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现阶段中国城市社区管理组织路径的选择与思考.pdf

现阶段中国城市社区管理组织路径的选择与思考

锦瑟
2011-04-13 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《现阶段中国城市社区管理组织路径的选择与思考pdf》,可适用于高等教育领域

现阶段中国城市社区管理组织路径的选择与思考现阶段中国城市社区管理组织路径的选择与思考现阶段中国城市社区管理组织路径的选择与思考现阶段中国城市社区管理组织路径的选择与思考冯晓英我国的社区管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革中出现的管理缺位从其诞生之日起就受到政府、理论界以及百姓的高度关注。在经历了近年的探索之后反思其运行轨迹不难发现城市社区管理中“政社不分”的情况依然存在尤其是在街道管理层面政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身其直接后果是现有社区管理体制的确立既未明显减轻政府的社会管理负担也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理的意识社区管理仍旧更多地体现为一种政府行为。我们通过对国内外诸多城市的考察、研究、对比发现社区管理组织不同于政府组织有其自身的运行规律而由于国情差异我们不可能、也没必要完全照搬国外模式。在我国由传统社会向现代社会的转型期内科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限并将二者有机地衔接起来是建构具有中国特色网络式社区管理体系的关键所在。理论依据理论依据理论依据理论依据在我国目前特定的社会管理背景下采取政府推动下的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。当前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、由传统社会向现代社会转型的过渡时期。期间适应经济、社会协调发展需要的政府职能的转变是实现转型期平稳过渡的基本保证。依据政治学家的观点现代政治社会中政府的职能主要体现在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。但在不同的社会发展阶段政府职能的结构重心会发生位移即我们所指的政府职能转换。一般说来传统社会下的政府职能结构的重心是阶级统治职能以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。发生这种位移的主要原因在于经济增长模式的变换以及公民社会的成长发育。就现代社会发展进程的客观运行规律而言在传统农业社会向现代工业社会的转型时期相对有限的生产力发展水平对应的是以阶级统治为主的政府职能和由政府从属于公民的一元从属结构向政府与公民的二元分立结构的转变在现代工业社会发展阶段以靠增加投资和劳动力发展新兴产业的外延式经济增长模式对应的是以社会管理为主的政府职能和政府与公民之间形成的有限制衡、相对独立的二元结构关系在后工业社会以优化产业结构增加科技含量和服务功能为核心内容的内涵式经济发展模式则对应着以社会服务为主的政府职能和政府与公民从原先的制衡关系向相互依赖的一体化意义上的一元包容结构的转化。上述转换模式体现了现代社会发展的普遍规律但就发展中的社会主义国家与西方发达资本主义国家比较而言由于各自进入现代社会时的社会制度、市场发育程度以及采取的经济发展政策不同因而前者在社会发展阶段和公民组织发育程度上存在明显的滞后现象:一是西方发达资本主义国家实行的是建立在生产资料私有制基础上的社会制度。它自世纪确立资本主义生产方式起至今一直按照市场经济运行规则发展经济因此市场发育程度和生产力水平很高。目前它已走过工业革命的启动阶段、工业社会发展阶段进入了现代社会的第三阶段后工业社会而社会主义国家实行的是建立在生产资料公有制基础上的社会制度。由于起步阶段落后的封建、半封建生产方式占居主导地位市场发育程度以及生产力水平都比较低下。近年来在经历了由计划经济向市场经济转轨的体制改革之后一些社会主义国家已经步入现代社会的第二阶段--工业社会发展阶段。二是西方发达资本主义国家的公民社会已由早期的发生、发展走向成熟。公民社会是市场经济的产物。随着资本主义市场经济的发展壮大由国家和政府强制管理的“公域”日趋缩小而由公民和社会通过非强制的市场手段加以调节与管理的“私域”越来越大由此相对独立于国家与政府的公民社会得到迅速发展并走向成熟。与西方发达资本主义国家不同发展中的社会主义国家在实行计划经济体制时期公民个人以及政府、企业的生产、分配、交换和消费全过程均由政府部门进行统筹安排公民和社会失去了独立行为的领域。直到社会主义国家实行改革开放政策加快市场经济进程时公民社会的作用才得以认同。但市场经济的发展毕竟是一个渐进的过程因此对于大部分发展中的社会主义国家来说公民社会尚处在培育、发展阶段。三是伴随着后工业社会的来临以及公民社会的发展、成熟西方发达资本主义国家已经实现了政府职能结构重心由社会管理职能向社会服务职能的转换。与社会发展阶段、公民社会发育状况相适应多数发展中的社会主义国家政府职能仍以社会管理为主。上述情况表明尽管西方发达资本主义国家与发展中的社会主义国家因国体、政体以及市场发育程度不同社会发展存在进程上的“时间差”但有一点是相同的即:现代社会政府职能的转变取决于经济发展水平的提高和具有社会参与意识、参与能力的群众自治组织的发育与成熟。我国是一个发展中的社会主义国家尚处在工业社会的发展阶段。随着政府部分社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离社区作为承接载体在社会事务中将发挥越来越重要的作用而社区管理组织的发育与成熟是实现社区工作效益最大化的关键所在。从理论上讲社区管理组织是独立于政府和企业之外的社会组织系统是社区内居民为了达到某种共同目标自动将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。但从我国目前所处的社会发展阶段仍需要政府具有较强的社会管理职能以及社区居民自治组织尚处在培育阶段的国情出发在一定时期内通过政府的外力推动采用政府参与的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。对我国现有城市社区管理体制的分析与思考对我国现有城市社区管理体制的分析与思考对我国现有城市社区管理体制的分析与思考对我国现有城市社区管理体制的分析与思考基本评价:政府在社区建设中发挥了主导作用效果显著。但尚未走出政府职能转换内循环的老路。应该说从社区建设提出至今我国城市社区管理组织已经得到了长足的发展。突出表现在几个方面:一是制度上的保证。年月配合国家政治体制改革与政府机构调整国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区建设司“指导社区管理工作推动社区建设”的职能从而在制度上保证了我国社区建设的健康发展。二是将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实”为主要特征兼具各地特色的社区建设管理组织方式如青岛市建立了以民政系统为主导的社区管理组织体系且市、区、街、居四个层次均实行“一把手工程”。石家庄市专门成立了市区工作委员会负责对全市社区工作的宏观策划、政策研究、综合协调、指导监督等任务。南京鼓楼区委、区政府以社区党建联席会和社区建设发展委员会的组织形式将辖区内有影响的部门和单位联接起来通过确立全区的社区建设目标、确定社区建设的重大项目协调社区建设中的有关问题等方式实现社区单位的有效整合等。三是确立了街道办事处在社区管理中的主导地位。以北京市为例市政府明确提出了“一确立、两赋予、三分开”的改革思路即:确立街道办事处对辖区管理负总责的地位统揽辖区内的地区性、社会性、公益性、群众性工作实现政企、政事、政社分开。四是各地区都在积极探索基层社区组织的制度创新例如沈阳市去年出台了《关于加强社区建设的意见》强调要在全市普遍建立新型的基层社区组织结构包括:建立社区党组织对不在国有企事业单位工作、从事社区服务事业或在民办非企业和小型民办企业工作、以及处于离退休、待岗等情况的党员实行属地管理建立社区居民大会或居民代表会议制度建立社区管理委员会(依法选举产生的居民委员会)探索建立社区的协商议事机构等。许多城市通过采取选派、招聘、直选等方式调整居委会人员结构加强居委会组织制度建设。工、青、妇等社团组织也根据形势发展需要将工作的触角延伸至社区。上述实践活动表明我国城市社区管理组织的基本架构已经初步形成。虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上提高了城市管理水平但就总体而言以街道管理体制改革作为突破口的现行社区管理体制依旧更多体现的是政府内部职能的转换。因为街道办事处作为城市基层政府的派出机构依据城市管理重心下移的改革方针对基层社会行使全方位的行政管理职能是政府内部职能部门权限调整的结果。而街道辖区作为操作层面的社区办事处同时又代表社区居民行使社区自治管理职能。显然街道管理层面的政社合一职责不清将直接导致街道办事处的功能错位。近几年不少城市在探索居委会改革道路时大多把居委会定位在社区成员代表大会的办事机构上委员们享受政府补贴。在居委会管辖的社区内由于居民自觉参与社区管理动能不足没有明确法律地位的社区协商议事会的作用也难以得到有效发挥。我们担心长此以往这种由政府直接管理社区的做法将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。理性思考:澄清认识误区明确职能定位建立衔接渠道。城市行政管理与社区自治管理的区别与联系。目前人们在谈及城市管理时误将它与政府对城市的行政管理等同起来。实际上城市管理大致包括社会管理、经济管理、生态环境管理和基础设施管理等四项内容其中社会管理既包括政府的行政管理也包括社区的自治管理。虽然两者的管理目标都是要实现区域社会的可持续发展但其管理主体和实施手段却完全不同。城市行政管理的主体是政府政府对城市的管理主要采用包括政权、法律、政策、纪律等在内的强制性控制方式而社区自治管理的主体是社区成员他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心理等非强制力手段包括习俗、道德、宗教、舆论等一些具体方式的运用。城市行政管理系统与社区自治管理体系是一种平行互补关系它们作为社会管理体系的组成部分将随着经济的发展、社区管理体系中居民自管能力的增强呈现城市行政管理系统趋弱的格局从而实现政府职能结构重心由社会管理向社会服务的位移。政府与社区居民自治组织的相互关系以及各自在社区管理中的职能定位。依据社会机制“三板块”理论政府与社区居民自治组织之间是一种互补增益的伙伴关系。在现代社会中政府是以强制(权力运作)方式满足公共利益的机制而社区居民自治组织则是以志愿方式满足公共利益的机制。在社会管理体系中政府与社区管理组织扮演着不同的角色。以社会治安管理为例维护社会治安秩序通过“社会管理”与“自我管理”相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任但打击违法犯罪则属政府的职权范围。两者之间的互补关系维系着整个社会的稳定与发展。同时政府作为全体公民利益的代言人追求的是社会效益的最大化而社区居民自治组织作为辖区居民的代表在不违背社会公共利益的前提下可以通过自助的方式满足社区成员多元化的需求。显然两种“服务资源”的有效整合可以大大增强整个社会承担社会需求和处理社会问题的能力。既然政府与社区居民自治组织在社会管理系统中的功能与角色不同科学地界定它们各自的职能权限就成为实践的准则。在社区管理体系中政府的职能是作为推动主体通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理引导社区的发展方向。社区居民自治组织的职能是作为实施主体代表当地居民利益在辖区范围内行使综合管理各项社会事务的权利。在街道行政社区以具有法律地位的半官方性质的社区委员会为连接纽带构筑政府与社区居民自治组织上下对接、纵横交织的强大的城市社区管理网络。目前我国城市社区管理组织呈现“纵强”、“横弱”的不对称发展格局。如果不加大后者的扶持与培育力度“小政府、大社会”的改革目标将无法实现。社区管理组织培育是一项系统工程必须从制度创新入手。笔者认为在社区由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段通过在街道层面组建具有法律地位的半官方的社区委员会作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带不失为一种理想选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生、由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织其中政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任主要起沟通制衡作用即:负责向上级政府部门反映社区的民情民意向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求同时对社区管理进行行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织有正规的章程、组织结构和自治自主权利。在街道层面组建具有法人地位的半官方的社区管理委员的理由是:�街道虽然是行政社区但从可操作角度出发已经成为事实上的社区建设操作层。辖区内的单位和居民彼此熟悉具有实现社区整合的可能性和高于居委会管理资源的地区优势。�现阶段政府在社区建设中的推动作用无法替代。我国社区建设的发展是外力推动的结果。虽然近几年社区建设的宣传力度不断加大但由于“单位制”尚未解体有关支持社区居民自治组织的政策也不到位因此社区居民自治组织的发育和创新能力比较脆弱还无法完全承担在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权(区政府)的派出机构一直承担着地区社会工作的责任具有从事社区工作的传统和经验特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位使其在社区整合中的能力明显增强。因此街道办事处代表政府参与社区委员会的工作既可以发挥政府在社区建设中的推动作用也便于指导和培育居民自治组织使之尽快成长。�为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基础。我们始终认为政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施最终还要将社区管理的权力归还社区居民自治组织。应该说当前的政府机构改革给“政社分离”提供了佳机。此时理性地把社区从政府概念中剥离出来通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作”不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社”分离更好地行使政府职责也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。�有国内外经验可供借鉴。近几年我们在承担国家社科基金“九五”重点规划项目《城市社区发展国际比较研究》课题过程中通过对国内外城市社区进行实地考察和查阅大量文献资料发现在美国、加拿大、新西兰等西方国家半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带在代表居民利益和意见、推动横向联合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用是社区多元整合工作中的基本力量。就北京情况而言西城区月坛街道办事处已于年月率先在街道层面组建了全市第一家具有法人资格的社团组织月坛社区建设协会。作为半官方的社区管理组织该协会正在积极探索替代政府机构行使社区管理职能的有效途径。可见通过半官方性质的社区管理委员会实现街道层面城市管理与社区管理的有机结合从理论和实践操作上都是可行的。城市社区管理创新体系的基本框架城市社区管理创新体系的基本框架城市社区管理创新体系的基本框架城市社区管理创新体系的基本框架按照机构层次分明、职责明确的原则健全市、区、街纵向社区建设管理组织体系。建立具有权威性的市级社区建设领导机构。配合地方政府机构的调整和改革尽快落实市级社区建设的组织领导机构。新建社区建设领导机构应以全国社区指导纲要为依据结合本市国民经济和社会发展规划制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。政府有责任通过政策扶持、教育培训和资金引导等多种途径把握社区发展方向引导社区建设的健康发展同时按照工作职能要求做好相应的督察和组织协调工作。发挥区级政府资源整合优势为社区建设提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权力和影响力。区级政府作为基层政权组织具有街、居组织不具备的区域行政管理和创造财政收入的职能。要充分发挥区政府对辖区各级、各类单位实施行政管理的组织优势做好协调工作实现区域内部的资源共享工作。并创造条件改善投资环境鼓励吸引企业服务社区以扩大税源增加税收为社区建设奠定物质基础。实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。街道办事处作为区政府的派出机关除了继续做好政府赋予的地区行政管理工作之外应该积极支持与配合社区管理委员会探索社区自治管理的有效途径。街道办事处应与社区管理委员会保持密切的合作伙伴关系定期召开联席工作会议就社区发展的重大问题通报情况听取意见确定长期和当前的工作计划商讨、协调社区建设和社区服务事宜等。街道办事处的社区工作职能主要体现在两个方面:对居委会主要是指导职能对政府有关部门则主要发挥统筹协调监督职能。此外街道还将代表政府对社区中的福利对象提供社会保障。现阶段社区管理委员会作为街道办事处的并行机构其性质为半官方组织。其主要职能一是统筹规划:根据全国社区建设指导纲要和市政府及相关部门的要求和指导结合社区自身实际情况在充分协商的基础上对社区发展和社区管理作出统一规划确定社区发展的近期、中期和长期目标与任务。二是组织协调:依据确立的目标、任务利用灵活有效的机制和手段通过招标、竞标等方式落实任务责任者。同时负责协调社区内外各相关部门关系保证社区管理工作的正常进行。三是监督调控:以管理职责为依据以相关的法规和协议合同为准则对社区管理的情况进行检查和监督使其符合社区管理的目标和要求。虽然目前街道办事处与社区管理委员在并行运作过程中可能暂时存在一定的职能交叉但从长远发展趋势来看街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终会随着政治体制改革的逐步深化而日益缩小而社区委员会作为政府与市民进行联系的桥梁与纽带将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。这一阶段可能尚待时日但它却代表着社区组织的发展方向。组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。社区居民自治管理组织的变革主要由三部分内容构成:()建立和完善社区居民代表大会制度。()按照议事层与执行层相分离的原则对居民委员会组织进行改造。应该重新确认居委会在社区建设中的议事地位而将其办事职能从中分离出去交由社区工作者承担。改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表以及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。居委会委员除了主任外其他成员工作以社会兼职为主在自愿的基础上义务为居民服务。考虑到居委会几十年的工作惯例还不能一步到位可以在现有社区服务管理委员会、居民议事会或顾问团的基础上逐步实现过渡即暂时实行居委会与上述组织的“双轨运行”机制待社区工作者队伍成熟或运行机制完善之后再将议事组织通过选举转换为符合法律程序规定的居民委员会现有居委会组织则转换为社区工作办公室由职业的社区工作者承担具体的工作任务。()建立社区工作办公室。它是居委会试行议事层和执行层分离后专司由居委会委派、承担社区具体工作职能的办事机构。社区办公室的工作人员由社区工作者组成。他们必须符合招聘条件通过竞聘方式由居委会根据工作需要聘任。社区工作者作为职业其收入所得:一是通过与政府签订契约合同由政府支付劳务报酬二是社会捐赠三是服务收费。除了上述综合性社区管理组织外还要在社区建立党支部实行党员登记制度以便充分发挥包括在职党员在内的全体党员在社区中的先锋模范作用。共青团、妇联、少先队等组织也要积极探索组织管理与属地化管理相结合的新办法通过不同角度、不同形式对其成员实行民主化管理。改革后的社区居民自治管理组织由于合理地划分职能权限将不同的责任按照其事务性质交由不同的组织和部门承担可以从根本上改变传统居委会的行政工作模式有利于推进基层民主建设的进程。新的社区居民自治管理组织组建之后将形成以社区党支部为领导核心居民代表大会决议居民委员会议事社区工作者办事社区企事业单位、社会中介组织、居民群众广泛参与各司其职恪尽职守的社区管理新格局。资料来源:北京科教信息网http:wwwbestinfonetcn

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