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新中国60年:反腐倡廉的历史经验及其启迪

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2011-04-11 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《新中国60年:反腐倡廉的历史经验及其启迪pdf》,可适用于人文社科领域

《中共宁波市委党校学报》年第期年按照中国传统的天干地支纪年法刚好一个轮回。从年新中国成立到年是一个甲子今年可以说是己丑年。在此梳理党执政后反腐败斗争的历程总结经验对于科学认识和把握反腐败工作的基本规律推进中国特色反腐倡廉体系建设无疑是大有裨益的。一、年反腐的基本历程新中国成立后的反腐败进程总体上可以分为两个阶段即年到年和年到年概括为“两个年”。第一个阶段既有显著成就又有失误与曲折第二个阶段则找到具有中国特色的反腐道路两个阶段既有历史的延续性和传承性又呈现出明显的阶段性特征。(一)前年:运动反腐模式第一代中央领导集体对于党执政后的反腐败问题是有清醒而深刻认识的。刘少奇早在年就提出“胜利后一定会有些人腐化、官僚化”①的问题。建国前夕毛泽东同志进一步从立党立国的高度来对待反腐败斗争。他对郭沫若《甲申三百年祭》的高度重视和肯定与黄炎培关于历史周期率的谈话以及在党的七届二中全会上关于全党必须保持高度警惕防止敌人糖衣炮弹袭击等重要论断都是毛泽东高度重视反腐败思想的典型表现。在关于刘青山、张子善事件的谈话中毛收稿日期:作者简介:姚桓中共北京市委党校教授北京党建研究基地首席专家邹庆国聊城大学廉政研究中心副教授。姚桓邹庆国摘要新中国成立六十年以来几代共产党人领导开展反腐败斗争可以分为两个阶段即年为第一个阶段既有显著成就又有失误与曲折年为第二个阶段则找到了具有中国特色的反腐道路。建国年尤其是改革开放年来反腐败工作的历程有许多历史经验值得总结亦有曲折失误值得反思。关键词己丑六十年反腐败历史经验制度体系中图分类号D文献标识码A文章编号()(中共北京市委党校北京聊城大学廉政研究中心山东聊城)新中国年:反腐倡廉的历史经验及其启迪《中共宁波市委党校学报》年第期泽东进一步提出“治国就是治吏”的思想他指出“我们杀了几个有功之臣也是万般无奈。我们建议重读一下《资治通鉴》。治国就是治吏礼、义、廉、耻国之四维。四维不张国将不国。⋯⋯我们共产党不是明朝的崇祯我们绝不会腐败到那种程度。不过谁要是搞腐败那一套我毛泽东就割谁的脑袋。我毛泽东若是腐败人民就割我毛泽东的脑袋。”②年又提出“执政的党⋯⋯如果对腐化堕落不处理无产阶级的政党也可能变质”的问题从而一再敲响执政党建设的警钟。基于建国前后的探索第一代中国共产党人确立了“内外结合”的反腐思路:所谓“内”是指通过加强执政党的自身建设倡导优良作风防止党变腐、变质国变色使其不想腐以腐为耻筑牢反腐的思想防线所谓“外”是指发扬民主加强群众对党和政府工作的监督使其不敢腐、不能腐。总的来看前年的反腐有两个突出特点:一是以思想教育防腐二是群众运动反腐。这一时期单就反腐败的效果而言群众运动对于腐败分子是有一定威慑力的。但是这一时期的反腐败斗争也存在严重的缺陷最根本的是没有解决好反腐的科学体制和方式问题。建国之初建立的纪律检查、监察机关独立性有限。文革开始后这些机构也中止运作。这一时期的反腐败主要不是依靠专门机关而是依靠党和政府自上而下发动和领导的群众运动。比如年代的“三反”、“五反”运动和年代的“四清”运动等尽管在一定时期内取得成效但是这种“运动反腐”和“权力反腐”易于冲击党和国家的中心任务也无法从根本上解决问题。腐败现象具有顽固性、再生性、长期性的特点在民主法制尚不完备的情况下尤其如此。因此靠几次群众运动进行反腐只能收效一时不是治本之法。在前年的反腐工作中“怎样有效反腐”这个问题始终没有解决好没有形成科学的领导体制和制度体系以至于在“文化大革命”中群众运动最终脱离了党的领导演变成动乱的历史悲剧。(二)后年:从“侧重遏制”到“惩防结合、预防为主”体系反腐模式的转型改革开放年以来中国社会进入转型期党对社会主义条件下反腐败斗争规律性的认识也不断深化通过三个阶段的不懈探索逐步形成了体现中国特色的体系反腐模式。.以端正党风为重点探索依靠人民群众而不搞政治运动推进反腐败斗争的新途径改革开放初期针对新形势下出现的腐败问题邓小平指出:“如果我们党不严重注意不坚决刹住这股风那么我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题”。③在吸取了十年“文革”的惨痛教训后面对党内出现的消极腐败现象以什么样的方式来预防和惩治腐败成为当时的重要问题。十一届三中全会以后为避免“左”的错误发生党中央明确规定今后原则上不再采取群众运动的方式来解决党内和干部中的问题。中纪委会议也提出:紧紧依靠人民群众开展反腐败斗争不搞群众运动。在这种背景下党的十二大决定用三年时间在党内进行一次普遍的思想教育整顿活动。针对违纪违法行为和不正之风依然严重存在甚至此伏彼起纠而复生的现象党的十三大报告提出必须探索在不搞政治运动的条件下依靠改革和制度建设端正党风、预防腐败的新途径。客观地说以加强党性教育的方式来预防腐败是这一时期的主要成果。这种形式在后来的中国共产党人执政生活中得到了传承比如“三讲”教育、保持共产党员先进性教育、深入学习实践科学发展观活动等。但是应当看到十三大前后虽然也提出了规章制度对端正党风的重要性但仍把个人思想素质放在首位。实践反复证明以德反腐是必要的但远远不够因为道德的感召力不一定能抵御金钱的诱惑力。所以除了从思想上进行防腐教育之外更重要的是从制度上寻找防腐的预防机制。.以专项治理为重点在思想认识上开始从侧重遏制到加大治本力度的转变从党的十四大到十五大前后针对一些部门和行业不正之风滋生蔓延之势党中央集中力量进行了专项治理对群众强烈不满的一股又一股的歪风进行了整治取得了一些成效积累了一些《中共宁波市委党校学报》年第期经验。专项治理的方式方法充分体现了它的特殊性和过渡性体现了时代大变革的特征。它既着眼于反腐败工作的长期性常抓不懈又立足于当前突出重点在短时期内见到成效取得阶段性成果以增强人民对反腐败的信心。客观地讲这仍是一种被动的惩治腐败策略即针对改革的深入程度在腐败的易发多发部位着手强调的仍是“事后治理”重点在惩治。正如中纪委工作报告所指出的我们虽然总结提炼出了一条初步的反腐败斗争路子但对新形式下反腐败斗争的特点和规律研究不够对体制、政策、管理等方面存在的漏洞和问题认识和分析不够从源头上预防、治理腐败提出的措施和组织协调不够。这一时期的重要成果也正在于此即在思想上认识到了从源头上预防腐败的重要性。.以拓展“源头防腐”的工作领域为重点探索形成防治腐败的制度体系党的十六大以来以胡锦涛为总书记的党中央提出坚决惩治腐败是我们党执政能力的重要体现有效预防腐败更是我们党执政能力的重要标志提出把反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中拓展从源头上防治腐败工作领域标志着我国反腐倡廉建设进入了新的发展阶段。针对从源头上预防腐败的措施不够这一薄弱环节研究拓展治本的领域加大治本的力度。党的十六届四中全会确立了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的总方针随后党中央又颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。《纲要》第一次明确把教育、制度和监督并列为治本的内容并较为系统地规划了健全拒腐防变教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制的目标与措施。《纲要》的颁布指明了今后反腐倡廉工作发展的方向和总体布局。二、年反腐的经验启示回顾建国年尤其是改革开放年来反腐败工作的历程有许多历史经验值得总结亦有曲折失误值得反思。(一)既要高度重视反腐败问题又要认识其长期性、复杂性与艰巨性避免“毕其功于一役”的误区建国年的实践以及世界其他政党兴衰的历史证明腐败会削弱党的执政基础动摇党的执政地位党风廉政建设和反腐败斗争确实关系人心向背和党的生死存亡。在新的历史条件下必须始终坚持党要管党、从严治党的方针把反腐倡廉建设摆到更加重要的位置。同时实践也告诉我们反腐败斗争具有长期性、复杂性和艰巨性特点反腐败不能仅凭义愤不可能“毕其功于一役”要树立长期作战的思想。反对腐败是一场严重的政治斗争然而这种形式的政治斗争又具有一定的特殊性它不象有组织、有纲领的敌对势力之间进行的政治斗争那样对抗方式公开化目标明确并且腐败者没有统一的行动和纲领其行动具有很强的隐蔽性这无疑给反腐增加了难度。在中国国情下腐败的滋生有着更深刻的历史背景和更复杂的社会原因还具有多样性、顽固性和连续性的特点反腐败斗争不可能超越客观的社会历史条件不是一两个阶段性战役就能解决的必然经历一个长期的过程。既要看到反腐败斗争取得的明显成效又要看到反腐倡廉面临的严峻形势既要坚定反腐倡廉的信心又要把握反腐败斗争的客观趋势和基本规律逐步引向深入既要一个阶段一个阶段地进行注重经常性的反腐工作不间断地抓下去更要把阶段性战役与长期斗争结合起来掌握反腐败斗争的主动权。(二)辩证分析腐败问题把腐败现象同社会主义制度和改革开放本身区别开来历史启示我们要把腐败和官僚主义现象同社会主义制度和改革开放本身区别开来。从根本上讲腐败是私有制和剥削制度的产物自从人类社会产生剥削阶级和为其服务的政权机构以来就出现了腐败现象。当今世界各国都存在腐败现象只是有多少之分没有有无之分。社会主义制度作为区别于历史上任何剥削制度的崭新的社会制度为从根本上消除腐败创造了条件并不是说建立社会主义制度就立刻解决了腐败问题。现实生活中特别是党内存在着严重腐败现象有其非《中共宁波市委党校学报》年第期常复杂的历史和社会现实原因这并不是社会主义制度和改革开放本身带来的要彻底铲除腐败毒瘤唯一出路还是要依靠深化改革充分发挥社会主义的优越性。腐败滋长的一个关键原因就是我们的经济、政治等方面的具体体制不健全、不完善存在“空档”。因此政治体制改革的一个重要目标就是要建立和完善各种具体反腐体制、机制消除滋长腐败的条件从源头上杜绝腐败。(三)既要相信、发动和依靠人民群众又要坚持民主与法制反腐的正确方向年来中国共产党人在反腐败斗争的理论和实践中的一个突出特点就是强调要坚持党的群众路线。群众路线不等于群众运动。在社会主义时期频繁而大规模的政治运动会带来一系列消极后果如助长无政府主义思想削弱党的领导混淆政策界限挫伤干部和群众积极性等造成动机与效果的背离。因此依靠群众运动的方式反腐败不是正确的选择。邓小平认为中国廉政建设的根本出路在于深化体制改革发展社会主义民主健全社会主义法制使人民群众真正拥有选举、监督、弹劾、罢免党和政府各级领导干部的权力。从而指明了坚持民主与法制反腐的正确方向。反腐败斗争不再搞群众运动并不等于不要发动群众参与。开展新时期的反腐败斗争作为工作方法仍然需要动员群众把群众发动起来。这就需要运用宣传教育和严格执法等多种手段启发群众的觉悟把群众动员起来造成全社会反腐败的大气候、大环境使腐败分子和腐败现象无处藏匿时时得到应有的监督和应有的惩处。总结经验还应得出这样一个结论:反腐败的根本着力点是改革和改变滋生腐败的体制温床而不只是处置和惩罚个人。单靠用惩治手段从严查处上百个、上千个党员干部并不能从根本上解决党和政府的反腐防变问题也不能使党和政府持久保持清正廉洁。要从根本上遏制和清除腐败现象关键是要加强法制和制度建设。有了比较完善的规章制度反腐败斗争就能够有章可循领导者以身作则以及人民群众对领导人的监督也就容易得到保证因此反腐败斗争必须逐步转向法制化轨道:既治标更治本。这就要求在深化经济体制改革的同时积极推进政治体制改革建立完善有效的权力约束和监督机制使宪法监督、司法监督党纪监督、行政监督有足够的权威和效能每时每刻地发挥作用对各种腐败现象予以严厉查处。(四)反腐败斗争必须服从服务于经济建设任何时候都不能背离这个中心只抓经济建设而忽视廉政建设必然会给社会主义事业造成巨大的危害相反重视廉政建设而忽视了经济建设就不能在社会主义条件下尽快地消灭贫穷也不能从根本上解决腐败问题。年代末期以后由于一度把廉政建设与抓阶级斗争联系起来以至等同起来以阶级斗争、群众运动的形式进行的廉政建设实际上冲击、影响了经济建设。在贫穷落后的土壤上和混乱的政治环境下腐败往往会滋长得更严重。“文化大革命”结束后以邓小平为代表的党的第二代领导集体在深刻总结我国社会主义建设的历史经验教训的基础上率领全党顺利实现了工作重心的战略转移。党的一切工作都以经济建设为中心这是我们党在总结历史经验教训的基础上做出的战略决策。开展反腐败斗争与发展经济是相辅相成的。反腐败斗争必须服从服务于经济建设而不能背离这个中心必须融于经济建设和改革开放之中而不能游离其外。部分人把反腐败斗争同改革开放、发展经济截然对立起来认为“腐败是经济发展的润滑剂”对经济发展有好处“腐败是改革开放必须付出的代价”等等。这些错误认识极大地干扰了反腐败的正常进程在一定程度上纵容了腐败的滋生蔓延必须认真克服。(五)要把反腐倡廉工作融入中国特色社会主义建设的整体布局而不能搞“单兵作战”腐败在不同时期具有不同的特点和表现形式具有动态性。当今中国政治经济领域出现的腐败是伴随着社会转型而出现的带有转型时期的浓郁特点即当改革深入到某一领域而该领域改革不到位、监管没跟上时该领域往往成为腐败《中共宁波市委党校学报》年第期高发领域。胡锦涛在十七届中央纪委二次会议上指出:“把反腐倡廉建设纳入经济社会发展和党的建设的全局之中”“寓于各项改革和重要政策措施之中同改革发展工作一起部署、一起检查。”把反腐倡廉纳入经济社会发展的全局就意味着不是游离于经济体制和政治体制之外谈反腐倡廉而应当融入改革开放事业之中在经济体制和政治体制改革中就内含着预防腐败的制度设计。比如在政治领域反腐就应当抓住正确行使权力这个关键着力加强对权力运行的全方位、全过程监督重点防范权力失控、决策失误、行为失范。在经济领域反腐要抓住谋取非法利益这个重点发挥市场对资源配置的基础性作用斩断权力与市场的直接联系。在文化领域反腐就要大力加强廉政文化建设筑牢思想防腐的阵地。在社会领域反腐就要充分依靠和发动人民群众努力营造一个让腐败行为和腐败分子无法藏身的社会环境。三、年反腐探索的新格局:构建中国特色的反腐倡廉体系从年的探索中可以清晰地认识到以惩治和预防腐败为主线的中国特色反腐倡廉体系是在我国体制转型的特殊历史时期和改革开放的特殊背景下结合反腐倡廉建设所面临的特殊世情、国情和党情为解决我国反腐倡廉建设所遇到的新情况、新问题而有针对性地提出来的开创出新形势下反腐倡廉建设的新格局。(一)中国特色反腐倡廉体系的基本宗旨是要建立一个腐败难以产生又易于消除的制度化环境体系反腐是中国共产党人年反腐探索的基本成果比较好地解决了反腐斗争的两大问题:在发展社会主义市场经济的条件下“反什么”和“怎么反”克服了历史上习惯使用群众运动反腐和带有人治色彩的、单纯靠权力反腐的局限性。所谓体系反腐就是建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。惩治和预防是这一体系的基本功能。基本要义就是正确处理惩治和预防的关系在坚决惩治腐败的同时不断加大预防腐败工作力度。既重视遏制正在发生的腐败现象坚决查办违纪违法案件严肃查处腐败分子又注重预防腐败工作加大预防腐败力度着力铲除滋生腐败的土壤和条件从源头上预防和解决腐败问题形成惩治和预防腐败的合力从而把腐败现象减少到最低限度创造出一个使腐败现象难以产生而一旦产生又易于及时惩治消除的制度化环境。(二)必须根据形势的发展变化适时拓展防腐领域统筹推进充分发挥反腐倡廉体系的整体效能在当今社会腐败行为产生的领域是多方面的防治腐败工作也必须融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中。只有努力拓展防治腐败的工作领域才能减少腐败现象滋生蔓延的空间。拓展防腐领域就是要将反腐败工作的范围延伸到过去涉足不多或者尚未涉足的领域更加积极主动地寻求反腐倡廉的着力点拓展反腐空间在各个领域形成有效防范腐败的战略屏障。适应中国特色社会主义事业总体布局从“三位一体”向“四位一体”的变化拓展反腐倡廉的工作领域就是要抓住正确行使权力这个关健建立健全有效监督权力运行的体制、机制、法制抓住防止谋取非法利益这个重点治理商业贿赂等行为抓住思想道德教育这个基础加强面向全党全社会的廉政文化建设抓住维护群众利益这个根本坚决防止和纠正损害群众利益的不正之风把反腐倡廉融入其他各项工作之中。根据形势的发展变化年中纪委七次全会提出:继续抓好领导干部的教育、监督和廉洁自律继续抓好大案要案的查处继续抓好纠正损害群众利益的不正之风继续抓好源头治理、推进体制机制制度创新等工作重点。年中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系年工作规划》又提出了“教育、制度、监督、改革、纠风、惩治”等六个方面的工作布局这六个方面是惩治和预防腐败体系的六大支撑点。六者相互依存相互促进有机地统一于反腐败体系建设之中只有坚持统筹推进切实把教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、改革的推动力、纠风的示范力、惩治的威慑力有机地结合起来才能更加充分地发挥反腐败体系的整体效能。《中共宁波市委党校学报》年第期(三)权力的制约与监督是中国特色反腐体系的逻辑起点国外一位政治家说过:权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山。而当权力变成一种乐趣时那么一切也就完了。这说明权力必须受到制约与监督而绝不能成为掌权者手中为所欲为的工具。权力被扭曲的机会是腐败的源头。腐败行为源于腐败动机、腐败机会和对腐败代价预测的结合这一机理模式表现为“腐败动机腐败代价预测腐败机会=腐败行为”。从现实来看不可以将三个因素均视为腐败的源头来同等看待因为腐败动机与腐败行为之间的相关性既非必然的也非直接的这要诉诸廉政教育所获得的预防效果只是可以让行为主体在腐败机会形成时释放出内在的抵制力。在某种程度上讲“腐败动机”是由人的自利本性所派生的具有一定的普遍性。而腐败代价预测和腐败机会则是与制度设计的严密性和威慑力紧密关联的在制度弱化的前提下具有自利倾向的人在掌握一定权力之后就会产生或强或弱的腐败动机此时手中的权力一旦“有机可乘”而且风险较低自然就被扭曲而转向谋私活动产生腐败行为。对官员来说严密的制度设计和强大的威慑力量也是一种持久、自觉而无形的压力可以减少权力不正当运行的主客观动力源并会自我加压主动预防各种诱惑和寻租行为。因此体系反腐的逻辑起点应在于紧扣减少和阻止权力的寻租机会强化对权力的制约与监督。权力过于集中是我国政治生活中一种不健康、不正常的现象极大地增加了腐败发生风险。为减少腐败滋生机会需进一步科学配置权力改变权力过于集中的局面。抓好反腐倡廉建设必须加强对权力运行的监督做到关口前移防范在先。要按照党的十七大要求建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。(四)深化反腐败工作体制改革在强化执行力的基础上全面落实反腐倡廉任务我国的反腐败工作体制主要是指反腐败机构设置及运作。客观地讲还存在着不少问题。主要问题就是“条块分割”:横向上有多个反腐败机构隶属于党、政、司法等不同的系统纵向上划分为多个层级分别隶属于各级政府从而使反腐败的权威和人力资源都过度分散难以发挥规模效应以及合力作用。深化体制改革就应在党的统一领导之下从横向和纵向两个维度上进一步整合反腐败工作机构。具体来说横向上的整合应以机构合并、职能集中为目标纵向上除中央层面保持现有格局外省级以下应实现彻底的垂直垂直化改革之后可以设立派出机构但最好不是和现有的地方政府一一对应而是分片设立派出机构还要通过深化改革“权力过分集中”的体制不断增加反腐败机构的独立性赋予与职能相对应的权力。执行力是制度体系的生命。执行反腐败制度法规要坚持具体化、可操作的原则突出细化管理、量化控制和程序化运作结合区域实际和行业特点及时制定实施意见和配套办法消除制度“盲区”减少制度“弹性”增强反腐倡廉制度的针对性、实效性形成用制度管权、管事、管人的机制。此外还要重视提升干部队伍的综合素质培养其责任意识和自律意识强化其对工作职责的理解和实现目标的信心从而坚定执行的决心建立良好的沟通机制保持信息畅通以便于及时发现问题、排除障碍及时对反腐工作进行督查和指导加强对工作整体推进过程的控制做到防患于未然。注释:①《刘少奇选集》(上卷)人民出版社年版第页。②转引自中国反腐倡廉网:http:wwwlianzhengcomcn《纪念毛泽东逝世周年:毛泽东与反腐倡廉》。③《邓小平文选》第卷人民出版社年版第页。(责任编辑刘华安)

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