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行政生态学视角下的公务员制度改革.doc

行政生态学视角下的公务员制度改革.doc

上传者: 甜甜的梦 2011-03-28 评分 0 0 0 0 0 0 暂无简介 简介 举报

简介:本文档为《行政生态学视角下的公务员制度改革doc》,可适用于人文社科领域,主题内容包含      李文华(青海民族学院,青海 西宁 )    摘要:本文运用行政生态学的有关原理与方法,借用其系统和动态的逻辑思维,以新的视角审视新旧体制符等。

      李文华(青海民族学院,青海 西宁 )    摘要:本文运用行政生态学的有关原理与方法,借用其系统和动态的逻辑思维,以新的视角审视新旧体制转型期我国公务员制度改革所面临的问题,提出完善我国公务员管理制度改革的基本思路。关键词:行政生态学公务员制度行政生态环境  行政生态学是生态学与行政学相结合而形成的一个边缘学科,它运用生态学的理论和方法来研究公共行政的结果,也就是借用生态学研究生命主体与环境的相互关系和作用的基本理论方法来研究行政系统与其社会环境之间的相互关系,研究模拟生态系统的社会行政系统。行政生态学认为,任何经济文化和行政制度都是有生命的个体,是经过漫长的成长过程渐渐演进而来的,也就是说,在生命的个体之间以及生物与环境之间都存在一种功能的相互依赖关系。一个行政行为也是一个有机体,要想了解行政行为,必须研究行政制度与其行政生态环境之间的关系,不仅要从公务员制度本身去研究,还要从与公务员制度有关的行政生态环境方面加以分析。  一、我国公务员制度面临的行政生态环境行政生态环境通常包括全球共有的行政生态环境及各国所特有的行政生态环境二个部分。(一)全球共有的行政生态环境对公务员制度的影响进一步加深、经济全球一体化和“入世”的影响。全球化是国际环境最为重要的因素,是当今世界不可逆转的趋势,全球化使生产、贸易、投资、金融的国际化以及区域经济一体化。国家权力和影响正在向超国家机构流动,经济行为的规则日益为世界贸易组织、世界银行、关贸总协定等国际经济组织所界定。区域经济组织如欧盟、亚太经合组织等在国际贸易中发挥着越来越重要的作用。在经济全球一体化下,和国际惯例接轨成为近年来各国公务员管理制度改革的一个重要特征。年,我国加入世界贸易组织,世界贸易组织的非歧视、市场公开和公平竞争原则,以及贸易制度的统一原则、透明原则和司法审查原则等,对我国的经济体制带来严峻的挑战,也对我国公务员管理制度带来新的挑战。为适应“入世”后的新环境,我国加快了市场经济的建设步伐,并以积极的姿态改革现行的行政体制,通过建立完善的决策、执行、监督、约束机制进入操作层面。这些对公务员牢固树立公正观念、规则观念、效率观念极为有利。由此可见,建设一支廉政高效的公务员队伍,建设法治、透明、责任的政府,应该是我国公务员管理制度改革的长远目标。、新公共管理主义思潮的影响。上世纪年代开始,曾经主导西方行政管理领域近一个世纪之久,被誉为是行之有效的传统的行政管理方式,受到新的外部环境的严峻挑战,其近乎刻板的管理模式越来越不能适应迅速变化的社会经济生活,政府机构日益庞大臃肿,效率低下。正是在这样的历史背景下,一种新的行政理论和管理模式新公共管理主义在年代英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。“新公共管理”主义主张,在政府〔收稿日期〕〔作者简介〕李文华(),女,青海民族学院法学院副教授。等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方式和竞争机制,重视公共服务的产出,强调公务员对社会公众的响应力和政治敏感性,倡导在公务员录用、任期、工资及其它人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。“新公共管理”在一定程度上反映了行政管理发展的规律和趋势,因而对我国行政管理,尤其是公务员管理的理论和实践不无借鉴意义。例如,“新公共管理”由注重遵守既定的法律和规章制度向注重实际工作绩效方向发展,这被视为西方行政管理和人事管理更为成熟的标志。当然,在我国现阶段的公务员管理中所面临的主要问题是建立健全与公务员法相关配套的政策,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现公务员管理法制化。但是,我们的政府和公务员归根结底是人民的公仆,因此,在制定和实施法律法规时,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众的需求。同时,“新公共管理”彻底否定了西方国家的文官中立制度,让公务员认识到自己行政工作所负的政治责任,认识到自己只有保持对政策的自觉响应,才能达到忠实履行行政职责的目的。这也对我国公务员管理有借鉴意义。另外,“新公共管理”把一些科学的企业管理方法(如目标管理、绩效评估等)列入公务员的管理之中,这对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和公众的反馈,这些方面均可为行政管理特别是我国公务员管理所借鉴。(二)我国独特的行政生态环境对公务员制度的影响由于每个国家的历史背景、文化沿革以及所处的发展阶段不同,其生态环境也各有其特殊的方面。我国现在所处的现代化还不完善,与西方工业化国家所处的现代化阶段相比还有一定的距离。当前,我国公务员管理制度所处的独特行政生态环境主要表现在以下几个方面:、政治环境。政治环境在整个行政生态环境中处于中心地位,它是影响我国公务员管理制度的外在重要因素。一是党政关系未理顺,政府机构臃肿庞大。我国已经步入建设社会主义现代化的轨道,但政治体制还不完善,并未从根本上改革现行体制,从中央到地方,党的系统都建立了一批与政府对口或功能交叉的业务机构,政府系统又设置了党的工作机构,出现了二元管理主体的结构,造成政出多门,机构设置重复。据有关数据显示,我国行政机关中司局级业务交叉达,处级业务交叉达以上。尽管我国多次进行了国家机关人员的精简工作,但是,由于政治改革的滞后,往往陷入精简膨胀再精简再膨胀的怪圈。二是行政思想观念落后。发展社会主义民主、实行政务公开,使我国政治体制改革取得一定成就。但是,我国政治的民主化和公开化还只是开始,民主化、公开化的意识还没有普遍形成,在公务员职务任用上还存在着神秘主义、主观主义、任人唯亲、缺乏法制规范的现象。、经济环境。作为上层建筑组成部分的国家公务员制度,其体制结构和运行机制归根结底在于特定的经济基础,并受制于生产力水平。一是经济体制的制约。虽然世纪年代我国进行了由计划经济向市场经济体制的变革,但是,市场经济体制还不完善,一些国家公务员的思维方式和工作方式仍未摆脱计划经济的影响,从而造成行政效率低下。二是生产力水平不高,地区和行业间发展不平衡。我国通过经济体制改革已经取得了很大成就,生产力有所提高,但是,并未改变生产力水平低下、地区发展不平衡的现状,在分配上还存在不合理现象,地区间收入差距较大。这些现象对社会经济生活和公务员产生了很大影响。一些具有垄断性部门的公务员和工资、奖金、福利待遇与普通部门的公务员相比差距悬殊。而且,我国行政层次较多,各地经济条件差异大,导致国家公务员的工资和福利待遇有差距。这些都不利于调动待遇低部门公务员的积极性,当然也就不利于公务员管理制度的实施,并造成了公务员进行“权利寻租活动”,从而影响到我国公务员管理制度的推行。、文化环境。在文化环境的诸要素中,与我国的历史有密切联系的传统文化和公民的文化形态对我国公务员管理制度有着重要的影响。一是传统的封建主义政治文化。在中华民族的传统政治思想中,既包含有进步性和合理性的思想,也有消极影响。例如,官本位思想、官利一体化的观念仍然存在,升官发财、有权就有一切的思想继续影响着一些公务员的思想,导致某些公务员以权谋私和贪污腐化。二是公民的文化素质普遍偏低。虽然我国在推行义务制教育后,公民的文化程度有了显著的提高,但是,我国公民的主体是农民,农民中的文盲和半文盲率接近,小学和初中文化程度的占。由于农民的教育程度低,缺乏主体意识和法制意识,农民所具有的分散、分工不明确等习惯性在县乡两级公务员队伍中有较大影响,从而也影响到我国公务员制度的贯彻和执行。三是行政道德缺乏。随着社会主义市场经济体制的建立,传统的行政道德体系处于崩溃边缘,而新的行政道德体系尚未完全建立起来,从而使得人们在两种道德体系之间左右摇摆,国家公务员非常容易发生道德重心失衡和道德认识偏差,“为人民服务”的宗旨在很大程度上对一部分公务员只具有口号的抽象意义,相当一部分公务员的服务意识、平等意识、责任意识淡漠,主人意识、权力意识和优越感极度膨胀。  二、我国公务员制度不能适应现有行政生态环境之要求从根本上说,我国的国家公务员制度只是一种西方公务员制度的模仿与移植,并非中国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境,使得公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得比较突出。(一)公务员制度的法制建设不完善我国已经颁布了《公务员法》,它明确了公务员管理体制和其内在运行机制,阐明了公务员管理措施的目标和走向,制定了公务员的权利、义务、责任等,但它只是公务员管理的一部总纲性的法律,一些配套法规、规章(如录用、任职定级、竞争上岗、考核、调任、回避、处分、申诉等)有待制定颁布。(二)公务员分类管理模式没有建立、职位分类不科学《公务员法》按照公务员职位的性质、特点和管理需要,将我国公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别,却没有区分政务类和事务类公务员,这使得对这两种性质不同的公务员管理不能区别对待。著名行政法学家薛刚凌教授认为,这一分类将导致难以避免传统的公务员“品位”分类的窠臼,很难摆脱行政级别限制,导致公务员岗位的人事分离,对具体岗位职责缺乏严格界定。而职位分类是现代公务员制度的基石之一,没有职位的科学分类,在某种意义上很难对公务员进行科学管理,很难构建现代公务员制度。(三)公务员依法行政观念和法律意识落后有资料显示,目前我国有以上的法律、近的法规都要求行政机关执行,靠公务员来落实。可以说,公务员能否做到依法行政,直接关系到国家的法律、法规能否实现。然而,我国公务员依法行政的观念和法律意识还不能适应依法治国的需要,一些行政机关和公务员把法律仅仅作为管老百姓的工具,认为依法行政就是用法行政,把依法行政简单化认为依法行政就是依章办事,遵守上级下达的红头文件就是依法行政,却不管所奉行的“章”和所遵守的“法”的登记、效力、内容如何责任意识淡薄,总以为职权为自己所享有,可以行使也可以不行使缺乏应有的接受监督意识,不习惯有人对自己做出的决定或行为提出异议等等。(四)有效的竞争激励机制尚需建立与完善我国公务员制度的激励机制由考核、职务升降、奖励、工资、保险、福利等管理环节构成。然而,目前这几个环节都不完善,缺少针对不同职务层次和不同类别人员的分类考核指标体系,考核结果流于形式。实践表明,仅靠职务晋升难以调动中低层公务员的积极性,工资保险福利制度的激励保障功能不明显。激励保障中最突出的问题是,广大的基层公务员的良性竞争机制还没有完全形成,现行的工资保险制度的应有功能没有得到有效发挥。  三、完善我国公务员制度的几点思考我国公务员制度的完善和创新是加强政府法制建设的首要任务,公务员管理制度的安排和实施应注入新的理念,以适应时代发展的需要。(一)行政环境多变需要灵活性前面已经提到,我国行政生态环境复杂多变主要来自两种力量。一方面,国际经济环境全球一体化加剧另一方面,国内正处于转型期,现行的行政管理体制还存在计划经济时期的成分,新旧制度之间的衔接、新旧观念的交锋、行政行为的更替,这些都需要一段较长的磨合期。我国公务员管理制度的完善必须适应这种复杂多变的环境变化,并具备一定的灵活性,从而增强制度的活力,改进公共服务质量。在我国现阶段,公务员制度的灵活性体现在政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应,既要保持优良传统,又要吸收新的成果。(二)核心价值不变需要原则性在我国的人事管理中,价值观主要体现在“公平、平等、竞争、择优”的原则和为人民服务的原则。我国公务员管理制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱颖而出、进出通畅、能上能下的用人机制,同时,能充分发挥公务员的聪明才智,为我国的现代化作贡献。因此,德才兼备、择优录取、公平竞争就是我国公务员的核心价值。(三)制度安排应具有前瞻性目前,西方发达国家尤其是美国的公务员制度改革已经开始关注行政改革的效果,即以政府行为结果的成败作为衡量政府效率的标准,这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一。笔者认为,我国公务员管理制度在未来的制度设计中也需要注入以效果为本的绩效理念,它必然会增强制度本身对现实的超前适应性,避免纷繁复杂的、僵化的规则所带来的冗长的行政程序而影响行政效率,从而具有前瞻性的指导意义。制度设计应该强调行政效果而不单是规则,应为政府管理和公务员提供自我发展的较大的自由度,这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力。政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为,有了测定的尺度,作决定就会相对简明。(四)建章立制需要简明性。在一些地区或部门办一件事动辄需盖十几上百个公章,繁杂的规章制度成为我国行政效率的严重阻碍。因而,精简明确的规则也应该成为我国公务员制度设计的新理念,这是提高政府快速反应效能的基础。进一步推动公务员制度的完善,必须立足我国现有的基本国情,在短时期内建立起配套的规章制度,这是我国现阶段社会客观现实的需要。这些规章制度的设立,应该体现精简明确的原则,具有现实可行性,并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全的条文。(五)行政权力的行使需要制约性在我国现阶段,由于政府职能转变不到位,政府权力的行使尚未得到明确的规范和有效的约束,使得一些行政部门可以借助权力对微观经济社会生活进行随意干预。这种随意干预往往使某些公务员有了滥用权力的条件和机会。实践表明,不受监督制约的公务员及其行政权力,必然表现为官僚主义和以权谋私。因此,建立行政权力的制约机制,具有重要的现实意义。参考文献:唐兴霖里格斯的行政生态理论述评J上海行政学院学报,,():李啸我国新一轮行政改革基本取向的行政生态学分析J四川理工学院学报,,():刘畅,张英波浅谈“新公共管理”对我国行政体制改革的借鉴意义J长春师范学院学报,,():马丽辉加强行政道德建设面临的问题及对策J中共云南省委党校学报,,():赵晓华提高公务员依法行政能力刍议J行政与法,,():沈荣华建立行政权力制约机制的思路选择J中共福建省委党校学报,,():  Abstract:Thispaperwieldedtherelevanttheoriesandmethodsofadministrativeecology,utilizedthelogicalthoughtofitssystemandtread,andwithnewvisualangletohasprobedabouttheproblemsthatourcountry’spublicservantssystematicreformfacingintheperiodofnewandoldsystemtotransform,andofferedabasicideasforimprovingitKeywords:Administrativeecologypublicservantssystemadministrativeecoenvironment(本文编辑、校对:罗菊芳)

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