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城市社区管理体制创新研究——行政、统筹、自治之三元复合体制.doc

城市社区管理体制创新研究——行政、统筹、自治之三元复合体制

锦瑟
2011-04-13 0人阅读 举报 0 0 0 暂无简介

简介:本文档为《城市社区管理体制创新研究——行政、统筹、自治之三元复合体制doc》,可适用于高等教育领域

城市社区管理体制创新研究行政、统筹、自治之三元复合体制作者:汪波  苗月霞  梁… 来源:基层政权和社区建设司     内容摘要: 改革开放年我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。本研究在经济发达的长三角区域选取上海模式在珠三角区域选取深圳盐田模式在老工业基地东北区域选取沈阳模式在发展中的华中区域选取江汉模式进行分析和比较。通过资料收集与实地调研对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析作为中国城市社区管理体制改革的参照系。    在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上结合中国国情汲取已有理论本研究提出“中国式社区治理模型”。“中国式社区治理模型”的内涵主要体现为:一个核心双重动力三大治理主体行政、统筹与自治之三元复合体制。研究关键在于如何实现职能在区政府街道办社区之间的最优定位?形成和谐高效关系从而使区政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效这是研究的出发点、核心与目标。    课题组认为政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能:政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。从区政府、街道、社区各自的“天然优势”出发职能“总盘子”如下配置:区政府职能定位于政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能在职能运作上采取一插到底的垂直管理方式把管理和服务送上门并可选择性地在区、街道、社区三个层面建立起职能部门独立承担行政职能的新方式使社区从“行政的腿”中摆脱出来。街道的主要职能定位于统筹协调职能社区的职能定位于自治职能。    社区自治并不是对政府管理的排斥两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系内涵体现为:在“行政归行政自治归自治”的原则下分工协作相互配合相互支持共同实现“良治”。在社区自治实践中政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能主要包括:指导社区工作、拔款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者之间的黄金分割点随着经济发展水平与社区自治能力而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时政府应当在社区建设中承担更多的权能并培育社区自治能力生长当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力国家权力自然得以逐渐退出。这就使本方案具有权变性与前瞻性。    关键词:    行政       统筹      自治    三元复合体制    九十年代以来我国城市社会发展发生了前所未有的变化:随着单位人转为社会人城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程城市社会的空间结构急剧变化大量流动人口涌入城市城市人口流动也日益增强这些变化最终集中体现在城市社会组织管理在空间上的最小单元:社区使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。 现阶段我国正处于社会转型期城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露因此如何改革传统社区管理体制建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。    一、研究背景与缘起    “社区”一词在世纪年代被引入中国而作为一个广泛使用的名词始于年。当时民政部为推进城市社会福利工作改革争取社会力量参与兴办社会福利事业并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利就另起了一个名字称之为“社区服务”由此引入了社区概念。年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设” 的概念。 年国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司意在推动社区建设在全国的发展。 年  月国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。    年代晚期开始对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。年民政部在个城市确定了个城区为“社区建设实验区”经过几年探索出现了各具特色的社区管理新模式如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式和武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察这些模式可概括为:行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步但在制度创新的深度上尚有缺欠。    当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题归根到底在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。    ()政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系但在实践中指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下居委会的工作只能向政府负责而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作实现本部门的工作目标习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节成为基层政权的行政化组织背离了社区自治的本质。    ()传统的城市管理体制下社区自治被虚化社区沦为行政管理任务的“腿”居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系:街道办事处的司法科对应居民委员会的人民调解委员会街道办事处的民政科对应居民委员会的社会福利委员会街道办事处的城管科对应居民委员会的公共卫生委员会街道办事处的计划生育委员会对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清政府职能“越位”与“缺位”并存挫伤了居民的自治热情。    ()在当前我国各城市社区自治的实践过程中一方面逐步确立了社区自治地位但另一方面随着大量行政职能的上交城市管理体制下的许多权力、经费和资源政府也一并收回社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。    ()政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区在当前社区自治的实践过程中当大量的行政管理职能被上交工作量骤然增加市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。    当前城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。     二战后许多新兴发展中国家面临着贫困、失业和经济发展缓慢等各种社会和经济难题在此背景下联合国提倡开发各种社区资源发展社区自助力量通过建立社区福利中心等措施来推动经济和社会发展启动了世界范围内的“发展社区”运动并取得了较大成功。世界社区发展已经从农村扩展到城市从发展中国家扩展到发达国家社区建设的研究在  世纪越来越成为理论热点。社区的内涵存在不同理解。它可以指一定地域内共同生活并形成一种友好关系的共同体也可以指家庭、宗教团体等。从社区的形成方式看有自然社区和法定社区自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异概括起来大致有三个理论范式:滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。 三个范式虽然存在着概念界定的分歧但主要含义相对一致即地域、共同关系和社会互动。  表:代表性学者的社区定义    代表性学者  社区定义  滕尼斯  社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相助的小共同体。  麦基文  社区是指任何人们共同生活的区域:村庄、城镇或地区、国家甚至更广大的区域。任何社区都在风俗、传统、生活方式等方面具有一定程度的区别性的标记和特征。  帕克  社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集。  桑德斯  社区是一种社会互动的场域。  道特森  社区是具有认同感和归属感的人组成的生活组织的空间或地域单元。  古达尔  社区既是为居住和工作而占有分享有限地域空间的互动人群又代表着包容社会日常生活主要特征的最小空间系统。          年代倡导社区建设以来社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。 “社区”是社会学的一个基本概念也是一个越来越普及的名词。一般认为“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯(Ferdinand Tonnies, )最早提出来的。他在年出版了一本著作Gemeinschaft und Gesellschaft英译本的书名为Community and Society。其中“Community”就是我们现在称作的“社区”含义是共同体和亲密的伙伴关系。世纪年代初以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说“当初Community这个词介绍到中国来的时候那时的译法是‘地方社会’而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时感到Community不是Society……因此我们感到‘地方社会’一词不恰当那时我还在燕京大学读书大家谈到如何找一个确切概念。偶然间我想到了‘社区’这两个字最后经大家援用(并)慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时该文件还明确指出了城市社区的范围“目前城市社区的范围一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从 年代以来出版的有关学术文献看国内学者对社区概念的理解趋于一致社区具有一些基本的构成要素:具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群有一定界限的地域界限一般来说是比较明确的有一套相对完善的生活设施有一套相互配合的生活制度和管理机构生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。    社区管理就是“管理社区”然而由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而这只是一种现象性表述尚不足以揭示社区管理的内在属性也不足以说明社区管理的构成要素。有人认为社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下动员和依靠社区各方面的力量对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。有人认为社区管理是指以促进社区经济的发展满足社区居民的物质和精神文化生活需要全面提高生活质量和人的素质为宗旨围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。综上几种定义社区管理是指在政府的指导下社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。    社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府公民社会NGO多元社区治理体制国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理体现国家社会公民三者的良性互动社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性给公民社会更大的发展空间最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上人们常常以对立的眼光来看待两者关系于是产生了所谓的“强国家弱社会”或“弱国家强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时就会发现在这一进程中虽然国家与社会之间存在着对立的一面但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的最终目标是实现国家与社会的共同发展。    社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化意味着一种新的统治过程意味着有序统治的条件已经不同以前或是以新的方法来统治社会。”治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。治理强调以多元的调和为基础。这种多元性不仅表现在政府与社会、市场之间的分权权威分散于政府与非政府的各个领域而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之现代政府正日益从统治(government )走向治理(governance)从善政(good government)走向善治(good governance),从政府的统治走向没有政府的统治(government without  governance)。统治追求的是统治利益的最大化而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府施威方式通过自上而下的发号施令施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。    三、实践模式比较    自世纪年代中后期开始我国大中城市掀起了社区建设的热潮民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括形成了几种代表性的城市社区治理模式。本文在经济发达的长三角区域选取上海模式在珠三角区域选取深圳盐田模式在老工业基地东北区域选取沈阳模式在发展中的华中区域选取江汉模式作为四种代表性模式进行分析和比较。通过资料收集与实地调研对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析以作为中国城市社区管理体制改革的参照系。    (一)行政侧重型模式:以上海市卢湾区五里桥街道为例    上海模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合强化街道办事处的权力、地位和作用将社区定位于街道形成“街道社区”注重政府在社区发展中的主导作用强调依靠行政力量通过街居联动发展社区的各项事业。上海市卢湾区五里桥街道按照“两级政府、三级管理”的要求形成了“以块为主、以条为辅、条块结合”的管理机制和三个层面的组织管理系统(领导系统、执行系统和支持系统)加强处于第一线的街道职能是改革的侧重点。    上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中将社区定位于街道范围构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。()社区管理领导系统:由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府三级管理”体制下街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力下放街道办事处具有以下权限:部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心“以块为主、条块结合”。与此同时为有效地克服各块分割建立了由街道办事处牵头派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介发挥着重要的行政协调功能使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。    ()社区管理执行系统:由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会:市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。具体分工是:市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新把相关部门和单位包容进来就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。    ()社区管理支持系统:由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等主要负责议事、协调、监督和咨询从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”抓好居民委会干部的队伍建设充分发挥居委会的作用推动居民参与社区管理维护社区治安稳定保障居民安居乐业。    上海市经济发展水平较高改革力度相对较大。社区建设一方面强调党和政府的指导作用以保持政治经济生活的稳定发展另一方面它没有忽略高度经济发展之上的政治民主生活的提高重视社区的行政支持力量即社区内社会性组织的发展。它是一场自上而下的改革上海依靠行政力量推动社区建设在居民的内生需求和共同体意识尚处于发育阶段的情况下在短期内迅速取得成效。    上海模式存在一定不足()街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担“上面千条线下面一根针”的局面没有改观。居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任社区行政性负担很重。由于社区建设时间不长居民尚未摆脱单位体制的影响只把社区当成居所没有很强的归属感和认同感导致社区建设的动力支持不够。居民委员会行政化色彩浓厚。“两级政府、三级管理”的体制强化了“街道办”的管理职责“街道办”逐步将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中即“四级网络”。“街道办”将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上从老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解到精神文明建设、党建等事务居委会承担的行政职能越来越多实际功能也渐渐向行政组织靠拢。随着居委会行政性的加强“街道办”对其的控制也逐步加强居委会在很大程度上接受“街道办”的指挥和考核实际上成为“街道办”行政领导的下属机构。    ()居民社区参与不足社区意识不强。居委会过度行政化带来的后果就是它对城市基层社会的代表性不足与居委会行政管理职能的上升相应的是自治职能的下降。居委会过多承担国家管理的职能必然影响居民的认同感。居民社区参与是社区发展的动力之所在但在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况。上海社科院社会调查中心年月的一次大型调查结果显示只有的居民表示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且从年龄层次看参与社区活动的主要人员是一老一少“老”是指离退休人员“少”是指中小学生。据统计参与社区活动的人员中将近的人是离退休人员中小学生占了左右中青年仅占 而且如果没有单位强制性组织参与中青年的比例将会更低从收入、文化程度来看居民收入、文化程度越高社区参与率越低。    图:上海社区建设中的居民参与    资源来源:上海社科院社会调查中心年月调查    ()政府力量过于强大社区自治组织和中介组织比较虚弱。行政推进在部分地区变成了行政包办、长官意志压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长影响了居民的民主参与和自我管理行政操作色彩的工作方式在实际工作中重新将社区纳人国家(政府)的系统之中影响了政府职能的转变增加了政府负担。社区其他社会中介组织缺乏足够的资源和权威没有足够能力代替政府部门组织居民管理公共事务。街居一体使街道成为社区模糊了行政组织与自治组织的行为边界混淆了两者的定位与功能不符合社区自治总体发展方向。         (二)自治型模式:以沈阳市春河社区为例    沈阳在社区体制改革中建立了“沈阳模式”。按照沈阳市委副书记朱锦的说法沈阳社区建设的目的是要把城市管理从行政管理为主逐步过渡到社区自治管理为主还权于民。春河社区由原来个居委会多户居民合并而成打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。社区成员代表大会为社区最高权力机构讨论决定社区的重大事项社区管理委员会完全由居民自主投票选举而产生的社区“管家”它代替了原有的居民委员会负责社区教育、服务、管理和监督工作对社区成员代表大会负责。由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等人员组成的社区议事协商委员会对社区管理委员会提出建议进行监督社区党委保障和支持社区自治。按照“小政府、大社会”的原则政府将社区管理的职权包括自治权、初审权、协管权和监督权交给社区。为了解决社区经费政府对属于职权范围内确实需要社区组织协调处理的事务实行“有偿服务、费随事转”的原则。“沈阳模式”改革焦点落在了社会性组织这一层面。社区的社会性组织具有法定地位拥有相应权力在社区建设和发展中具有主导性和创造性。政府主要采用法律和制度来规范社区运行机制。公众参与也是沈阳模式的鲜明特色社区组织机构由居民选举产生社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意并以此对政府的决策施加影响。    从年下半年起沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上开始在全市展开社区体制改革重新调整了社区规模理顺了条块关系构建了新的社区管理组织体系和运行机制形成了颇具特色的沈阳模式在全国产生了广泛影响。采取的主要措施是:()明确社区定位。沈阳将社区定位在“小于街道办事处、大于原来居委会”的层面。由于原有的居委会规模过小资源匮乏如将社区定位在居委会则不利于社区功能发挥。街道办事处是政府的派出机关在街道层面上组建社区则又影响社区的自治性质。因此将社区确定在街道与居委会之间的层面上可避免两方面弊端有利于社区资源的利用与功能发挥。    ()合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型:一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。    ()建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会由社区居民和社区单位代表组成定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区(管理)委员会它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成对社区成员代表大会负责并报告工作其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织即根据党章规定设立社区党委、总支和支部。    从制度变迁动力来看沈阳市作为老重工业城市在激烈的经济体制转轨中把社区作为改革后的“生存空间”大胆革新是城市社区基层民主自治建设的重大突破。沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”原则符合现代社会民主政治的发展方向。沈阳模式最大特点是社区组织体系的建设按照类似于国家政权机构的设置创造性地构造社区决策层(社区成员代表大会)、执行层(社区委员会)、议事监督层(社区协商议事委员会)从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。    沈阳模式在实际运行过程中也出现一些问题。()政府角色的“越位”。在社区建设和社区发展的实践中政府特别是街道办事处的仍存在着“职能越位”。最突出的现象主要表现在:第一“以政代社”承揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能如直接组织和承办社区的文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等。第二习惯于计划经济时代的传统做法自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位将对居民委员会的指导责任变成了领导责任且直接任命居民委员会的有关工作人员直接管理居民委员会的日常活动。第三在财政安排上的“过度投入”社区服务中心、社区文化馆、社区图书站的多数工作人员完全可招募志愿人员来担任而现实却多为在编的事业性单位职工导致政府有限财力的过度投入。    ()政府角色的“缺位”。在社区建设和社区发展的实践中政府的“缺位”表现在以下三个方面:第一对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位。第二多数基层政府官员不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策指导。第三政府对介入社区建设的专业性社会团体和社会工作机构的“资助性投入”不到位。    ()社区组织与运行机制尚不健全、不完善。在沈阳社区的建设过程中社区内既要体现自治又要坚持党的领导既要避免行政化的倾向又要避免完全的市场化社区管理委员会如何协调好党、政府、企业等主体之间的关系是一个难点。随着市场经济发展社区利益主体的多元化社区如何培育社区意识形成社区认同感和归属感是社区管理者的重要课题。    ()资金供给与运行机制不完善。在沈阳社区服务事业发展的进程中存在服务需求和服务资金短缺的矛盾一是政府对社区服务的资金投入不足二是社会捐助形成的资金投入少三是有奖募捐资金投入少四是社区服务自身产出资金再投入的积极性不足。    ()社区居民主动参与管理程度不足。社区服务是社区全体成员的一种活动。然而目前绝大多数社区的志愿者人数还不足社区成年居民总数的且以老年人为主初中以下文化的居多。优化、壮大志愿者队伍是进一步深化社区服务的关键。         (三)混合型的江汉模式    混合型模式是政府对社区工作和社区建设加以规划、指导、划拨相当经费但政府对社区的干预较为宽松社区建设以自治为主这是武汉市江汉区社区实践的经验它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”通过民主协商和依法选举构建了社区自治组织即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。与沈阳模式不同的是江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构但明确提出了社区自治的目标而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。    ()理顺社区居委会与街道、政府部门的关系明确职责保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责街道负责行政管理承担行政任务而居委会负责社区自治不再与街道签目标责任状并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度并以此作为奖惩的主要依据。    ()政府职能部门面向社区实现工作重心下移。区、街政府部门要做到“五个到社区”即工作人员配置到社区工作任务落实到社区服务承诺到社区考评监督到社区工作经费划拨到社区。    ()责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位不走过场根治过去“遇见好事抢着做遇见麻烦事无人做遇见责任‘踢皮球’”的顽症建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。通过这些措施江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。    江汉模式是在沈阳模式基础上的发展以转变政府职能为核心在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念主要体现在:完成了社区调整划分社区组织体系得以重构社区主体组织健全民间组织逐步发育社区基础设施逐步完善空间配置趋于合理社区服务范围更加拓展社区服务方式更加多样社区工作者队伍不断健全工资待遇不断提高政府与社区关系逐步理顺合作共生的机制逐渐形成。这些成效的取得为建设和谐社区奠定了良好基础。江汉模式不仅重构了社区微观组织体系及运行机制而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式。    江汉模式在实践中存在一些不足。()江汉区在社区管理体制改革方面进行了卓有成效的探索但在社区管理体制上仍然存在社区行政化倾向、政府职能转变不到位等诸多问题少数政府职能部门没有做到费随事转、部分街道还与社区签定了目标责任状等无法适应快速发展的社区建设的需要。    ()低程度的社区居民参与和社区发展的要求不相适应。社区是居民生活的共同体社区建设是社区居民与政府密切配合共同推进社区各项工作的过程因此扩大居民的社区参与是社区建设的内在要求。虽然计划经济体制下形成的“单位制社会”正在解体但在转型期由于“路径依赖”的影响各种资源仍掌握在各种类型的单位手中。江汉区社区建设基本上还是处于政府主导阶段社区居民和社区单位大多游离于社区公共事务和公共活动之外参与社区建设的广度和深度都不高成为了社区建设纵深推进的瓶颈。    ()低配套率的社区公共服务设施与日益增长的居民需求不相适应。伴随着社区居民经济收入的显著提高居民的需求结构和生活方式也随之发生重大变化已不再满足于吃饱穿暖等物质方面的需求而更加注重生活质量的改善对社区生态环境、公共安全、健身娱乐等非物质方面的需求不断增长这对社区公共服务设施提出了更高要求。但由于江汉区基本属于老城区社区公共服务设施建设陈旧致使社区公共服务设施仍处于总体短缺状态存在覆盖率、拥有率、配套率低等问题无法有效满足社区居民的需求影响着居民生活水平的改善和对社区的认同感。         (四) 一会(分)两站之“盐田模式”    深圳盐田区年社区管理体制改革呈现出两个亮点:一是标志着“政社分离”的“一会(分)两站”的社区治理模式的创新二是在全区范围内实行把提名权交给居民的真正的社区居民委员会直接选举体现了对“强国家强社会”的理念追求。        图:“一会两站”的社区管理体制组织框架    资料来源:深圳盐田模式的实地调研    “一会(分)两站”的盐田模式的内涵是:根据“议行分设”理念把原来长期由居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来赋予社区工作站(与社区居委会平行的政府组织)把自治职能交还给社区服务站同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织社区居委会来履行社区自治功能以此来理顺政府与社区关系的制度设计。社区工作站隶属于街道办事处属性是政府派出的工作机构工作人员实行雇员制享有编制和财政工资承担所有原来由居委会承担的及任何政府随时下沉的政府职能。社区服务站隶属于社区居民委员会是为社区居民提供各种社会服务的功能性的民办非企业组织。  年 月盐田社区居委会直接选举不但体现出真实性、公平性、创造性、竞争性的特点而且在程序和实质两个层面彻底还原了社区居民委员会的法定地位和功能。    “一会两站”的社区治理模式具体内涵就是实行把社区居委会和社区工作站也就是社区自治组织和政府机构从组织结构、职能、人员、经费、场地等一一分离。按照盐田区社区管理体制改革的设想新一届社区居委会将按照“议行分设”的原则回归到其自治组织的法律原位真正实施“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的功能以实现“还权于社区、还利于社区、还位于社区”。社区工作站实行公开的雇员招聘制度并从社区居委会剥离出去。社区居委会、社区工作站、社区服务站等社区组织都要在社区党组织领导下开展工作社区居委会与社区工作站是平行、合作的工作关系。同时社区居委会代表居民对社区工作站工作进行检查、监督。社区服务站在社区居委会指导下开展工作。    .社区居委会。社区居委会在性质上是由居民依法民主选举产生实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织。社区居委会在社区党组织的领导下主要是充当居民权利的表达者和维护者是居民权益保护性机构。主要功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁将居民的权利要求转达给政府组织和社会中介组织并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督。    社区居委会的主要职责包括如下七个方面:()协调社区有关组织和单位通过开展各类活动培育社区居民“团结、公平、互助、责任”的社区精神逐渐在社区形成“关心、支持、参与”社区建设的良好风尚()对社区各项重大事务进行调研、评议、决策和监督()收集并反映社情民意对居民权利进行表达和维护()进行宣传教育发动居民参与社区公共事务和公益事业组织和监督社区公共服务设施的使用情况()就社区重大事项向政府组织和社区居民代表大会报告协商并参与决策向居民提供社区服务的项目及财政预算接受居民及居民代表大会的监督()按照“费随事转”或自愿的原则协助社区工作站做一些临时性、突发性、需居民协助完成的有关工作()组织残疾人、妇女、职工、青少年、业主、志愿者等各类专业委员会及活动。    社区居委会的工作方式则包括五方面内容:()社区居委会成员由居民依法选举产生一般根据社区人口数量由人组成。逐步实行兼职化、属地化管理主要工作是通过召开议事会议和开展各项活动来进行。()各社区居委会要制定居务会议居民代表大会居务、财务公开调研、议事、决策、监督、公示调动居民参与社区活动及与各方协调等各种有利于增强自治的各种规章制度约束和规范自身代表居民利益的行为在报经居民代表大会同意后依照各项国家法律、社区制度和居民同意的原则独立自主地开展各项工作。()对社区工作站等政府组织和社会组织完成交办工作的情况进行监督()每年至少召开一次社区居民代表大会对于社区居委会的工作进行考核()探索建立社区“评议会、协调会、听证会”的三会制度即由社区居委会负责召集、街道办事处和各有关职能部门进行指导对事关社区建设和居民群众利益的有关工作进行考核评议对社区成员之间的公益性、社会性事务和一般矛盾、利益冲突进行协商解决对政府有关部门或社区居委会在社区实施的项目和涉及群众性、社会性、公益性的重大工作在做出决策前进行听证提出具体意见使社区居委会由“听命令做动作”转向“听民意作决策”。    .社区工作站。社区工作站在性质上是盐田区政府社区建设委员会通过街道办事处设在社区的工作机构是政府在社区的服务平台。它行政上由街道党工委(街道办事处)管理业务上由区民政局及各相关职能部门指导。社区工作站主要职责包括如下五个方面:()在街道党工委(街道办事处)领导下协助完成政府各职能部门交办的各项需社区协助的行政事务工作主要包括社区组织、社区卫生、社区环境、社区治安(社区安全)、社区文化和社区计生等  大项  小项工作及所有政府常规性和临时性及突击性的各类下沉到社区的工作()实行“一门式”服务为辖区居民提供政务服务()结合本社区实际开展创建特色社区活动探索具有特色的社区发展道路()对本社区公共事务进行日常管理()协助社区居委会处理各项居民公共事务。社区工作站的运作方式是按照区政府相关职能部门的要求参照事业单位和政府工作部门工作模式依法、规范运作。    .社区服务站。社区服务站在性质上是民办非企业单位属于非营利机构利润只能用于本社区的公益事业和事务。社区服务站主要职责包括如下三个方面的内容:()根据居民的需求和就近原则开展便民利民、提高居民生活质量的低偿服务()按照政府购买服务项目的方式为群众提供社会福利、社会保障、社区残疾人服务、社区老人服务和其它社会公益性服务等无偿服务()指导社区安老、助残、文体等各类社区服务组织和队伍开展活动。社区服务站的经营范围包括图书室、健身室、棋牌室、培训室、星光老人之家、家政服务、中介服务、治安保卫、卫生环境等各类社区居民需求的服务项目。         绩效之一:政府层面。“盐田模式”的社区治理体制对于政府层面的绩效体现为提高了政府投入的功效力具体又表现在两个方面:一是政府提高了执行能力二是政府降低了行政成本。()政府提高了执行能力。盐田区创新社区治理体制是以政府主导和社会主导相结合培育公民意识和组织建立起从政府一元管理到政府、社会组织、公民共同治理、构建和谐社会的模式走出一条政府的权力和能力的增强不仅靠创建公共服务型政府本身而且靠通过建立与社会的良好互动、合作关系转移部门事务的方式来提高的路子。新的社区工作站“拿政府的钱做政府的事”统一管理和配置资源解决政府下沉社区的工作、经费、人员的多头和不规范的问题承接了政府下达的多项工作任务政府的各种职责、任务、资金、人员等一个口子向下到达工作站这有利于政府政令畅通责任到岗任务到人提高了工作效率。社区工作站人员参照事业单位雇员办法管理实行公开招考聘任由街道办事处三年一聘。社区工作站工作业绩由街道办事处参照公务员标准进行量化考核工作站人员不像过去那样既要对政府负责又要对居民负责现在只需对政府一头负责所以责任感明显增强。因此他们不像以前社区居委会成员做一些政府工作时那样以自治组织作为借口敷衍了事或担心得罪人在选举中丢失选票而工作不力而是更敢于负责人员素质和办事能力有较大提高。    ()政府降低了行政成本。第一降低了社区行政工作的财政支出。社区的管理体制改革以前行政化的社区居委会人员结构复杂:有成员、有委员、有各职能部门派到社区的工作专员还有大批临聘人员平均每个社区有近个人(包括治安和保洁人员)他们的收入基本上都是区财政拨款且多头和重复拨款并存明的和暗的同时拨款每年至少需市、区财政下拨经费大约万元。社区体制改革后原社区居委会中属于行政工作的归并社区工作站并给社区工作站明确职责每个社区工作站平均配备个雇员编制若干个临聘人员规定不准工作站收取任何费用经费纳入办事处的部门预算由区财政一条管道统一拨款工作人员数大为减少个人收入水平明显提高但财政拨款人员的经费整体水平仍然降低了(大约一年多万元)而且现在向社区工作站的各种经费拨款一个口子向下透明明白。更重要的是这种体制运作牵引街道办事处和各职能部门之间新型的工作关系和行政成本、行政管理及行政效能的评估方式改革建立了新型的政府管理的垂直链条提高了同等成本标准下的行政效率(参见下图)。        图:盐田区社区治理体制改革前后政府行政成本对比图(单位:万元)    资料来源:盐田区的实地调研         第二社区居委会的工资成本明显降低。盐田区有关政策规定被居民选为社区居委会成员的人社区工作站不再聘用其为工作站雇员选上社区居委会成员一般实行兼职化、属地化各成员由于不直接完成政府交办的行政事务也不再领取工资只领取相当原居委会成员工资标准五分之一的补贴仅这一项一年社区居委会就降低行政成本大约万元。第三培育了新的社会组织间接降低了行政成本。“盐田模式”社区治理体制的一大特点是使社区组织分化、社会事务细化催生了新型社会组织社区居委会和社区服务站。由于政府行政事务和社会事务有了界分和相应的组织来专业管理使政府能够逐步地从市场机制和社会自治解决的事务中解脱出来积极推动这部分政府职能的社会化这无论对政府职能转型还是治理社会的结构调整意义都是很大的。待市场培育成熟更会间接地降低行政成本。第四政府对社区服务等公共物品供给的效益有所提高。社区管理体制改革后为了扶持社区居委会增强自治能力扶持其他社会组织经营社区服务也为了减少政府对经营性公共物品和自治性社会组织的财政支付力度盐田区出台    绩效之二:社区层面    盐田模式的社区治理体制在社区层面的绩效体现在二个方面:一是社区居委会增强了自治能力二是居民民主意识增强与民主组织培育。()社区居民委员会增强了自治能力。专门承担社区行政职能的社区工作站从社区居委会剥离出来后社区居委会超负荷运作的抱怨没有了但担心被“边缘化”和“空心化”。为此盐田区在制定“还位于社区”政策的基础上制定了“还利于社区、还权于社区”的政策。从还权于社区的角度考察盐田区通过年社区居委会换届海选和会站分离将选举权和自主治理权还给了社区。而从还利于社区的角度考察盐田区 年出台的政策规定社区居委会作为法人组织可以举办社区服务站并对其进行民办非企业单位登记、管理根据居民需求开展低偿服务。    ()居民民主意识增强与民间组织培育。盐田模式的制度设计特别注重培育社区参与意识增强社区居委会的自治功能。自治的社区组织还要培育各类民间组织。盐田区社区居委会都学会了通过举办民间组织发展自我的途径从建区时只有一家发展到目前近  家充分利用民间组织自身的优势积极为辖区群众提供便民、利民服务和丰富多彩的文体活动。经过几年的发展目前盐田区社区服务三级网络开设了向居民提供了教育培训、保洁、物管、家政、中介、文体活动等  多项的福利和服务的公共产品提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量近半失业人员通过“社区就业基地”实现了再就业。为辖区居民提供不同层次、丰富多样的社区服务社区服务站基本实现了收支平衡略有盈余基本满足了居民日益增长的生活服务需求。    这一模式亦存在一定不足政府在社区仍然保留着一块行政末梢。由于政府组织的强大与资源垄断社区自治组织和中介组织比较虚弱居委会过分依赖于街道办事处等政府组织使得其自治功能得不到实现不能真正体现居民的主体意识和参与意识因而难以赢得居民认同社区公共资源也就得不到有效整合。社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威没有足够能力代替政府部门组织居民管理公共事务。但制度设计者认为采取这一措施是一种比较稳妥的方式:在社会转型期当社会自治组织的能力还没有达到较高水平时仍然需要政府主导并提高其在社区的行政执行力强力推进改革。当社区通过实践完全具备了成熟的治理能力国家权力自然得以逐渐退出。    (五)国外模式与香港经验    国外在社区管理方面积累了比较丰富的经验形成了各具特色的模式。一是以美国为代表的“政社分离”的社区管理模式。特点是政府管理与社区自治相分离政府通过政策调节、法律制定和财政支持来实现社区管理社区服务项目由非政府组织承担和实施。二是以日本、新加坡为代表的“政府主导型”社区管理模式。特点是政府通过制定发展规划以及对社区组织的物质支持和行为指导把握社区活动的方向体现政府意志和倡导的社会价值观社区公共设施和日常经费一般由政府承担。三是我国香港特别行政区为代表的半行政半自治型的社区管理模式既有政府资助官办的行政性社区组织又有官民合办即政府资助、民间主办的半行政性社区组织还存在由政府主导和策划、以自治为主、行政为辅的居民组织。上述模式具有一定借鉴价值但由于政治制度与文化情景的差异在一定程度上缺乏“可比性”因此本研究侧重于从国内社区管理体制改革的实践模式进行比较与借鉴进而提出中国式社区治理模型。        四、“中国式社区治理模型”的结构与内涵    在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上结合中国国情汲取已有理论本研究提出“中国式社区治理模型”。为什么要强调“中国式社区治理”?因为中西方政治体制不同社区管理作为国家管理的未稍在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提并且是党为在新时期解放思想改善党的领导而推行的治国策略的一部分因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。课题组认为“中国式社区治理模型”的内涵主要体现为:一个核心双重动力三大治理主体行政、统筹与自治之三元复合体制。(参见下图)        社区管理体制不是割裂的而置于区街道社区联动的系统中形成有机联系的整体需从系统结构加以分析。这一系统具有五大核心职能:政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。研究关键在于如何实现职能在区政府街道办社区之间的最优定位?形成和谐高效关系从而使区政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效这是研究的出发点、实质与核心。    (一)一个核心:社区自治    从国家社会理论来看社会权力是逻辑上的终极权力政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式而政府权力是社会权力的委托和让渡因此社区自治权力来源于社会权力本身而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下。社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益“自治是指某个人或集体管理其自身事务并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。      社区自治既是世界经验也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家社会关系结构中社区作为居民自己家园无论从本质还是从实践来看社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中群众(社区居民)既是社区管理的主体又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求又要为社区的建设与管理尽自己的义务。社区自治是我党民主管理思想的具体体现。年现行宪法中明确规定在农村实行村民自治同时在城市实行居民自治。并分别颁布了《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》以法律形式保障了居民民主权利的实现。    (二)双重动力:政府推进与社会推进    我国城市社区发展来源于两种力量的推动:一是从上至下的政府推进二是从下至上的社会推进。从政府推进来看各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自世纪年代中后期开始在地方政府的主导与推动下北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织设立了个“全国社区建设实验区”形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新建设社区治理的“示范区“从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。    从社会推进来看社区自治的兴起源于国家社会关系的转型我国改革开放的过程正是政府还权与社会还权与民的过程政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府逐渐向有限政府转型通过推进行政审批制度改革还权于社会进行职能重配。在这一过程中市场调节与社会自治的空间不断扩大基层民众的参与意识、民主意识与法治意志逐步增强社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。    从总体上来看目前“社区建设的兴起一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果因而它更多地是自上而下而非自下而上展开的。这种路径

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