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国際制度形成過程における政府-NGO関係.pdf

国際制度形成過程における政府-NGO関係.pdf

上传者: 紀久男 2011-04-22 评分 0 0 0 0 0 0 暂无简介 简介 举报

简介:本文档为《国際制度形成過程における政府-NGO関係pdf》,可适用于人文社科领域,主题内容包含論 説国際制度形成過程における政府-NGO関係共鳴協働競合足  立  研  幾はじめに国境を超えたヒトやモノの交流が密接になるに従ってそうした関係を符等。

論 説国際制度形成過程における政府-NGO関係共鳴協働競合足  立  研  幾はじめに国境を超えたヒトやモノの交流が密接になるに従ってそうした関係を規律する国際制度1)に対する需要が生まれてきた。通信や移動手段の発達は国際制度への需要を高めると同時に制度インフラの供給コストも低減させた。冷戦が終焉しグローバル化が進む中国際関係の制度化への関心が高まってきた2)。また国際関係の制度化への関心を高める要因となったインターネットなど通信技術の発達は組織基盤の小さなNGO3)であっても国際的活動に従事することを可能とした。国際的に活動するNGOの数が飛躍的に増加し予算規模や構成員数など組織基盤のしっかりとしたものや高い専門知識を有するものも増えてきた。国境を超える問題が頻発するようになる中で各国や国際機関などにおいてもNGOを積極的に活用しようとする考え方も広まってきた4)。国際社会におけるNGOの存在感が質量ともに大幅に向上した結果国際制度形成に対してNGOが影響を与えることもしばしば観察されるようになった。無論NGOが国際制度形成に対して何がしかの影響を与えることは近年にはじまった現象というわけではない。古くは年のジュネーブ条約締結以降整備されて行った戦争犠牲者の保護に関する国際制度の形成に際して赤十字国際委員会が大きな役割を果たしている5)。その後も例えば年に採択された拷問禁止条約の形成に際しアムネスティーインターナショナルが重要な貢献をするなど6)とりわけ人道分野においてNGOはしばしば国際制度形成に影響を与えてきた。また年代には「知識共同体(epistemiccommunity)論」が提示され環境分野などにおいて科学知識を有している専門家集団が国際制度形成に影響を与えていることが指摘された7)。こうした現象はNGOが助言や説得を通して国際制度形成に影響を与えうることを示唆し()ている。しかしながらNGOの主張が国家の政策決定者の間でスムーズに共鳴を得ることは容易ではない。知識共同体が大きな役割を果たすのは「知識の一致度」及び「官僚組織への埋め込みの程度」が高いときであるとされる。とはいえそもそも不確実性の高い問題において知識共同体の間で知識が一致することはそれほど多くない。実際にNGOが国際制度形成に影響を与えることは容易なことではなくそれゆえ国際制度は国家間のパワーの配分を基礎として形成されるという見方や国家間の共通利益の存在によって形成されるという見方も依然根強い。しかし近年NGOが質量ともにその存在感を増しつつある中で国際制度形成過程におけるNGOの役割も従来とは異なるものが見うけられるように思われる。NGOの情報収集能力が向上し専門知識の蓄積が進み情報発信能力も大幅に高まった。そうした中NGOの中には助言者や説得者の役割にとどまらずより政治的活動を活発化させるものが出現してきた。こうしたNGOは科学的知識について知識共同体間で一致が見られない場合やあるいは自らが主張する新しい規範が多くの国の共鳴を得られない場合であっても国際制度形成に向けた戦略的活動を盛んにとるようになった。そして時にはアメリカなどの主要国政府が反対している場合であってもこうしたNGOの活動の結果国際制度が形成されることが散見されるようになった。対人地雷禁止条約の形成はまさにこうした事例である8)。一方政策担当者の間でNGOの活動に関する学習も進んでいる。NGOが国際制度形成に動き出した際にはNGOの唱える規範に共鳴しない政府が戦略的に対応することも見られるようになってきた。グローバル化が深化し国際制度への需要が高まりNGOの存在感が上昇する中で国際制度形成過程における政府とNGOの関係も多様にそして複雑になりつつある。本稿ではこうして多様化し複雑化しつつある国際制度形成過程における政府とNGOの関係を整理しその含意について検討したい。1.国際制度形成過程における政府とNGO(1)―共鳴NGOの主張に各国の政策担当者が共鳴して国際制度形成が目指されることは特に新しい現象なわけではない。先に挙げた戦争犠牲者の保護や拷問禁止などにおいてはNGOは「戦争犠牲者を保護すべき」「拷問を禁止すべき」といった新たな規範を提示しこうした規範の道義正当性を各国の政策決定者に説得する規範起業家の役割を果たした。多くの国の政策決定者がこうした説得に共鳴するようになるとNGOが主張する新たな規範に沿った国際制度形成が模索される9)。環境問題などの不確実性の高いイシューにおいては政策決定者は専門家に助言を求める。知識共同体はそうした助言を通して政策決定者の利益認識を変容させ国際制度形成に影響立命館国際研究 June()を与える。クロロフルオロカーボン(CFC)排出によってオゾン層が破壊されるという一致した科学的予測の提示がその排出規制を定めるモントリオール議定書採択につながった事例などはこうした典型とされる)。しかし知識共同体によって提示される一致した知識によって共通利益が明らかになることばかりではなく利害の対立状況が明らかになることもある)。また一致した知識が提示され官僚制度への埋め込みがなされていたとしても必ずしも政策決定者の態度に影響を与えるとは限らない)。そもそも科学的知識自体も中立的なものとは限らないし知識共同体はその定義からして政治的集団である。それゆえ科学的知識が即政策決定者に影響を与え国際制度形成を促すというよりもむしろ科学的知識は政策決定者を説得するための一つの手段なのかもしれない)。討議において知識共同体や規範起業家は自らの請求の適切性を主張して各国政策担当者の説得を試みる。そこでは立論の妥当性が問われるが知識共同体は科学的知識を背景に規範起業家は道義的正当性を背景にその立論の妥当性を主張する)。こうした討議を通じて各国の政策担当者が知識共同体や規範起業家の主張に共鳴するようになれば彼らの主張に沿った国際制度形成が目指される。新しい科学的知識が知識共同体の間での一致した見解になった場合知識共同体の主張が国際社会に比較的スムーズに広がる事はある。しかし多くの場合規範起業家や知識共同体の主張に共鳴するアクターが広く国際社会全体に拡散するには長い時間を要する。例えば奴隷禁止制度について言えば世紀からクウェーカーは奴隷反対を唱えていた。世紀を通して徐々に奴隷反対の主張が広まり世紀には奴隷制反対協会が規範起業家として精力的な活動を行った。こうした活動の結果年のパリ平和条約年のロンドン条約年のワシントン条約年のブルッセル議定書などを通して徐々に奴隷貿易禁止の制度化が進み年に奴隷貿易及び奴隷制度を禁止する奴隷条約が締結された)。一方でこうして形成される制度の安定性は比較的高い。知識共同体の提示する科学的知識に基づいて利益認識が変容して国際制度が形成される場合形成される国際制度は科学的知識のさらなる発見や環境の変化によって利益認識が再び変化しない限り安定的なことが多い。規範起業家の主張が広く国際社会の共鳴を得て国際制度が形成された場合はその国際制度を守ることは道義的に当然の事と考えられるようになりより一層安定的となろう。国際制度形成過程における政府―NGO関係―共鳴協働競合―(足立)()表1:共鳴による国際制度形成2.国際制度形成過程における政府とNGO(2)―協働 (1)NGOと大国政府の協働NGOは科学的知識や道義的正当性を背景に政策決定者を説得しようとする。しかし一国の政策決定者の共鳴を得ただけでは国際制度は形成されない。国際制度が形成されるにはNGOの主張が国際的に広まる必要がある。規範起業家について論じたネーデルマンは規範起業家の主張が広まるにはその主張がその時代の国際社会における支配的国家の利益や価値観あるいは法制度と適合的であることも重要であると指摘している)。国際的にNGOの主張に対する共鳴が広がる過程においては力の要素も密接に絡み合う。実際奴隷制度禁止にしても討議のみによって国際的に広まっていったわけではない。奴隷制度反対協会などNGOが奴隷制度の非道徳性を訴え討議によってイギリスをはじめとしてフランスやアメリカブラジルなどの政策決定者や世論に対する説得を行っていた。しかしそれと並行してイギリス政府が他国政府に圧力を掛け経済制裁を実施してまで奴隷制度禁止を迫ったりあるいは軍艦を用いて奴隷貿易を阻止しようとしたりした。奴隷制度禁止が国際的に広まって行く過程においてはイギリス政府による圧力も重要であった。NGOも新たな国際制度を形成する上では大国政府の支持を得る事が重要であることは良く理解しており大国の政策担当者を説得の標的にすることも少なくない。例えば捕鯨禁止を訴えるNGOはまずはアメリカ国内で年代後半から盛んにキャンペーンを行った。こうしたキャンペーンを受けて年にアメリカが商業捕鯨を禁止し翌年アメリカはその国際的影響力を利用して国連人間環境会議で「商業捕鯨の年モラトリアム」決議を採択させている。また年国際捕鯨委員会(InternationalWhalingCommission:IWC)において商業捕鯨モラトリアム提案が採択された際にもアメリカによる経済制裁の脅しが大いに影響を与えたという)。同様に大型ダム建設に反対するNGOはダム建設国ではなくしばし立命館国際研究 June()知識共同体規範起業家制度形成要因NGOの提示する科学的知識にNGOの主張の道義的正当性による政策決定者の利益認識変容政策決定者が共鳴形成速度時に速い(新知識の発見)遅い遵守メカニズム利得計算討議安定性高い高いNGOの関与助言説得ば融資を行う世界銀行の理事国とりわけアメリカの連邦議会や財務省を標的としてキャンペーンを行った。こうした結果例えばブラジルのポロノロエステ計画は環境への影響を理由に世界銀行が貸付を中止した)。NGOによる説得と大国政府による圧力が組み合わされて国際制度形成が目指される場合NGOの主張が広まる速度は大幅に速くなる。一方で制度に従う政府の中にはその制度が体現する規範を内面化していないものも存在しうる。大国政府の制裁などを恐れて国際制度に従っているだけの政府は制裁の可能性が低下したり大国政府のパワーが低下したりすれば制度には従わなくなる可能性がある。ただしリッセらはたとえ最初は戦略的に制度に従っているに過ぎなくともいったん公式に制度を受け入れると表面的に受け入れていた制度は徐々に内面化されて行くという「螺旋モデル」を主張している)。一方パワーを背景に強引に制度形成を目指した結果かえって強要される国の間で強い反発を引き起こし制度が機能不全になる事もありうる。先述の捕鯨問題においてはアメリカのパワーを背景に強引な制度変更が試みられた。その際日本ノルウェーアイスランドなどの国内ではNGOが捕鯨禁止規範を政策決定者や市民に対して地道に説得することはなかった。そのためこれらの政府は強引な制度変更にかえって態度を硬化させ捕鯨頭数を増加させて行く事となった)。(2)NGOと中小国政府の協働-「新外交」NGOの能力が向上する中でたとえ主要な大国政府がNGOの主張に共鳴しない場合であってもNGOがその主張に共鳴する中小国政府と協働して国際制度形成を目指す「新外交」と呼ばれる制度形成方式が見られるようになってきた)。アメリカやロシアをはじめ5大国政府すべてが反対していたにもかからずNGOと中小国政府が主導する中わずか一年余りで形成された対人地雷禁止条約の形成過程はこうした典型である。対人地雷禁止をめぐってはNGOが対人地雷の非人道性を訴えその全廃を求めていた。年9月に対人地雷問題をめぐる国際交渉が開始されたものの国防上必要な合法兵器であるとの立場の政府が多数で対人地雷の使用規制強化を行うにとどまった。NGOによる対人地雷全廃の訴えが支持を拡大する中カナダをはじめとする地雷全廃派の中小国政府とNGOは年月対人地雷全廃条約形成交渉いわゆるオタワプロセスを開始した。全廃派の政府とNGOは緊密に協力し対人地雷の引き起こす非人道的被害を具体的な映像等を用いて示しつつ「対人地雷は非人道兵器であり全廃すべき」と訴えた。こうした訴えに対する世論の支持は各国内で高まりオタワプロセス参加を各国政府に促す圧力となった。プロセスに明確な期限があったことも各国政府の早期の決断を促した。対人地雷全廃を訴えていたダイアナ妃の死去などもありオタワプロセス参加国が増加する中年月例外留保条件国際制度形成過程における政府―NGO関係―共鳴協働競合―(足立)()のない厳格な対人地雷禁止条約が採択された。オタワプロセスでは各国政府に対してNGOが討議を通した説得を試みると同時に対人地雷全廃に賛成する政府とNGOのみで条約形成交渉を開始した。対人地雷禁止に反対する政府を排除し非難しプロセス参加国政府を礼賛することで(社会的影響))制度参加国を増やそうと試みた。実際オタワプロセス参加国が増加するにつれてこうした社会的影響は強く作用しはじめた。また最初から交渉期限を設定していたためこうした社会的影響はさらに大きくなりいわゆるノームカスケードが発生し)一気に多数の国が参加する制度が形成されることとなった。こうして形成された制度への参加国は増え続け対人地雷禁止条約の非締約国にもその影響が及ぶようになっている。米露中はいずれも無期限の対人地雷輸出モラトリアムを宣言し中印も地雷の究極的撤廃の支持を表明している。これらはもちろん修辞上のものに過ぎないかもしれないがそうした宣言自体に各国政府の行動が一定程度拘束されることも確かである。NGOと中小国政府による国際制度形成方式は国際刑事裁判所(InternationalCriminalCourt:ICC)設立においても成果を上げ注目を集めている)。このような形成プロセスは拒否国政府を排除して交渉を進める事で社会的影響を強め一気に制度を形成しようとする。それゆえ制度形成速度が極めて速く問題に対する時宜を得た対応が可能となる。通常長い交渉時間がかかる軍縮問題においてわずか1年足らずで厳格な対人地雷禁止条約を形成しえたゆえんである。一方で交渉スピードと理想的な内容の条約形成を重視し拒否国政府を排除し理想的な制度を形成したとしてもそのような制度が機能するかどうかは別問題である。少々内容は妥協してでも幅広い国が参加する制度の方が理想的ではあっても参加国が少ない制度よりも効果的となる可能性もある。また拒否国政府を排除することによって早期交渉妥結に向けた大きなモメンタムが生まれる一方でバランスの取れた冷静な議論が妨げられる恐れがある。こうした特徴はNGOが交渉に深く関与することで増幅されがちである。実際「新外交」方式の交渉においては時として感情的な議論に交渉が支配されることがある)。また社会的影響によって国際制度を受け入れるようになった政府はあくまで合理的計算(社会的な費用便益計算)に基づいて制度を受容しているに過ぎない。それゆえ制度に従うことによってこうむる不利益が大きくなると制度から離脱するものが増えるかもしれない。例えばICC非締約国のアメリカがICCの訴追からアメリカ国民を守ることを約した2国間協定を援助停止の脅しをかけつつ中央アジアアフリカ諸国と次々に締結しICCを弱めようとする動きをとっている。また社会的影響が弱まるすなわち社会的な関心が弱まったり制度から離脱する政府が増加したりすると制度が不安定になる可能性もある。「新外交」方式は戦略的に迅速な制度形成を目指す巧みなメカニズムである。しかし一度制度の求心力が弱まると「新外交」によって形成された国際制度は一気に崩壊する恐れもある。このような立命館国際研究 June()脆弱性を克服する上で制度の普遍化が重要でありそれ以上に制度の体現する規範を内面化しないまま制度に参加している国の政府そして国民の間での規範内面化が重要となろう。いずれにせよ政府とNGOが協働して国際制度形成が図られる場合には討議の要素に加えて大国政府の影響力か社会的影響が活用されている。NGOの側から見れば政府の影響力を利用している側面がある。一方で各国政府の側にしてみてもNGOを味方につける事で自らの行動やあるいは形成を目指す制度の正当性を高めようとしている側面もある)。表2:協働による国際制度形成3.国際制度形成過程における政府とNGO(3)―競合 NGOの求める国際制度と既存の国際制度あるいは主要国政府が形成しようとする国際制度が競合することもしばしばある。そのような場合リアリズムの観点からすればNGOが国際制度の変更や形成に影響を与える事はあまり期待できない。しかしNGOの戦略的活動が活発化する中でこうした場合であってもNGOが少なからず制度形成に影響を与える事例も見受けられるようになってきた)。(1)政府による対応-弱い制度形成既存の国際制度やあるいは形成されようとしている国際制度の内容がNGOにとって望ましいものとは思われないときNGOは討議を通して制度内容の変更を目指す。とはいえ各国の政策決定者と直接議論を行う機会が得られないことも少なくない。そうした場合NGOはしばしば大々的なキャンペーン活動を行って世論を喚起する。成熟した民主主義国では世論の動向を完全に無視することは困難な事も多く世論がNGOの主張に共鳴するようになってくると各国政策決定者もNGOの主張に敏感にならざるを得なくなる。国際制度形成過程における政府―NGO関係―共鳴協働競合―(足立)()パワーとの協働新外交制度形成要因NGOによる政策担当者の説得NGOによる政策担当者の説得大国政府による圧力拒否国政府の排除と社会的影響形成速度速い速い遵守メカニズム討議 + 利得計算討議 + 社会的費用便益計算安定性大国政府のパワーに依存普遍化内面化の程度に依存NGOの関与大国政府の説得説得参加/不参加政府の礼賛/非難実際対人地雷禁止条約は多くの国防関係者が強く反対していたにもかかわらず成立した。従来国家の安全保障に関わる問題においてNGO等の主張が重視されることは多くなかった。まして国防関係者が国家安全保障上の有効性を唱える兵器を全面的に禁止することは考えにくいことであった。しかし一度人道問題として議論され対人地雷禁止規範への世論の支持が高まるとたとえ国防上有効な兵器であってもその禁止に反対することが困難となってしまった。対人地雷使用継続を主張するためには対人地雷の軍事的効用が対人地雷の引き起こす人道的コストを上回ることを立証する責任を負うようになったからである。こうした立証が十分にできない場合各国政府は対人地雷使用継続を再考せざるを得なくなった。オタワプロセスでのこうした経験を踏まえ各国政府が積極的にNGOの主張を一部取り入れたり時には先取りしたりすることでNGOの主張が制御不能になる前に対処することが試みられるようになった)。クラスター爆弾規制をめぐる動きはこうした典型であろう)。年のコソボ空爆を一つのきっかけとしてクラスター爆弾規制を求める声がNGOの間で上がり始めるといち早く特定通常兵器使用禁止制限条約(ConventiononCertainConventionalWeapons:CCW)の枠組みでこの問題が議題にされた。その際CCWは特定通常兵器の使用に関するルールを定めるものであるにもかかわらずクラスター爆弾という特定兵器に限定するのではなく不発弾及び遺棄弾(ExplosiveRemnantsofWar:ERW)の問題として扱った)。そうすることでNGOに主導権を奪われてクラスター爆弾禁止制度が形成されてしまうことを回避しようとした。実際CCWでの交渉としては極めて迅速に年月CCW第5議定書が採択された)。NGOネットワークが形成されたり世論が盛り上がったりする前にこの問題についてCCWで議論を進めたことでクラスター爆弾に焦点を絞った新たな制度形成を目指すコストは大きいものとなった)。NGOが厳格な制度形成を目指したことでNGOは弱い制度形成の触媒的な役割を果たしたと言えるのかもしれない。形成された弱い制度がある程度問題解決に機能すれば制度は安定すると思われる。しかし十分に機能しない場合にはNGOは再びより厳格な制度形成を目指すことになろう。実際クラスター爆弾規制をめぐっては年2月より厳格なクラスター爆弾規制を目指すオタワプロセス同様の方式での交渉が開始され年5月日には条約案が採択された)。(2)競合から止揚へある特定の問題について既存の制度の想定していない観点からNGOが制度の修正変更を求める場合がある。企業の知的財産保護という観点から形成されていた特許制度に対してNGOが人間の安全保障の観点から医薬品を特許保護の例外にするように求めたことはこうした例である)。エイズ等の感染症で毎日3万人以上の人が亡くなりその9割が途上国の人で立命館国際研究 June()多くが薬を入手できないという現状がマスメディアを通して盛んにショッキングな映像とともに流された。医薬品アクセスの問題が人間の安全保障問題としてフレームされ「医薬品価格が高いために多くのさもなければ助かる命が奪われている」といった単純化され感情に訴えかける言説が繰り返し訴えられた。その結果医薬品と特許保護の関係について冷静な議論を行うことは不可能となり「医薬品は特許保護の例外にすべき」というNGO等の訴えは支持を急速に拡大していった。一方で製薬業界においては他の業界以上に知的財産保護の重要性が高いこともあり多くの製薬企業を抱える先進国政府にとって医薬品を知的財産保護の例外にすることは受け入れられないことであった)。アメリカをはじめとする先進国政府は「知的財産保護はとりわけ新薬開発のために必要」「医薬品価格のみが問題なのではない」との主張を繰り返していた。両者の主張は真っ向から対立するもので妥協点は見出しがたいように思われた。しかし双方が討議を続けた結果医薬品価格が高いために必要な医薬品を利用できない人が数多く存在する事及び医薬品開発が出来ないとやはり人間の安全保障が脅かされる事について共通了解が形成されていった。病に対する薬が開発されそしてその薬にアクセスが可能になってはじめて公衆衛生が向上する。「知的財産保護」対「公衆衛生」という対立軸は医薬品アクセス問題を国際問題化させる上では大きな効果があったが問題の根本的解決にはつながらないものなのかもしれない。それゆえこの問題では両陣営が歩み寄り)医薬品特許を適切に保護しつつ医薬品アクセスを改善させる方策が模索されるようになってきた。その先駆けとなったのは国際機関と製薬企業によって開始されたアクセス改善イニシアティブである)。また年1月には国連先進国途上国NGO民間企業など幅広いステイクホルダーが参加しエイズ結核マラリア対策世界基金(GlobalFundtoFightAIDS,TuberculosisMalaria)が設立されたり)国境なき医師団が中心となって「顧みられない病気のための治療薬イニシアティブ(DrugsforNeglectedDiseasesInitiative)が開始されたりするなどした。既存の制度に対してNGOが異なる観点から批判を加えた結果医薬品特許を適切に保護しつつ医薬品アクセスを改善させる方向へと制度が修正されつつある。時間はかかるかもしれないがこうした形で討議を通して対立が止揚されるならば新たに形成される制度はより安定的なものとなることが期待される)。国際制度形成過程における政府―NGO関係―共鳴協働競合―(足立)()表3:競合による国際制度形成結びにかえてNGOの活動能力が飛躍的に向上したことに伴って国際制度をめぐる政府とNGOの関係は複雑さを増してきた。本稿で見てきたようにNGOの主張が反映される形で新たな国際制度が形成されたり制度変容が促されたりする事例も現れてきた。従来国際制度の正当性は制度のもたらす結果の実効性によってかなりの程度担保されてきた。しかしながら制度の目的そのものや制度の道義的正当性もNGOの批判にさらされるようになった。国際制度に対するNGOの直接的な異議申し立てに加え各国世論に訴えかける形での異議申し立ても盛んに行われるようになってきた。このような国際制度形成をめぐる政府-NGO関係の複雑化はいったいいかなるインプリケーションを有するのであろうか。規範起業家は道徳的正当性を背景に各国の政策担当者に特定の制度形成を求める事を通して国際制度形成に関与する。知識共同体は科学的知識の助言を通してNGOが国家の政策担当者の利益認識を変容させ国際制度形成に影響を与える。しかしこうした形で国際制度が形成されるのはNGOの主張が十分に多くの国の政策担当者間で共鳴が得られる場合すなわち各国政府間の利害対立を顕在化させない問題に限られるのかもしれない。知識共同体が一致した知識を提供したとしてもそれが各国政府間の利害対立を顕在化させるならば国際制度は容易には形成されない。NGOの提示する主張や科学的知識が十分に多くの国の政府の共鳴を得られない場合NGOとNGOの主張に共鳴する政府が協働して国際制度形成に乗り出す。その際討議に加えて大国政府のパワーや社会的影響が活用される。これらが巧みに組み合わせられると迅速に国際制度形成に至る事も多い。しかし既に見てきたとおりいずれの場合であっても制度が最終的に安定するかどうかは制度が体現する規範への支持が普遍化に向かうかどうかにかかっている。強引に大国政府の圧力を背景に制度支持を迫ってもNGOの主張の説得力が弱い場合はかえって制度が不安定になる可能性もある。新外交についても拒否国政府を排除して交立命館国際研究 June()弱い制度形成競合から止揚へ制度形成要因NGOの動きの先取り討議形成速度速い遅い遵守メカニズム利得計算討議安定性中高NGOの関与触媒的役割アンチテーゼの提示渉を進めた結果かえって国際社会が分裂してしまう恐れがある。たとえ制度が形成されたとしても制度が体現する規範を受け入れていない政府が存在する以上制度が不安定化する危険性を常に内包している。制度が体現する規範が緩やかであっても既に普遍的に承認されていなければ政府とNGOが協働して制度を形成してもうまくいかないということなのであろうか。リッセらの分析は国際社会で普遍的に承認されている中心的人権規範について表面的に受け入れていたものが徐々に内面化されて行くと主張するものにすぎない。普遍的支持を獲得するに至っていない規範についても大国政府の圧力下で表面的に受け入れると徐々に内面化されていくのかは不明である)。「新外交」の成功例とされる対人地雷禁止の事例は「非人道兵器は使用すべきでない」という普遍的に受け入れられている規範と対人地雷問題が説得的に結び付けられたことが迅速に多くの国が参加する国際制度を形成しえた大きな要因である。普遍的に承認されているとはいえない規範に基づく制度形成をこの「新外交」方式で行った場合に果たして迅速に多くの国が参加する制度が形成されるのか。またそうして形成された制度が機能するのか。もし規範の「螺旋モデル」や「新外交」方式が緩やかなりとも普遍的に承認された規範に基づく制度形成でしか機能し得ないのだとしたら政府とNGOの協働による制度形成は既に普遍的に承認された規範に基づく制度形成の速度を速めるという程度の意味しか持ち得ないであろう。NGOの主張が触媒となって弱い制度が形成されたクラスター爆弾の事例もやはり人道問題と結び付けられていた。クラスター爆弾の問題は「非人道兵器は使用すべきではない」という規範と十分に説得的に結びついていると考えられるには至っていなかった。しかしながらある程度両者の間の関連性があると政策担当者が判断したからこそ説得的に結び付けられてクラスター爆弾問題が人道問題化する前に弱い制度形成を急いだと思われる。医薬品アクセスをめぐる問題もやはり医薬品へのアクセスの問題が人道問題と説得的に結び付けられたからこそNGOの主張が影響力を持ちえた。それまで知的財産保護という観点からのみ考慮されていた医薬品特許をめぐる問題に人道という新たな視点を付け加えたという意味でNGOが大きな役割を果たしたことは確かである。しかし政府とNGOの主張が競合する際にNGOが制度形成に影響を与えるのはやはり緩やかではあっても普遍的に受け入れられている規範に基づく主張をNGOが行う場合に限られるのかもしれない。NGOの能力が向上し一見国際制度をめぐる政府とNGOの関係は複雑化しているように見える。実際のところその関係は本質的にどの程度変容したのであろうか。確かに中小国政府とNGOが協働する「新外交」やNGOが制度形成の触媒となる事例NGOの主張が反映されて制度が変容したりする事例はNGOの能力向上に伴い近年顕著に見られるようになった。しかしいくらNGOの能力が向上したといってもNGOが制度形成に影響を与えうるのは国際制度形成過程における政府―NGO関係―共鳴協働競合―(足立)()NGOの主張が各国政府間の利益対立を顕在化させないかあるいは普遍的に受け入れられている規範との間に説得的な関連性を示すことができる場合に限られるのだとすれば政府-NGO関係の変容はそれほど大きくないのかもしれない。大国政府の圧力を活用したり「新外交」によって制度形成速度を上げたりすることに成功したとしても制度が安定化するかどうかはその制度が体現する規範への支持が広まるか否かにかかっている。またこれまでの議論では明示的に触れていないが政府とNGOの協働にせよ競合にせよNGOの主張が国際制度に反映されたのは一定数の政府がNGOの主張に共鳴した場合である。NGOの主張に共鳴する政府が存在しなければ国際制度が形成されることは困難である)。国際制度形成に向けた戦略的活動を活発化させているNGOではあるがいくら活動能力が向上したといってもその主張する制度や規範への支持を地道に国際社会に訴えるという活動がおろそかになっては形成される国際制度は安定しない。国際制度形成過程においては討議を通して制度への支持を政策担当者および世論に訴えかけていく活動が現在もNGOにとって最も重要な役割であるといえる。グローバル化が進む中国際制度に対する需要が高まりまたグローバルイシューの解決にとって各国政府以外のアクターが果たす役割の重要性が指摘されている。問題の実効的な解決を行うためにもまた制度の正当性を担保する上でも各国政府とNGOを含む非国家主体との関係性のあり方は重要になろう。国際制度の形成過程維持過程実施過程いずれにおいても政府-NGO間の関係は多様にそして複雑になってきている。そうした関係性の複雑化が国際制度に対していかなる含意を有するか。国際制度形成の側面についてはもちろんのことその維持過程実効性についても更なる検討を加えることが必要と思われる。注1)本稿では国際制度を「国際関係のある特定の問題領域において行為主体の期待がそこに収斂するような暗黙または明示的な原理や規範ルール決定手続き」という意味で用いたい。StephanKrasner,“StructuralCausesandRegimeConsequences:RegimesasInterveningVariables”,inStephanKrasnered,InternationalRegimes,CornellUniversityPress:IthakaandLondon,p2)例えば日本国際政治学会編『国際政治』号は「国際関係の制度化」と題した特集を組んでいる。その序章において田所昌幸は国際関係において制度化が進む理由として国家間交流の増大制度インフラ供給コストの低下に加えて正統性に対する需要の上昇制度の内発的成長を仮説として提示している。田所昌幸「国際関係の制度化」『国際政治』号年頁。3)本稿では政府機関でも企業でもない民間非営利の組織全体をNGOと総称する。4)国際NGOが増加してきた理由として情報革命などよりもむしろ国家からNGOに提供される補助金額の増加や政治的アクセスの改善親NGO規範の広まりといった国家側の要因を重視する見方もある。こうしたものとして例えばKimDReimann,“AViewfromtheTop:InternationalPolitics,NormsandtheWorldwideGrowth,”InternationalStudiesQuarterly,,立命館国際研究 June()5)年赤十字国際委員会の呼びかけによってジュネーブで国際会議が開催され「戦場における軍隊中の負傷軍人の状態改善に関するジュネーブ条約(第1回赤十字条約)」が採択された。その後も赤十字国際委員会を中心に戦争犠牲者保護の強化が進められ年にはそうした条約をもとにジュネーブ四条約が採択された。こうした条約形成過程における赤十字国際委員会の役割についてはMarthaFinnemore,“RulesofWarandAarsofRules:TheInternationalRedoCrossandtheRestraintofStateViolence,”inJohnBoliandGeorgeMThomas,eds,ConstructingWorldCulture,StanfordUniversityPress,6)この経緯については馬場伸也「『人類益』の追求を目指して-アムネスティの拷問廃止運動を中心に」武者小路公秀臼井久和編『転換期世界の理論的枠組み』有進堂年アムネスティーインターナショナル日本支部編『拷問禁止条約-NGOが創った国際基準』現代人文社年などを参照。7)PeterMHaas,SavingtheMediterranean:ThePoliticsofInternationalEnvironmentalCooperation,ColumbiaUniversityPress,,ppなお知識共同体とは特定領域の知識に対して権威を有する専門家の脱国境的ネットワークのことである。その成員は規範的原理的信条因果的信条妥当性に関する基準を共有し共通の政策的起業に従事するとされる。PeterMHaas,“Introduction:epistemiccommunitiesandinternationalpolicycoordination,”InternationalOrganization,,,p8)対人地雷禁止条約形成過程の詳細については拙著『オタワプロセス-対人地雷禁止レジームの形成』有信堂年を参照。9)規範起業家についてはEthanANadelmann,“GlobalProhibitionRegimes:TheEvolutionofNormsinInternationalSociety,”InternationalOrganization,,を参照。)PeterMHaas,“Banningchlorofluorocarbons:epistemiccommunityeffortstoprotectstratosphericozone,”InternationalOrganization,,)JamesKSebenius,“ChallengingConventionalExplanationsofInternationalCooperation:NegotiationAnalysisandtheCaseofEpistemicCommunities,”InternationalOrganization,,)この点についてワシントン条約を事例として検証するものとして阪口功「地球環境レジームの形成と発展における知識共同体の役割と限界」『国際政治』号年。)KarenTLitfin,OzoneDiscourses:ScienceandPoliticsinGlobalEnvironmentalCooperation,ColumbiaUniversityPress,,p)ハーバーマスは相互理解を志向し説得的議論により社会的行動を調整することを目的とする行為をコミュニケーション的行為と呼んだがそこで働くのがコミュニケーション的合理性である。このコミュニケーション的合理性に基づいて行われる議論が討議でそこでの議論の説得力は「妥当性要求」を満たす程度によって定義される。ハーバーマスはこの「妥当性要求」は真理性(科学的知識との整合性)正当性(社会的規範に照らして正当かどうか)誠実性から構成されるとしている。ユルゲンハーバーマス『コミュニケーション的行為の理論(上中下)』未来社-年。またこうしたハーバーマスのコミュニケーション的行為の理論を国際関係に援用する代表的なものとしてはThomasRisse,“”Let’sArgue”:CommunicativeActioninWorldPolitics,”InternationalOrganization,,)EthanANadelmann,opcit,pp)Ibid,p国際制度形成過程における政府―NGO関係―共鳴協働競合―(足立)())阪口功「IWCレジームの発展変容における活動家型NGOの役割-規範とパワーの相互作用―」『年度日本国際政治学会研究大会国際政治経済分科会報告ペーパー』頁。公刊前の論文であるにもかかわらず引用を許可してくださった阪口功先生に記して謝意を表したい。)MargaretEKeckandKathrynSikkink,ActivistsbeyondBorders:AdvocacyNetworksinInternationalPolitics,CornellUniversityPress,,pp)リッセらは次のような「螺旋モデル」を実証研究に基づき提示している。まず人権抑圧国が制裁を避けるために戦略的に譲歩しいったん公式に人権規範に従う事を受け入れると人権侵害に対する外部の非難に対して内政干渉と反論する事も出来なくなる。その結果外部の批判に対して対話を行わざるを得なくなる。こうして対話を繰り返すうちに表面的に受け入れていたに過ぎない人権規範が次第に内面化されていくのである。ThomasRisseandKathrynSikkink,“TheSocializationofInternationalHumanRightsNormsintoDomesticPractices:Introduction,”inThomasRisse,StephenRopp,andKathrynSikkinkeds,ThePowerofHumanRights:InternationalnormsandDomesticChange,CambridgeUniversityPress,,pp)阪口はNGOの議論の説得力が小さいにもかかわらず強い圧力行使がなされると圧力をかけられた標的国において大きなリアクタンス反応を喚起し規範を内面化させるどころか逆に規範から標的国を遠ざける「逆螺旋モデル」が作動するとしている。阪口功前掲ペーパー4頁。)新外交についてはたとえばRobMcRaeandDonHuberteds,HumanSecurityandTheNewDiplomacy:ProtectingPeople,PromotingPeace,McGillQueen’sUniversityPress,,DavidDavenport,“NewDiplomacy,”PolicyReview,No,などを参照。)ジョンストンは規範への支持を拡大する戦略を非難や礼賛よって相手の損得勘定に訴えかける「社会的影響」と討議を通じて相手を説得する「社会的学習」に分類している。AlastairIainJohnston,“TreatingInternationalInstitutionsasSocialEnvironments,”InternationalStudiesQuarterly,,)新たにに出現してきた規範を受け入れるアクターの数が閾値に達すると一気により多くのアクターがその規範を採用するようになるという現象がしばしば観察されている。このような現象は「ノームカスケード(NormCascade)」と呼ばれている。一体どの程度の数のアクターが新たな規範に同意すれば閾値に達したといえるのかという問題があるがこの点MarthaFinnemoreandKathrynSikkinkは以下の二つの仮説を提示している。一つ目は全体の3分の1が閾値というものである。そしてもう一つは数ではなくてどのアクターが新たな規範を受け入れたかという点に注目する。もちろんどのアクターが重要かは問題によって異なるがその問題の解決のために実質的効果を与えうるアクターが新たな規範を受け入れたかどうかということは「ノームカスケード」を起こす上で重要なのである。MarthaFinnemoreandKathrynSikkink,“InternationalNormDynamicsandPoliticalChange,”InternationalOrganization,,,p)国際刑事裁判所設立をめぐるNGOと政府の協働については拙稿「『新外交』による国際規範形成-国際刑事裁判所設立過程を事例として」『国際問題』年4月号。)こうした指摘を行うものとしてDeanFOliver,“Minetreatysimplisticandemotional,”TheOttawaCitizen,October,小和田恆芝原邦爾「〔対談〕ローマ会議を振り返って―国際刑事裁判所設立に関する外交会議」『ジュリスト』年月1日号頁など。)ValerieWarmingtonandCelinaTuttle,“TheCanadianCampaign,”inMaxwellACameron,RobertJLawson,andBrianWTomlineds,ToWalkWithoutFear:TheGlobalMovementtoBan立命館国際研究 June()Landmines,OxfordUniversityPress,,

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