政府投资项目代建制第二讲 代建制的典型模式

政府投资项目代建制 第二讲 代建制的典型模式 ■肖艳 (接上期) 一．国内实施代建制的典 型模式 对于政府投资建设项目代建制在 我国的实践，现有的观点基于各自对 代建制本质内容的不同认识并对其相 应进行了模式化。根据代建制在我国 的实践地域标准，可以将其分为上海、 深圳、北京三种模式。 1、上海模式。 上海市政府投资工程管理体制 的改革于2001年启动。在上海市建设 交通系统做r试点，期间重点做的有： (1)调整政府有关投资管理职能。将 包括水务局、市政局、绿化局、环卫 局、交通局、住宅局在内的一批政府 局的有关投资管理的职能移交政府性 投资公司。(2)完善政府性投资公司 职能。政府对公共项目投资的职能，主 要通过投资公司的运作加以履行，政 府对公共项目的管理，主要通过投资 公司和社会中介组织(工程管理公司) 行使。(3)培育与发展一批T程管理公 司。承担政府直接项目的技术储备、项 目投资、工程管理的企业，原则上均应 通过公开竞争比选后择优确定。 在改革后的体制中，投资公司被 赋予了更大的责任，确立了投资主体 的地位。由其负责实施的工程项日可 采取“总承包”和“代建制”两种建设 方式。在采用“代建制”建设方式下 的政府投资建设项目中，工程管理公 司作为业丰的代表，接受业主委托， 对工程建设项目进行专业化管理。上 海市政府投资工程管理模式架构图如 图1所示。 在上海代建制模式中，代建制已 经不局限于政府投资T程，而推广到 社会投资的基础设施工程。上海的代 建制管理模式确定委“政府一政府所 属投资公司—．丁程管理公司”的三级管 理模式，实现了政府投资职能，投资管 理职能、工程管理职能的分离。 2．深圳模式。 深圳充分借鉴香港工务局的运作 模式。从20世纪80年代末期到2004 年，深圳市原建筑工务局升格为正局 级事业单位建筑工务署，历经多次改 革。建筑工务署建立政府投资管理责 任制，统一负责当地除公路、水务以 外由政府投资的所有工程的建设，其 图1 上海市政府投资工程管理模式架构图 58I嘉怒雾帮总剌。期 将其他一些职能局的基建办职能统一 归11管理，大大精简了原先基建办人 员的规模。 深圳的工务局相当于代建制方式 下的政府委托的“代建方”，由它对政 府投资建设项目进行管理，实质上是 代建制的一种集中代建模式。市建筑 工务局代替政府行使业卡权力，对工程 前期下作、设计委托、施工、监理单位 的确定以及工程 竣工验收 工程竣工验收人防工程竣工验收要求住宅小区规划竣工验收工程竣工验收会议议程工程竣工验收及移交 等全方位， 全过程负责，一律实行“交钥匙”工 程。深圳政府投资非经营性公共项目 集中代建模式如|冬|2所示。 深圳模式中1：务局没有为项目筹 集资金、拨付资金和还贷的职责，其职 能界定仅限于负责工程建设的组织实 施。这模式解决的主要是委托代理的 难题，即将对政府投资工程的监督由 分散的监督变为集中的监督，同时也 解决了专业化问题，但—卜是通过市场化 的方式解决，另深圳模式有行政性垄 断之嫌。 3．北京模式。 以厦fJ和北京为代表的政府投资 代建制模式，简称为北京模式。代建制 模式源于厦门。从1993年开始，厦门市 在深化工程建设管理体制改革的过程 中，通过采．}H招标或直接委托等方式， 将一些慕础设施和社会公益性的政府 投资建设项目委托给一些有实力的专 业公司，由这些专业公司对项目实施建 设，并在改革中不断对这种方式加以 完善，逐步发展成为现在的项目代建 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。 从2002年起，北京市发改委在回 龙观医院、残疾人职、№培训和体育锻 炼中心、疾病预防控制中心等项日中实 行r代建制试点，取得r良好的效果。 2004年3月，北京市发布《北京市政 府投资建设项同代建制 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 (试 行)》并自发布之日起实施。要求代建 单位必须是具有相应资质并能够独立 万方数据 监理与靛盛理 图2 深圳政府投资非经营性公共项目集中代建模式 承担履约责任的法人。 以北京和厦门为代表的代建制模 式主要是通过市场化方式解决专业化 问题。对实施代建的项目性质有比较 清晰的界定，即按照项目的投资属性、 经济属性将其限定为市级财政性投融 资的社会公益性项目(即非经营性项 目)。该模式对代建范围的资格 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 比 较宽泛，没有专门设定代建类的资质， 有利于形成承接项目代建任务的竞争 机制。在对项目投资的控制上，该模式 约定了明确的奖惩规则，有利于控制 投资规模。 综合对比上述上海、深圳、北京三 地的典型政府投资建设项目代建制的 管理模式，可见表l所示。 表1典型政府投资建设项目代建制的管理模式对比 上海模式 深圳模式 北京模式 模式类型 政府专业代建公司模式 政府专业管理机构模式 市场竞争代建模式 由政府设立准八条件．按照市 由政府组建或指定若干家具 由政府成立具有较强经济．技 场竞争原则．批准若干家具有 备较强经济和技术实力的国 术实力的代建管理机构(如较强经济和技术实力．有良好 有建设公司．投资公司或项 运作模式 工务局等)．按照事业单位管建设管理业绩并可承担投资风目管理公司．对指定项目实 理．对所有政府投资建设项目 险的项目管理公司参与项目代 行代理建设．按照企业经营 实行代理建设。 建的竞争．由政府选择较好条管理。 件的公司承担代建任务。 以政府部门机构的身份出现． 政府意愿可以较好地通过项 方便协调建设中的各种问题， 可以引入竞争避免审批部门指 优点 目代建单位实现，代建单位 对该机构政府也方便监督与 定做法的不科学性．并可进一 积极性高。 管理．一些合理的变革易于实 步降低投资。 现．代建收费可以相对较低。 由于具有垄断性．如果政府 要新设机构．并且政府管理机 政府主管部门必须具有较强雕 部门把关不严，容易与使用 构无法承担超概算责任．权力 专业性能力．方可以与专业公吾 单位串通．造成概算的不科 过分集中．形成行政性垄断． 进行代建谈判等事宜．避免代 缺点 学．同时也会造成代建单位 挫伤使用单位积极性．没有进 建公司的索赔和追加．政府苛 内部管理效益降低．特别是 行公开招标．难以有效抑制项 门工作量较大，一些使用单位 项目较多的情况下，管理力度 合理的变更通过行政审批手髟 和水平会下降。 目中腐败现象。 难于实现。 代建制作为公有产权体制下政府 投资项目管理的有效措施已为普遍接 受，但对选用什么样的代建制模式，在 理论和实践中还存在激烈的每论。 以公开招标方式确定代建单位的 模式，即市场竞争代建模式更符合“代 建制”的特性，实际效果会更好。比较 而言，政府机构模式即政府设立专业 管理机构模式存在的主要问题是，由 于招标人，代建人、使用单位均为政府 机构，因而使得这种制度安排无法形 成控制投资的刚性约束机制，一旦出 现质量、工期和投资超概算问题，难 以处罚代建单位和挽回损失；另外，代 建单位也无法从根本-卜摆脱政府领导 的干预。有限选定代建单位模式即政 府指定专、眦代建公司模式的丰要问题 是，因受政府指定，所以控制投资的约 束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预， 且代建单位缺乏主动性、积极性。而公 开招标选定代建单位的模式，由于通 过竞争机制和运用市场合约的手段将 责任落实到代建单位，从而形成了有 效控制投资的刚性约束机制，因此实 际效果更加明屁。 实行“代建制”的关键在于选择 具有专业素质的代建单位、用 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 管 理代替行政管理。从性质上讲，代建单 位是企业，如果是“锁定”的行政隶属 关系，会激励不足，约束不力；缺乏公 开竞争，代建单位具有垄断性，同样存 在激励和约束问题，并且容易产生腐败 寻租现象。因此，人们很容易认为市场 竞争代建模式是较优的选择。 有专家总结北京市的实践经验指 出，与现行政府投资项目管理体制相 比，实行公开招标方式选择代建单位 具有明显的优势，即能够充分发挥市 场竞争的作用，从机制卜确保防止“三 超”行为的发生：一是代建单位通过招 标产生，能够降低政府投资项目总体 成本，体现了市场竞争意识；二是代建 单位具有丰富的项目专业管理经验， 有助于提高政府投资建设项目管理水 平；三是代建单位与政府、使用单位三 方签订《代建合同》，通过合同约束三 方的行为，有利于排除项目实施中的 各种干扰(丰要是项目电位提出的“三 超”要求)，符合法制理念；四是代建单 位须依照《代建合同》的约定，向政府 缴纳一定比例(10％一30％)的履约银行 保函，为从经济上制约代建单位的违规 行为提供r保障·五是对项日竣工验收 后决算投资低于批准投资的，可按财 政相关规定，从节余资金中给予代建 单位进行提成奖励，从机制上鼓励代 建单位加强管理、降低成本。 与政府常设性代建机构模式如设 立工务局进行政府投资项目专项管理的 设想相比，公开招标方式确定代建单位 的优势非常突出：一是更符合国家投资 体制改革方向。二是体现了市场竞争意 识，避免搞垄断；三是不需要增设新的 机构，避免r机构、职能重叠，四是能够 从机制上防止超概算行为的发生。而工 务局模式最大的弱点在于缺乏超概算 行为的责任追究经济承担能力。 显然不同的代建制模式无论在形 式还是内容上都存在着重大的本质性 的区别，我国的代建制最后将选择什么 样的模式，是项}二{市场竞争代建模式还 是政府常设性代建机构模式，或者是在 不同区域、不同领域、不同规模、不同阶 段选用不同的模式，走多元化的代建模 式的道路，还有待于在理论和实践中进 行积极探索。(未完待续) (作者单位：天津大学管理学院) 责任编辑王小莉 本栏目投稿邮箱：xlwan91601@sina．corn 第。嘉骠裙l5920lo年- 第5期总第”6期l万方数据 政府投资项目代建制第二讲代建制的典型模式 作者： 肖艳 作者单位： 天津大学管理学院 刊名： 中国工程咨询 英文刊名： CHINESE CONSULTING ENGINEERS 年，卷(期)： 2010，(5) 被引用次数： 0次 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_zggczx201005024.aspx 授权使用：广西壮族自治区图书馆(gxzz)，授权号：f4cbc323-92dc-4f72-bfeb-9e9900b1a26a 下载时间：2011年3月1日