《立法法》的立法缺陷分析

南方论刊 ·2010年第6期 氏主与法制 《立法法》的立法缺陷分析 汪 (西安广播 电视大学 雷 陕西西安 710002) 【摘要】我国 《立法法》第7条、第8条 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 全国人民代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 大会及其常委会都是有权立法的主体，但都没有明确界定 “基本法律”与 “法律”的范围与界线，致使两者的立法权限和关系模糊，与法制统一原则相悖。本文通过对全国人大和 全国人大常委会立法权的来源、性质、范围的分析和梳理， 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 “基本法律”与 “法律”在性质、内容范围及其效力等级 上是不同的，从而具体分析其中立法缺陷。 【关键词 】立法权限；合理配置；基本法律；法律 《中华人民共和国立法法》因其 涉及一国最重要的国家权力——立法 权的 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，故被称为小宪法。我国宪 法规定，中华人民共和国国家立法权 由全国人民代表大会和全国人大常委 会行使，但两者拥有立法权的性质、 地位和权限是有区别的，不能相提并 论。全国人民代表大会有权制定基本 法律，全国人大常委会有权制定基本 法律以外的法律 ，其界线应当明确 ； 而 《立法法》在具体规定里不但没有 对两者的范围和内容进行界定，反倒 把两者混为一体，十分模糊，给人很 多困惑和不解，这与法制统一原则的 要求和精神相悖。本文将从立法技 术、立法体制、民主政治和宪政的角 度分析其中立法缺陷。 1．立法技术要求法律用语应当 明确易懂、严谨一致 《立法法 》对全国人大制定的 “基本法律”和全国人大常委会制定 的 “法律”这两个概念的规定就缺乏 准确性和严谨一致性。 《立法法》第7 条第二款、第三款规定： “全国人民 代表大会制定和修改刑事、民事、国 家机构的和其他的基本法律。全国人民 代表大会常务委员会制定和修改除应当 由全国人民代表大会制定的法律以外的 其他法律。在全国人民代表大会闭会期 间，对全国人民代表大会制定的法律进 行部分补充和修改，但是不得同该法律 的基本原则相抵触”【川。这是我国宪 法对最高权力机关和它的常设机关行 使国家立法权的范围和限度的确定与 划分，即基本法律的制定权属于全国 人民代表大会，全国人大常委会只能 制定基本法律以外的法律【2】。 “全国人民代表大会常务委员 会制定和修改的应当是全国人民代表 大会制定的法律以外的法律，”这里 的第一个 “法律”应该是指全国人民 代表大会制定的基本法律； “法律以 外的法律”，即第二个 “法律”是指 全国人大常委会有权制定的法律； 而第三个法律，即 “对全国人民代表 大会制定的法律进行部分补充和修 改”和 “不得同该法律的基本原则相 抵触”，这里的 “法律”也是指基本 法律。从立法技术对法律语言的准确 性、一致性、逻辑性的要求来看以上 的表达是有问题的。 不管是宪法或立法法，对 “基本 法律”的表述都应当严肃而准确，不 能轻易地省略掉 “基本”这两个字。 指 “基本法律”时，不能用 “法律” 这两个字来代替，因为它们是由不同 的主体，依照不同的权限和程序制定 的，其效力等级是不一致的Ij】。 2．从立法体制的角度来看，立 法权的行使要统一，要依照法定 的权限范围和程序行使立法权 我国宪法明确规定：全国人民代 表大会有权制定和修改刑事、民事、 国家机构的和其他的基本法律。但 《立法法 》第8条规定 ： “下列事项 只能制定法律： (一)国家主权的事 项；等等。”同时，第9条还规定： 本法第八条规定的事项尚未制定法律 的，全国人民代表大会及其常委会有 权做出决定，授权国务院先制定行政 法。 “下列事项只能制定法律”， “尚未制定法律”的可以授权国务 院制定行政法规。这里的 “法律”是 指全国人大的基本法律，还是指全国 人大常委会的法律，仅从字义上无法 确认，但从其内容来看 “只能制定法 律”的九项内容中起码有一半属于全 国人民代表大会基本法律的范畴，在 这里基本法律与法律的界线没有了， 全国人大与全国人大常委会之间的立 法权限被捏在一块、混为一体，这将 产生的直接后果是全国人民代表大会 的立法权极易旁落，为全国人大常委 会以后 “越权立法”留下 “伏笔”和 “依据”。 国家立法权是国家权力中最首要 的权力，而按照我国政体的性质全国 人民代表大会的权力高于其他国家机 关的权力，同理全国人民代表大会的 立法权也是最高的，它的权力被侵越 或旁落，只能说明立法权的合法性和 正当性被破坏了。然而， 《立法法》 第8条将全国人民代表大会的基本法律 制定权与全国人大常务委员会的法律 制定权融为一体。这起码说明 《立法 法》的这一规定是违宪的。明确 “基 本法律”与 “法律”两者的权限和范 围是我国立法体制的核心和基础，立 法法不仅没有将宪法的原则和规定具 体化，使国家立法权的运作分工明 确，反而将其进一步模糊，这使人感 到十分的遗憾。 3．从民主政治的国家体制和宪 敢层次来看。行使权力的最高国 家机关是全国人民代表大会 首先，从主权在民的民主主义 的角度，我国民主政体的核心是人民 代表大会 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，人民管理国家事务的 权力机关是各级人民代表大会。作为 最高权力机关的全国人民代表大会， 它所体现的民主原则和精神是 “多数 人的统治”，是我国一切权力属于人 民，人民当家作主，行使国家最高权 力的象征，由它行使基本法律的制定 权是最正当的。而全国人大的常务委 员会只是它的常设机关，全国人大常 委会的立法权隶属于全国人民代表大 会。因此，宪法明确规定了两者的关 系，即 “人民行使国家权力的机关是 全国人民代表大会和地方各级人民代 表大会”它们的常设机关是常务委员 会。作为常设机关其权力的性质和活 动应从属于产生它的人民代表大会， 全国人大常委会应当向全国人大负 责，接受其监督，不得越权行使本应 属于全国人民代表大会的权力。即使 要行使，必须经全国人民代表大会的 授权。 其次 ，从产生的形式上看，全 国人民代表大会是通过民主选举而产 生，而全国人大常委会是由全国人大 的代表选举产生的。从组成两者的成 员和立法的程序来看，全国人大的代 表来自社会的各个层面。而全国人大 常委会的组成人员是由全国人大代表 选举产生的，人员少而集中，虽然立 法效率要高一些，但与全国人大相 比较，全国人大常委会参与立法的成 员构成，立法的内容和所代表的利益 方面 ，其代表性 、广泛性和民主性 ， 都不能与全国人民代表大会制定的基 本法律相提并论，这进一步说明了全 国人大常委会应隶属于全国人民代表 大会。虽然宪法规定，我国国家立 法权由全国人民代表大会和其常委会 行使，但两者的权力不是同等的，而 是一种 “源”与 “流”的关系，全国 人大的国家立法权是 “源”，即全国 人民代表大会是受人民的 “委托”和 “让渡”行使主权的最高国家权力机 关，是人民的代表机关，而它的常设 机关的权力来自于它的 “再委托”或 “再授权”。可见，常设机关的立法 权是由最高国家权力机关的立法权派 生出来的，是 “流”，而 “源”应高 于 “流” 。所以基本法律的效力等 级高于全国人大常委会制定的法律。 再次，我国虽然是一院制国家， 但与其他一院制国家相比较，不管是 议会与国家元首分享国家立法权的一院 制国家，还是议会之下{殳置常设机关的 一 院制国家，我国全国人大常委会的立 法权比其他一院制国家最高权力机关的 常设机关的立法权都大得多 。 4．总结 虽然宪法的内在精神表明了全国 人民代表大会行使的国家立法权高于 全国人大常委会的国家立法权，但由 于具体权限的规定和表达的不协调、 不一致，使两者的立法权处于相互交 叉、互补、制约之中，致使长期以来 这三个问题一直得不到解决：第一， 基本法律与法律的具体含义和范围是 什么；第二，修改宪法和解释宪法的 权力分别属于全国人民代表大会和全 国人大常委会，而这两个权力的界线 难以界定，在某种意义上是同等的； 第三，全国人大常委会有权对基本法 律进行部分的修改和补充，这里的 “部分”是大部分还是小部分没有界 定。这三个问题的模糊不清最容易导 致全国人民代表大会立法权的旁落或 其他立法主体越权立法、立法无序现 象的出现。对此提出以下几个方面的 看法和建议。 首先 ， 《立法法》应具体、详 细地对 “基本法律 ”和 “法律”的 范围和内容做出规定。宪法第62条第 (三)项规定全国人民代表大会有权 “制定和修改刑事、民事、国家机构 的和其他的基本法律”，这是宪法所 确立的基本法律的范围。它们的范围 和调整的对象涉及到整个国家、社会 和公民生活中带有基本性、根本性、 全局性及特别重要的关系和问题。 “其他基本法律”的范围应当是涉及 整个国家、社会根本政治、经济、司 法制度和公民基本权利义务内容的立 法。 其次，应明确界定全国人民代 表大会修改宪法权和全国人大常委会 解释宪法权。由全国人大和全国人大 常委会来行使修宪权和解释宪法权其 范围和界线是很难界定的，它还涉及 到谁最有权或谁最应该行使法律解释 权的问题。许多国家的宪法都明确规 定或在宪法的实践中都表明由司法机 关行使对宪法和法律的解释权，其理 由是：立法机关行使立法权只负责立 法，司法机关在适用法律时才会针对 个案对法律进行解释。如果立法机关 针对个案进行解释，就成了立法机关 在行使司法权了，不符合宪政的权力 分工制约的原则。由立法机关解释法 律，补充和修改法律都属于立法活动 本身。 再次，全国人大常委会对基本法 律的修改应当是小部分。这里有二重 含义：一是全国人大常委会补充和修 改基本法律只能是小 “部分”的补充 和修改，对基本法律进行大的修改或 补充必须由全国人民代表大会自己进 行。如果是大部分，全国人大的基本 法律的制定权就会旁落，就会受到任 意的侵越。二是全国人大常委会要修 改和补充基本法律有两个限制条件： 在全国人大闭会期间；不得与基本法 律的基本原则相抵触。 参考文献： [1】昊光辉：立法论[M】．重庆大学出 版社 ．1992．217． 【2】全国人大常委会法制委员会．关 于 《中华人民共和国立法法(草案)》 几个主要 问题的说明． 【3】陈端 洪：立 法的 民主 合 法性 与 立法至上——中国立法批判【I】．中外法 学．1998．6． [4】周王生：立法研究．第1卷【M]．法 律 出版社．2000．103． 【5】吴大英：比较立法制度[M】．群众 出版社．1992．396． 编辑，睿明 校对，文佳 41