集体建设用地流转模式分析

Research 工作研究 浙江大学房地产研究中心 王 媛 近年来，我国各地都在积极探索农村集体建设 用地流转，且已形成一系列典型模式与经验。本文 拟以天津宅基地换房、成都农权交易所、嘉兴两分 两换、宣城农屋贷款模式为典型案例，分析各自的 模式背景、结构、绩效。以期找到有益的启示与借 鉴。 天津——宅基地换房 自2006年天津市滨海新区被十一五规划纳入国家 总体发展战略后，一系列重大项目逐步上马，用地需 求快速增加，完全依靠征地来解决建设用地需求已十 分困难。2008年，天津市《滨海新区土地改革专项方 案》得到了国务院正式批复，意味着滨海新区成为全 国集体建设用地流转改革的先行试验区。 天津市集体建设用地流转模式，主要是政府 强力主导下的“宅基地换房”和“土地换保险和补 偿”。具体办法为，农民以其宅基地按照规定的标 准换取小城镇的住宅，实现土地置换；同时以土地 升值预期作为担保，由政府成立融资公司向开发银 行贷款进行建设。农民除得到按一定标准换取的城 镇住宅外，还能得到按一定标准计算的补偿金和社 会保险。集体建设用地流转增值带来的大部分收益 作为城镇建设资金。 天津模式较成功地解决了小城镇建设所需的土地 与资金问题，实现了城镇建设资金平衡。政府主导的 模式保证了改革的执行力与影响力。此外，该模式还 带来了以下成效：一方面，通过该模式可以实现村镇 集中和组团化规划，农民迁入城镇新居，可以享受城 镇公共服务设施；另一方面通过土地置换实现了大多 数农民的社会保障，区域内第二、三产业投资项目的 引入可解决部分农民就业问题。 但天津模式也在以下方面存在问题：一方面， 政府作为改革实施主体带来一系列问题。在政府主导 改革的情景下，政府、农民、企业的权益如何平衡是 一个关键问题。天津模式的实施造成了部分农民的不 满，包括宅基地换房标准问题、区域政策差异导致 的补偿标准不平衡问题等。以致于“农民认为政府占 了便宜，政府认为这是为农民做好事”双方叫屈的局 面。而滥用公权、权利寻租、暴力拆迁等问题也是模 式实施的执行隐患；另一方面，农民作为城镇准居民 的生活问题需要重视。换房后，农民转变为城镇准居 民，其对城镇生活方式的适应情况值得关注。已产生 的和有可能产生的问题有：户籍差别可能带来的不同 待遇、城镇生活的高额生活成本难以负担等。 成都——农村产权交易所 成都自2003年开始开展城乡一体化建设，期间 做了大量的基础性工作包括农村体制、机制改革， 农村权属确权登记，农业补贴等措施。2007年7月 出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法 （试行）》，规定集体建设用地可以进入市场公开 出让。2008年4月，成立全国首家农村产权流转担保 股份有限公司，10月成立了农村产权交易所，作为 农村产权综合性市场平台，实现了包括集体建设用 地使用权在内的多种农民权属的市场化流动。 农村产权交易所模式主要内容是农村产权（包括 集体建设用地使用权等多种产权）作为标的在一定期 限内的让渡，并规定集体建设用地使用权的出让方必 须是村集体，从而有效规避了现有法律条文的限制。 成都农村产权交易所模式从以下三方面带来成 效：第一，提高农民收入、保障农民权益。该模式可 以盘活农民手中的土地，实现农地资本资产化，使农 民获得土地流转带来的增值收益。实现农村权属流动 后，土地进行规模经营达到投入少、产出高的效果， 保证了农民较为稳定的租金、分红等收益，同时为农 民提供了就业岗位。通过农民权属抵押，农民可获得 集体建设用地流转模式分析 46 中国土地·2010年第8期 Research 工作研究 贷款实现有效融资，从而获得生产、生活资金。 第二，实现土地整理规模经营。依托农村产权 交易模式，可以整合、集中农地使用权，通过招商引 入农业产业化项目，实现农业规模化集约化经营；或 通过引入政府或社会资金，建立农村合作社，实现土 地入股合作经营。此外，通过中心村（聚居点）的建 设，可优化村庄布局，有利于实现农村新社区统一规 划，加快城乡综合性配套改革。 第三，实现农村资源的高效率组合。农村产权交 易所的模式，有效地利用了产权交易机构规范成熟的 交易流程以及技术、人力等资源，可以短时间内迅速 搭建集体建设用地使用权交易平台，提高交易效率。 但成都模式存在以下方面问题：首先是相关法律 障碍。现行法规对集体建设用地使用权的流转规定了 严格的限制条件；其次，产权成交难度大。农村产权 交易需要联系包括林业、国土、房管等很多部门，这 就使交易中可能出现各部门意见不一致的情况，带来 协调上的困难。同时，交易涉及到各相关区市县、村 镇，交易所面对千家万户的农户，需要将有出让意向 的农户组织起来，每一个项目投入的工作量非常大。 而且由于每个项目投资者的 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 都不相同，和农民之 间的意见分歧也较大，往往难以达成一致。 浙江嘉兴——“两分两换” 浙江省嘉兴市的城市化水平相对滞后，50%以 上的农民居住在农村。一方面占用了大量非农建设 用地，同时由于分散居住，各项城市基础设施很难 向这部分农村居民覆盖，农村建设用地浪费比较严 重而非农用地储备不足。2008年，嘉兴列入浙江省 统筹城乡发展综合配套改革试点，8月提出鼓励有地 农民实施农地使用权流转的“两分两换”工程，并 在各村镇实行广泛试点。 “两分两换”模式，特点就是把宅基地和承包 地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇 房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换 后，不改变土地的所有权性质和用途，所有权仍属 集体，流转产生的大部分收益以股金、租金、农民 社会保障等形式由农民获得，部分收益作为城乡一 体化建设的建设资金。 “两分两换”模式改变了集体建设用地使用权 的分散、凝固状态，使土地要素在市场化流动中实 现优化配置。其成效主要 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现在：第一，保障农民 收益，激活土地的收益与保障作用。该模式通过宅 基地置换城镇房产，农民享受了房产的大额度增值 同时，换得的商品房可以作为资产上市交易；通过 承包土地使用权流动，农民可以获得固定的租金、 股金及社会保障等收益，获得比从前分散、低效率 耕种更多的收益。 第二，有助于城乡统筹发展，改善农村人居环 境。“两分两换”模式一方面实现了农民向城镇居 民身份转换，分享城镇发展成果；另一方面可以实 现农村新社区整体规划，大大节约农村公共设施的 投入成本，提高公共服务水平及效率。 第三，可以节约大量宅基地。宅基地置换到城 镇住房，平均户占地面积可从过去的1亩以上降低到 0.5亩或0.3亩，节约的宅基地复耕或用于建设可以弥 补非农用地的不足，达到明显的节地效果。 嘉兴模式的问题在于：一方面，启动资金规模 大，融资困难。“两分两换”模式所需启动资金量 很大，要有效的融资通道才能解决；另一方面，土 地利用规划造成实施困难。新建中心镇、中心村需 要大量土地周转指标，原宅基地复垦及置换出来的 建设用地指标需要异地使用等情况都将遭遇现行土 地利用总体规划的制约。 安徽宣城——农屋抵押贷款 国家支持的农户小额信贷，已不能满足农民 扩大生产对资金的需求，而进行商业贷款，也因没 有担保手段而难以实现。1997年安徽宣城市房地产 管理局在各乡镇政府成立“房屋产权登记发证办公 室”，接受农村房屋登记的申报受理工作，试点农 村房屋登记 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 改革。农村房屋产权明晰后可向银 行抵押，并允许进行流转交易。 宣城模式的主要内容是，在广泛开展农村房屋产 权登记的基础上，开发农村房屋产权抵押贷款的金融 产品，推动农房产权交易流动，实现农民有效融资。 村房屋产权抵押贷款解决了农民融资难问题， 盘活了农村房屋资产，实现资产资本化。然而，相 关法规的缺乏及现行法律对农村宅基地流转的严格 制约，造成了该模式的实施面临重重困难。 CHINA LAND /2010 No·8 47