将上述房屋予以转让．原告吴某某认为被告不应该把产权登记在 唐文英的名下，其行为已侵犯了原告的合法权益，故诉至法院要求确认登记行为违法， 并撤销相关过户登记。 在审理过程中承办入做了庭外协调工作，区动迁办意识到在动迁过程中把原告 吴某某与唐某某以夫妻名义一起安置是错误的，因而同意重新安置吴某某，双方达成 协议后，吴某某于2005年4月14日向本院提出了撤诉申请要求撤回对被告的起诉． 诸如上述案件的情况在现实中是相当普遍的，各地法院在行政诉讼中都不同程 度地运用协调方式办理行政案件，强调法律效果和社会效果相结合，以减少群体性、 集团性上访事件的发生，维护社会稳定大局。本案原告通过法院的协调，与行政机关 或者第三人之间就行政案件达成协议。原告本身的诉讼目的已经达到，因而撤诉。 4．行政主体主动改变行政行为，原告认为自己的诉讼目的已经达到而自愿撤诉 的。如(2007)虎行初字第0001号姚某某诉苏州科技大学行政教育处分一案。由于 诉讼中被告认识到自己作出的行政教育处分在程序和适用法律方面都存在着问题，故 自动撤销了该决定，并对原告重新作出了处理。原告认为自己的诉讼目的已经达到， 遂向法院撤回了对被告的起诉。原告方曾讲了这么一番话，“我们起诉只是希望通过 法院，让我们和被告有一个平等的对话机会。" ． (二)被告方面 作为被告的行政机关来看，行政机关对行政诉讼的规避，直接造成了行政案件撤 诉率提高。在行政诉讼制度实行之初，很多行政官员对于“当被告"有情绪上的抵触， 败诉更被看成有损“面子’’、影响，“威信"，所以千方百计不当被告。行政诉讼制度施 行多年后的今天，类似状况虽然逐渐减少，但仍有耳闻。30到目前为止，一些基层行 政机关对自身引发行政诉讼仍存在规避心理。总是感觉羞于当被告、不愿当被告。如 对公安机关办理行政案件以及实施具体行政行为严格考核和审查，对于由于作态度不 ∞何海波： ‘行政诉讼撤诉考》，载‘中外法学)2001年第2期。 11 行政撤诉法律制度研究 三、行政诉讼撤诉率高的原因 好引起投诉，由于受理案件、调查取证、适用法律、办案方式与程序、法律文书等环 节出现违法引发行政诉讼并败诉纳入业绩的评定，并要追究相应的法律责任甚至领导 责任。31笔者曾了解到有些行政机关将行政案件与目标管理考核奖励挂钩，一旦出现 败诉，承办人将被扣除6个月奖金，部门领导则将被扣除3个月奖金，而相关分管领 导也将被扣除1个月奖金。还有的行政机关对行政诉讼实行一票否决，一旦出现行政 诉讼案件就不得被评为先进。而原告撤诉，则不认为(行政行为)违法。而更多的是， 行政机关追求撤诉是担心败诉的实际后果。败诉后往往“工作不好开展"，尤其是当 同类行政违法太多时，有可能一动百摇。有些情况下，败诉将损害行政机关的实际利 益(如罚没收入)。对被告来说，判决往往意味着败诉，能够争取原告撤诉，当然是 圆满的结果。根据估计，行政行为告上法庭的，“可以说十之八九都有问题一。被告唯 恐甚至清楚其行政行为经不起法律的检验，所以不愿在公堂上与原告一争长短，而是 千方百计争取原告撤诉。至于具体手段，将视原告实力和案件情势，或威逼，或利诱， 或者疏通法院。当事关全局而被告自己不足以说服法院时，一个更高级别、更大权力 的党政领导便可能出面与法院“打招呼"。32另外，由于目前行政机关内部存在着“变 态"的考核机制：零诉讼、零败诉。在这种考核机制下，被告必然千方百计地压服原 告。因此行政诉讼中常出现形形色色干扰和妨碍行政诉讼活动的现象。如有的行政机 关害怕参与行政诉讼活动，一收到法院的应诉通知书，则主动与原告联系改变或者撤 销原具体行政行为，为说服原告撤诉积极地行动；有的行政机关滥施法外权干预甚至 吞并司法审查权，以扣押法院交通工具等手段威胁，搬动上级领导出面对法院或审判 人员进行劝说或施加压力，逼迫法院不得不作出对其有利的判决。无论明的妨碍还是 暗中的阻扰，一切都为了规避司法程序的审查、逃避法律责任的追究。33 行政撤诉案件若从被告方面来分析，大致可分为下面两种情况： 1．被告迫使原告撤诉。 由于被告与原告之间存在着事实上的管理与被管理关系，而且这种地位不平等的 行政法律关系具有持续性和长期性的特点。当有些行政机关被诉成为被告之后，在错 误观念的作用下，不管法庭审理后能否胜诉或者明知自己实施的具体行政行为不合 31曹慧丽等： ‘刍议行政诉讼实践中的几个问题》，载‘江西社会科学》2006年第5期． 32何海波： 《行政诉讼撤诉考》，载‘中外法学》2001年第2期． 33参见曹慧丽等： ‘刍议行政诉讼实践中的几个问题》，载《江西社会科学》2006年第5期。 12 行政撤诉法律制度研究 三、行政诉讼撒诉率高的原因 法，则利用手中掌握的行政权力，对原告施加压力、威胁或进行报复，强迫原告撤诉。 在这种压力下，原告考虑到今后的长远利益和平安则违心撤诉。如某县土地局对刘某 申报手续不全建房处以罚款，刘某到法院提起行政诉讼后，该土地局有关人员对刘某 说：“你告吧，我们可以找个理由把你盖的房子扒了。”刘某一下子心里没了底，就申 请撤诉了。弭 2．被告动员原告撤诉。 有些行政机关被原告起诉成为被告之后，注意到自己的具体行政行为确有错误 时，就主动与原告进行私下协商，作出许诺、让步或以不执行具体行政行为为条件， 动员原告撤诉。原告则考虑到今后与被告的关系或认为自己的目的撤诉后也可以满 足，也就不再坚持诉讼下去，同意按撤诉的方式结案。35 【案例5】原告翁云忠诉被告苏州国家高新技术产业开发区城市管理局城市管 理行政处罚一案。∞ 原告翁云忠在2001年5月与新区某房地产开发公司签订购房合同一份，购买新 区何山桥今日家园3幢512室商品房一套。2003年11月原告装修入住后发现房屋有 多处渗水，时间一长墙体有霉变、剥离现象。原告将情况反映至今日物业公司，经多 次维修，渗水现象仍未消除．原告又将此反映至开发商，但开发商未予理睬．2005 年1月30日原告在自家的南晒台上挂出横幅“金玉其外，败絮其中。一一今日家园 住后感!”被告苏州国家高新技术产业开发区城市管理局接群众来电反映要求处理， 被告随即派员前往现场勘察，发现情况属实，遂对原告作出的《苏州高新区城市管理 局户外广告设置整改意见书》，要求原告撤除横幅。由于原告不在家，故请物业公司 转交．原告认为被告在不明事实的情况下擅自闯到原告晒台取走横幅，原告不能接受 被告的行政执法程序，故诉至法院请求撤销《苏州高新区城市管理局户外广告设置整 改意见书》，并返还横幅。在审理过程中物业公司表明横幅为其所取，原告翁云忠认 为本案中对其实施的具体行为并非被告所为，故其无需对被告提起诉讼，于2005年 3月18日以向本院提出了撤诉申请要求撤回对被告的起诉。 经笔者了解，被告苏州国家高新技术产业开发区城市管理局对此并无执法权， 弘张乐发：‘对撤诉行政案件的分析及意见》，载‘人民司法>1992年第3期。 35李海亮、罗文岚：‘关于非正常撤诉行政案件的法律思考：}，载《行政法学研究》1997年第4期． 撕参见苏州市虎丘区人民法院(2005)虎行初字第0002号案。 行政撤诉法律制度研究 三、行政诉讼撒诉率高的原因 故被告收到应诉通知书后就主动与原告进行私下协商，并以物业公司承诺为其修复房 屋为条件要求原告撤回起诉。原告看到自己本来想要得到解决的问题有望解决，遂同 意撤回了对被告的起诉。 (三)法院方面 行政诉讼案件通过法院协调而撤诉的情况在现实中是相当普遍的。各地法院在行 政诉讼中都不同程度地运用协调方式办理行政案件，强调法律效果和社会效果相结 合，以减少群体性、集团性上访事件的发生，维护社会稳定大局。今年最高人民法院 又印发了一个《关于加强和改进行政审判工作的意见》，文件中要求积极探索行政案 件处理新机制，对行政争议的解决必须采取多种方式和手段。特别对因农村土地征收、 城市房屋拆迁、企业改制等社会热点问题引发的群体性行政争议，更要注意最大限度 地采取协调方式处理。37由于最高人民法院对协调的过分推崇，因此现在法院更热衷 于搞协调。行政审判人员通过协调，最终以当事人撤诉的形式进行结案。这无疑又将 使行政撤诉案件大大增加。 法院出面“协调”动员原告撤诉的原因是多方面的，主要表现为： 1．考虑到和被告的关系。在被诉行政机关可能败诉的情况下，既不愿枉法裁判 损害原告的利益，又不愿判行政机关败诉而得罪行政机关，只好采取“变相调解”方 式动员原告撤诉。 2．出于对原告的同情。法院在审理中认为原告可能会败诉，出于对原告的同情， 为使其少承担诉讼费用，动员原告撤诉。 3．法院在被告的请求下动员原告撤诉。这类案件的原告与被告之间有严重的对 立情绪，被告担心败诉后会产生较大的舆论反响，影响其声誉，故请求法院从中斡旋， 动员原告撤诉。那 4．有些案件关系较为复杂，易引起矛盾激化，故法院多采用协调方式。事实上， 最高人民法院对各级法院这种在行政诉讼案件中先协调后以撤诉结案的做法也予以 了肯定，江必新副院长在全国法院行政审判工作座谈会上就曾表示“对于法律政策界 限把握不准，可能产生较大负面效应的案件，要慎之又慎，不能贸然行事，要多做协 37参见‘最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》，‘最高人民法院公报》2007年第6期． 38李海亮、罗文岚： ‘关于非正常撤诉行政案件的法律思考》，载‘行政法学研究'1997年第4期。 14 行政撤诉法律制度研究 三、行政诉讼撤诉率高的原因 调工作”。 法官动员原告撤诉，不管是因为“顶不住压力”，还是为了“搞好与行政机关的 关系"，亦或“怕社会影响不好"都可以看作身处夹缝中的法院在左右为难的情况下， 以啾"为上，争取回旋余地的策略。设立撤诉审查制度本来是以解决行政诉讼中原、 被告关系悬殊引起的权利保护问题为宗旨，可是一个自身不保的泥菩萨怎能保佑人 家?一个处处受制于人的法院怎能充任监督者?册 我国行政诉讼中撤诉率高的真正原因在于当前行政诉讼缺乏良好的制度环境，行 政权缺乏制约，原告缺乏基本的安全，法院缺乏独立性和权威性。撤诉是原告、被告 和法院“合谋"中止诉讼。结果是，作为原告的公民、法人或者其他组织的权利无法 通过行政诉讼得到理想的保护，限制撤诉的法律规定被弃置或规避。40总之，撤诉率 过高折射出公民、法人或其他组织的合法权益大肆受到威胁、侵害甚至践踏而忍气吞 声的社会气象，撤诉率过高反映了我国行政诉讼目的不是很好地实现了而是离切实实 现还很遥远。怎么办?我们认为，首先应为公民提起行政诉讼提供安全保障，规定更 完备的诉讼权利并切实确保其实现，严防被告的打击报复，让民敢与官斗；其次，进 一步监督和制约行政机关及其行政权力，使其不易被滥用；再者，改变法院形象和司 法大环境，使司法公正可以预期；最后，着力于各方良好的法律意识的培养。经历上 述改革，行政诉讼的保护公民、法人和其他组织合法权益的目的才有可能实现，其实 现才会有一个良好的前景。41。然而，问题不止于此。为什么“气死不打官司"的老 百姓忿而起诉却又忍气吞声地撤诉?为什么一些行政机关能够无所顾忌地压制原 告?为什么行政系统需要并且能够上下动员，以对抗诉讼?这些牵涉社会结构的深层 问题，恐怕不是或者不完全是树立司法权威就可以“迎刃而解”的。当公民的权利还 缺乏基本的保障，社会对行政权从根本上还缺乏有效的约束机制，公民权利与行政权 利之间就不可能形成真正的“对峙’’。面对社会结构的整体“失衡"，凭借司法机关的 微弱之躯去匡扶，难免独木难支。何况，司法制度本身就浸沉在这个社会结构之中。 在社会结构没有根本变化之前，司法能够获得多大的独立和权威是无法期待的，它只 能“在夹缝中生存，在困厄中发展。"42 剪何海波： <行政诉讼撤诉考》，载‘中外法学》2001年第2期． ∞何海波：‘行政诉讼撤诉考》，载‘中外法学》2001年第2期。 ．1马怀德主编： ‘行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第90页． 42何海波： <行政诉讼撤诉考》，载‘中外法学》2001年第2期。 15 行政撤诉法律制度研究 四、行政撤诉制度的缺陷 四、行政撤诉制度的缺陷 我国行政撤诉制度与现实之间的巨大反差和严重脱节使不少人困惑：究竟是内在 的制度性缺陷，还是“执法不严"的现实性问题?《行政诉讼法》第五十一条规定的 撤诉审查己受到来自学界的质疑。的确，一项制度如果普遍得不到遵守，固然与整个 大的政治和法治环境有很大的关系，但也有制度本身的因素，我们有必要深入到制度 本身进行分析。43那么行政撤诉制度究竟存在哪些问题?有学者认为行政诉讼撤诉制 度的主要问题是形式上的缺陷较多，主要表现是：缺少原告申请撤诉的条件；没有考 虑撤诉对被告诉讼权利的影响；没有规定行政机关在诉讼中改变被诉具体行政行为的 条件；没有对原告撤诉后再起诉的行为予以限制；没有规定再审程序当事人的撤诉权 问题。44而有的学者则认为行政撤诉制度的缺陷还是其实质上的问题，即对行政诉讼 撤诉的过分限制。《行政诉讼法》第五十一条规定的撤诉审查违反了诉权应当由当事 人自由处分的原则，该规定完全没有必要。既然司法实践中从来没出现过不准予撤诉 的情况，那撤诉审查的制度规定还有什么实际意义呢?法院对所有的撤诉申请都不应 审查，只要原告提出申请法院都应当准许。笔者认为，行政撤诉制度在形式上固然存 在相当多的缺陷，但关键还是实质缺陷的存在，才会导致制度与现实的脱节。依笔者 看来，行政撤诉制度的缺陷主要存在以下几个方面： (一)撤诉审查权是对当事人诉权的限制 撤诉作为一项法律制度，它与起诉制度相适应。同样撤诉权与起诉权相适应，原 告在享有起诉权的同时也享有撤诉权，这是诉讼法律机制的合理性所在。45从诉讼原 理来说行政撤诉权也是当事人行政诉权的一种。所谓行政诉权是指“行政活动中的权 利主体按照法律预设程序，请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序权利”。46当 事人撤诉是处分自己程序权利的行为，申请撤诉是法律赋予原告的专有诉讼权利，法 43参见唐芬； 《行政诉讼撤诉制度探析》，载‘重庆师范大学学报》2006年第6期。 “参见江必新：‘中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题研究》法律出版社2005年版，第194．199 页。 45马怀德主编： 《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第85页． 46薛刚凌： 《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第16页。 16 行政撤诉法律制度研究 四、行政撤诉制度的缺陷 院应当尊重当事人的意志。然而在我国，不管是民事诉讼法还是行政诉讼法都对撤诉 实行审查制度，法院对撤诉才拥有决定权。 首先我们来看看我国民事诉讼法上的撤诉审查制度。民事诉讼法第一百三十一条 的规定“是否撤诉，由人民法院裁定"，对撤诉进行审查、是否准许撤诉，法院是最 终的决定者。但由于民事诉讼法属于私法范畴，它所调整的对象是平等主体之间的权 利义务关系，民事诉讼中当事人之间的地位无论在形式上还是实质上都是平等的，不 存在谁的权威大，谁的地位高的问题，法院对这一领域一般不应予以干预或尽可能少 干预。因此，根据“私权自治”的民法原则，若申请人提出撤诉，法院一般可以准许 撤诉以终结诉讼。但民法学界也有不少人认为撤诉审查制度完全没有必要，认为“私 法自治"受到了法院的“干预"。只要当事人提出撤诉，法院就应终结诉讼。47 但是，大多数学者一直以来都认为，鉴于行政案件的公益性，在行政诉讼中职权 主义和职权探知主义占支配地位，和当事人处分权主义支配的民事诉讼具有不同的特 殊性质。有学者将行政审判方式的基本特征概括为“强职权主义”、