中国农村金融现状

中国农村金融现状与政策分析 中国农村金融现状与政策分析 章奇 中国社会科学院世界经济与政治研究所 1、背景和简介 1.1 解决农村“三农”问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 （农村、农业和农民）是新一届政府施政的一大重点。“三农”问题的核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展。所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。 1.2 然而我国农村金融的发展存在很大问题，现状不容乐观。主要表现在以下几点：第一、农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。从1999 年开始，全国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并31000多家地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款。因此现在农村剩下的只有农村信用合作社。但是，由于各种原因（政府干预、管制限制以及历史包袱），整个信用社为“三农”提供的金融服务能力同样非常有限。第二、不仅农村正规金融机构无法向农村经济提供足够的金融服务，而且事实上成为农村资金外流的渠道。例如，近年来全国邮政储蓄机构吸收的存款全部存在中央银行，中央银行又贷款给农业发展银行，农业发展银行的资金专项用于农副产品的收购，这两块资金几乎相抵。到2002 年11 月底，全国农村信用社吸收各项存款19469 亿元，各项贷款14117 亿元，两者差5352 亿元，其中有价证券及投资1812 亿元，净存放中央银行684 亿元，拆借给其他金融机构1152 亿元，加上其他一些因素计算，估计从农村流出资金约3000 亿元（夏斌，2003 ）。第三，由于货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。 1.3 总之，缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务、无法满足后者的融资需求构成了当前农村金融发展的困境，也是阻碍农民收入增长缓慢的主要原因之一。 2、农村金融体制改革和农村金融机构的构成 2.1 农村金融体制改革的演化 自1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，基本上经历了以下三个阶段： 第一阶段：1979～1993。这一阶段的主要改革措施和政策 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括①1979年恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益；②随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位。农村信用合作社也不是农业银行的基层机构，但它接受中国农业银行的管理；③放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例如80年代末首先在四川省成立的农村信用合作基金会。同时允许成立的还有一些农业企业的财务公司，企业集资异常活跃；④允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。 第二个阶段：1994～1996。在第一阶段改革的基础上，这一阶段的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。1更具体地说，这一农村金融体系包括以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构（中国农业银行），主要为农户服务的合作金融机构（中国农村信用合作社），支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构（中国农业发展银行）。为此①于1994年成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来；②加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限，等等；③继续强调农村信用社商业化改革。根据国务院1994年关于金融体制改革的决定，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。不过，实际进度大大落后于这一阶段所 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 的目标。另外一个重要的政策变化就是规定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。 第三个阶段：1997～。在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后，在强调继续深化金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在：①开始在国有专业银行中推行贷款责任制；②收缩国有专业银行战线。1997 年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；③打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1999年在全国范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算（See section 2.2.2）；④将农村金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上，且进入2003年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。2003年11月底8 省（市）（浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏）农村信用社改革实施方案已经国务院批准，这标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施阶段（See Box 2.1）。 2.2 农村金融机构的组成 经过近20多年的农村金融体制改革，迄今为止形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的，以正规金融机构为主导、以农村信用合作社为核心的农村金融体系。这一金融体系的组织结构如下图所示： 图1 中国农村金融体系的组织结构 2.2.1 正规金融 可以把受到中央货币当局或者金融市场当局监管的那部分金融组织或者活动称为正规金融组织或活动。中国农村正规金融体系中主要包括以下几个组成部分： 中国农业银行。 中国农业银行于1979年重建，是中国四大国有商业银行之一，也是四大行中分支机构数量最多的一个银行，其分支机构几乎遍布中国所有的乡镇。到2001年底中国农业银行拥有资产25279.90亿元，4.5万家分支机构并雇佣了49万名职工。农业银行重建的初衷是为了支持农产品的生产和销售，但事实上农行的业务基本与农业农户并无直接关系，其贷款的绝大部分都投入了国有农业经营机构（如粮食局和供销社）和乡镇工业企业。和其它国有商业银行一样，从80年代起中国农业银行就一直进行着商业化改革。但在1994年中国农业发展银行建立之前，中国农业银行的业务兼具商业性和政策性，此后一部分政策性贷款业务，例如主要农副产品收购贷款、扶贫贷款、农业综合开发贷款等政策性贷款被划转到中国农业发展银行。1997年后农行政策性业务剥离速度加快，农行的经营也日益强调以利润为核心。但迄今为止，农行仍然有部分贷款具有政策性贷款的性质（例如对供销社的贷款、一部分扶贫贷款等等），农行的日常经营也无法完全避免地方当局的干预，这是农行资产质量在四大国有商业银行中相对较低的主要原因。 中国农业发展银行 中国农业发展银行是1994年成立的一家政策性银行，是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施。农发行的业务也不直接涉及农业农户，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的。到2001年末，农发行拥有资产7698.53亿元，2273家分支机构以及近6万名职工。 中国农村信用合作社 农村信用合作社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构，是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。2003年6 月末农信社农业贷款余额6966亿元，占全部正规金融机构农业贷款总额的83.8％，比1996 年末增加5483亿元。直到80年代末90年代初，农村信用合作社都是中国农业银行的农村基层组织，大部分存款必须转存到农业银行，从而信用合作社事实上成为了将农户存款引导到国家所支持的集体农业和乡镇企业的一个主渠道。1996年后农村信用合作社脱离农业银行的领导，而由中国人民银行负责统一监管。1996年国务院关于农村金融体制改革的决定规定农村信用合作社超过50％的贷款必须投向其成员。另外，超过3000元以上的贷款必须有抵押品保证。1999年农村信用合作社被允许向农户发放消费型贷款，主要用于房屋建造、教育和医疗贷款。迄今为止，农村信用合作社的经营范围并没有受到限制，可以涉及包括生产、消费以及商业的各个环节，可以向农户、私营企业以及乡镇企业提供贷款。另外，考虑到农村贷款的高风险性质，人民银行允许农村信用合作社的贷款利率拥有较其它商业银行（包括中国农业银行）更灵活的浮动范围，目前农村信用合作社的1年期贷款利率的浮动上限不能超过在中国人民银行的规定利率50％。到2001年底，农村信用合作社拥有资产16108亿元，35529家地方分支机构以及61.52万名职工。截止到2002年末，我国的农村信用社法人机构为4万家，各项存款1．98万亿人民币，各项贷款1．39万亿人民币，存贷款规模均据全国金融机构第四位。目前农信社是全国法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛的金融机构（关于农信社发展概况，See Box 2.2.1-1）。 在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。三者成立于2001年底，均由原来的农村信用社改造而成。 农村邮政储蓄机构只吸储，再把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，2003年8月后这一资金运行格局有所改变(For Details, See Box 2.2.1-2)。除邮政储蓄之外的上述其他金融机构均由中国人民银行负责监管，有资格获得中央银行再贷款。例如，2001－2002年间人民银行就对农村信用社分别新增再贷款312亿元和260亿元。 2.2.2 非（准）正规金融 非（准）正规金融组织或活动包括所有处于中央货币当局或者金融市场当局监管之外发生的金融交易、贷款和存款行为。在农村金融体制改革初期，非（准）正规金融组织和活动由于得到了经济管理当局的默许甚至支持，一度非常活跃。但从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐转向对正规金融机构的商业化，中国人民银行开始加大了对非（准）正规金融组织和活动的管制力度，并终于在1999年解散了农村合作基金会，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。 农村合作基金会 农村合作基金会是80年代中期兴起的准正规金融组织，其经营资本主要依赖于农户的资金注入，其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖。到1996年农村合作基金会的存款规模为农村信用合作社的1/9。农村合作基金会对农村经济的融资需求提供了极大的支持，一项全国性的调查表明农村合作基金会45％的贷款提供给了农户，24％的贷款提供给了乡镇企业。这不仅大大超过了农业银行的相应贷款比例，而且超过了农村信用合作社的贷款中投入农村经济的比例。由于农村合作基金会不受货币当局的利率管制，因此其贷款利率较农村信用合作社更为灵活，贷款的平均收益也更高（Brandt, Park & Wang 2001）。为了消除来自农村合作基金会的竞争对农村信用合作社经营所造成的冲击，1997 年，当局做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定。随后的1998－1999 年，包括村级基金会在内的整个农村合作基金会被彻底解散并进行了清算。2 除农村合作基金会外，非正规金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。合会（国外称轮转基金）是各种金融会的统称，通常建立在亲情、乡情等血缘、地缘关系基础上，带有互助合作性质。图1中除了部分小额信贷、不计息的亲友借款和企业团体间借款之外，根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔 办法 鲁班奖评选办法下载鲁班奖评选办法下载鲁班奖评选办法下载企业年金办法下载企业年金办法下载 》，其他金融组织或者活动均属于非法。 3、农村金融改革对农村金融的影响 3.1 对正规金融的影响 1979年以来的农村金融体制改革一直沿着使农村正规金融商业化的目标前进，并在90年代中期后大大加快了商业化改革的速度和步伐。按照当局的设想，商业化改革之后的农村正规金融体系应该更好地发挥支持农村和农业经济的作用，然而正如我们在第一节中所指出的那样，迄今为止农村正规金融并没有很好地达到政策制订者的预期。 3.1.1 对中国农业银行的影响 尽管中国农业银行的大部分政策性贷款业务已经划归给了1996年成立的中国农业发展银行，但农行仍然承担了许多政策性贷款业务（见2.2.1），这些贷款的管理均属政策性金融管理范畴，无法免除政府职能部门的干预。农行还必须根据政府的要求发放“救灾”贷款、“安定团结”贷款等带有明显政策性性质的贷款。这些贷款直接影响到农行资产质量。 商业化改革更直接影响到了农行向农业和农村经济提供融资服务的积极性，表现在以下几个负面：①农行的业务可以涉及几乎所有经济活动，在现有经济体制下，投资农业的回报相对较低，因此农行的贷款流向具有天然的“非农化倾向”；②1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及县以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年至2002年初，包括农行在内的四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构，且撤并还在继续。这样一种组织结构明显加大了农行向分散的中小农户以及乡镇企业进行融资的成本，从而进一步打击了农行提供农业贷款的积极性；③虽然农业银行在大多数地区还设有县级机构，但由于贷款权的上收，很多分支机构都是只存不贷，从而加大了农村资金供需矛盾。 3.1.2 对农村信用合作社的影响 中国农业银行不断收缩在农村金融领域中的战线以及政府对农村合作基金会等准正规金融组织的打击，客观上确立了农信社在农村金融市场上近乎垄断的地位。1997-2001 年，农村信用社各项存款余额从10555.8 亿元增加到17263 亿元，分别占金融机构存款总额的近13%和12 ％；各项贷款余额从7273.2 亿元增加到11971 亿元，分别占金融机构贷款总额的近10%和11 ％，其中农业贷款余额从1776.8 亿元增加到4417 亿元，分别占金融机构农业贷款总额的近54%和77％。1997-2000年，乡镇企业贷款余额从占金融机构乡镇企业贷款余额的69.5%增加到75.4％（李静，2002：158-170 ）。 但是，由于以下原因，农信社在满足农村融资需求方面仍然作用有限：①农信社只是名义上的金融“合作”组织，在实际经营中，农村信用合作社的官办性质依然存在，从而使其经营经常受到官方的行政干预，没有突出创办时所欲体现的“合作”性质3，从而不仅难以履行农村信用合作社为农业和农民服务的宗旨，而且行政干预下的贷款往往最终成为呆帐、坏账，大大恶化了农信社的资产质量，据央行估计农信社积累的历史坏账达数千亿之多，不良资产率远高于四大国有商业银行，多数在50％以上，在某些经济不发达省份甚至高达90％以上。；②由于商业化改革，农信社的经营也更加强调贷款质量和回报，其经营的利润导向越来越明显。由于农业活动的比较收益受到人为压低，农村信用合作社实际上也无足够激励向农村经济活动提供贷款，表现为真正用于支持农村和农业经济的贷款数量不多。国际农业发展基金的报告指出，农信社的贷款实际上只覆盖了20％左右的农户（IFAD 2002）。许多针对地方农村信用合作社的案例研究也表明，无论在经济发达地区和高度城市化地区，还是在广大中西部地区以及部分东部农业大省，农村信用合作社都表现出“非农化”特征，或“城市化”特征，直接表现为农村信用合作社网点设置的城镇机制化趋势、资金流向的城市化和从业人员的城镇居民化（盛勇炜 2001）；③农信社所受到的贷款利率和抵押品管制（See Section 2.2.1）不利于它向规模小且分散的农户、中小农村私营企业以及乡镇企业提供贷款；④随着四大国有商业银行分支机构纷纷撤出县域，农村信用社也试点统一法人、县乡两级法人并试点改组为农村商业银行和农村合作银行，这必定会加大农信社在向中小农户、中小私营企业以及乡镇企业提供贷款的交易成本；⑤由于农信社在农村金融市场上处于事实上的垄断地位，缺乏来自外部的良性竞争，因此其改善内部管理、加强金融风险控制的动力不足，这无疑也是农信社资产质量不高、经营效率低下的一个重要原因。 3.1.3 对农业发展银行的影响 在现行政策性金融体制下，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行，业务仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥支农作用。即使在支持粮棉流通方面，也同样存在突出问题。棉花购销已经市场化，随着粮食购销市场化程度的提高、种植业结构的调整、粮棉购销主体的多元化，国有粮食购销企业收购量明显下降，以购销信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务也出现规律性明显下降。据农业发展银行统计，2002 年，放开粮食购销市场的8 个主销区省份，农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降56％。而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有公益性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性信贷的扶持，更得不到商业性信贷（何广文 2003）。 由于以上因素的作用，农村正规金融组织无法很好地满足农业和农村经济对金融服务的需求。1997 年以来，农户和乡镇企业贷款困难问题加剧。据统计，全国乡镇企业贷款余额占（正规金融机构）全部贷款余额的比重呈下降趋势，由1997 年的6.7％下降到2000 年的6.1 ％、2001 年的5.9%。2000 年底全国金融机构各项贷款余额99371.07亿元中，农业贷款余额仅占4.92%（何广文等，2002）。农业部对江苏省武进县个体私营企业的调查显示，年收入500 万元以上的企业中有45.1 ％认为贷款难，年收入500 万元以下的有86.5 ％认为贷款难(《中国经济时报》，2002.8.21)。 3.2 对非正规金融的影响 正是由于正规金融机构收缩农村阵地，农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少，农民的信贷需求不得不转而依赖于非（准）正规金融（温铁军，2001）。据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的四倍。对于农民来说，非（准）正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场（IFAD，2001，xii）。实地调查也证实了这一点：例如，温铁军等人对中国东部、中部、西部共15 个省份24 个市县的一些村庄进行了个案调查，发现民间借贷的发生率高达95 ％，高利息的民间借贷发生率达到了85%（温铁军，2001 ）。据估计，仅在浙江温州市，地下金融的规模就已达到600亿元人民币之巨（贺军，2002 ）。 但货币当局对非（准）正规金融的发展一直持怀疑甚至反对态度，1997年亚洲金融危机后，在维持金融秩序、打击非法融资活动的口号下，一度在农村民间融资中极度活跃的农村合作基金会被管理当局勒令撤消和关闭，从而结束了中国民间金融的有组织状态。政府对非（准）正规金融的态度使民间金融要么消亡，要么转入地下金融状态。虽然非（准）正规金融组织远较正规金融灵活（例如相较后者而言，前者可以收取更高的贷款利率），但由于无法组织化和正规化，非（准）正规金融在满足农村融资需求方面所起的作用终究有限。 4、各方对改革农村金融体制的建议 针对目前中国农村金融的现状，许多专家学者都提出了今后如何推动农村金融体制改革的意见，这些意见基本上可以概括为：进一步界定、分离出中国农业银行中的政策性业务，集中力量推进农村信用社的改革，深化农村信用社改革试点工作。由于农信社是目前农村正规金融中的主力军，因此对农信社的改革构成了今后农村金融体制改革的重点，相应地，绝大部分关于农村金融体制改革的建议也集中到如何进一步完善对农信社的改革建议上来。这些建议主要包括： 4.1 进一步加大农信社贷款利率浮动的改革力度，实现农信社利率市场化。 这包括两层含义，一是将农信社贷款利率浮动试点扩大到更多的市（县）以及更高的行政级别（从乡营业点扩大到县营业点），二是扩大农信社存贷款利率浮动的范围（马晓河，姜长云 2003；IFAD 2002;；Brandt, Park & Wang 2001），以使农信社以更灵活的姿态提供农村金融服务。 4.2 全面深化农村信用社的产权改革，为发挥其农村金融主力军作用提供体制基础。 目前有数种备选模式可供选择，（1）原有农村信用社框架内的重组模式：即2000－2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；（2）股份制模式：即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；（3）农村合作银行模式：即2003 年4 月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。考虑到中国各地区农村经济、文化、地理条件千差万别，以上三种模式又各具不同的优点和缺点，因此在模式的具体选择上不能搞“一刀切”，而要因地制宜（人民日报，2003－09－25）。换言之，并不存在一个最优的模式，不能以股份制、股份合作制代替合作制（何广文，金融时报，2003－06－09）。除以上三种已经进行试点的模式外，有专家还建议在调整金融准入政策的基础上，允许城市商业银行、股份制商业银行甚至外资银行收购农村信用社，以此带动农信社的体制改革（马晓河，姜长云 2003）。 4.3 为了更好地推进农信社改革，有必要在清产核资的基础上，解决历史上农村信用社因政策性因素形成的呆坏帐（谢平 2001），4同时考虑由国家为农信社的农业贷款提供更多的政策优惠。 4.4 在管理体制上，中央部门监管、省级政府管理、农信社自主经营“三位一体”的管理体制，是目前情况下和现有认识水平上的最佳选择（王洪章、刘锡良 2003；人民日报，2003－09－25）。 4.5 放松对非（准）正规金融的管制，允许农村金融机构的多元化，促进农村金融机构之间的相互竞争（林毅夫 2003；马晓河、姜长云 2003；何广平 2003；谢平 2001；农业部软科学委员会 2001）。 大部分上述建议在国务院于2003年6月颁布的《深化农村信用社改革试点方案》中有关农信社管理体制、产权 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、经营机制和政策扶持等细则中都有所体现（See Box 2.1）。 5、 需要进一步解决的问题 5.1 《方案》会有多大效果（Will Scheme Work Well in The Future?） 从《方案》公布，选择八个试点省市进行农信社改革以来至今，新一轮农信社改革历时仅半年，还没有充分的信息以对此次改革的成效进行评判。但有两个信息值得注意，一是截至2003年11月底，全国农村信用社（包括农村商业银行）已经实现9年来全行业第一次扭亏为盈，共盈利1.48亿元；二是截至2003年底，八个试点省市不约而同地基本将省联社模式作为第一选择。 就第一个信息而言，应该可以判断为这种农信社全系统的扭亏为盈基本属于短期性的政策刺激效应——一项体制性改革不太可能在这么短的时间内立竿见影。同时，农信社盈利并不代表它的“非农化”倾向有所改变，实际上，数据显示同期农信社农业贷款余额仅占贷款总余额的42％。就第二个信息而言，到很有可能在某种程度上反应了此次试点改革的弊端所在：即由上而下的产权改革设计并没有体现出（反而远远背离了）《方案》设计之初所欲体现的“因地制宜”，不搞“一刀切”的原则。中国经济改革的历史经验表明，凡是成功的改革案例（例如农村经济体制改革、乡镇企业发展等等），均遵循了“基层发明－上层肯定－试验推广”的“由下而上”的制度创新模式（或所谓诱致性制度变迁模式）；凡是失败、效果有限或后遗症极大的改革案例，均走了一条“上层设计－试验推广”的“由上而下的”制度创新模式（或所谓强制性制度变迁模式）。这种不同改革方案选择的不同效果可归因于改革设计者、参与者和受益者之间对信息的享有程度存在极大差异，以及在此基础上形成不同的激励和约束机制，从而导致两种改革模式中不同经济主体相互博弈的结果大相径庭。随着时间的推移，《方案》的实施结果是否会与《方案》设计目的相一致是大可怀疑的。事实上，已经有官方人士和学者对此表示了忧虑（陆磊 2004；于宁、何禹欣 2003） 最后，农村金融问题实际上是农村各方面问题的综合反应（农村要素市场、农民合法权利无法得到保护等等），很难想象《方案》这样一个纯粹从金融角度出发的政策设计会对农村金融发展起到治本的作用。 5.2 新的政策建议 在以上认识的基础上，这里提出如下政策建议： 5.2.1 创建农村中小金融机构（Setting up medium & Small Size financial Agencies） 迄今为止，农村经济的基本单位是那些中小规模的农户、私人企业以及乡镇企业，理想的农村金融机构应该是能够为这些农村中小农户和中小企业提供充分的金融服务。显然，由于相对于大银行而言，中小银行在向小规模农户和中小企业提供融资服务上更具比较优势，因此农村合适的金融结构应该以中小金融机构为主。不过，目前有关农村金融改革尤其是针对农村信用合作社改革的各种方案（See Section 4 and Box 2.1），客观上都会造成农村金融机构向中大型化发展（何广文、冯兴元和李莉莉 2003）。因此，在农村信用合作社改革进程中，必须注意农村信用合作社发挥作用的有效边界。例如一些学者认为，信用合作社的最有效边界就是村落的边界。突破了村落的地缘和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅增加（何广文、冯兴元和李莉莉 2003）。另外，小额信贷、民间自发的金融合作，互助会及其他的自发的借贷行为都应该是适合农村现阶段经济基础的金融制度安排。 5.2.2 必须提倡充分竞争（Free Competition among Rural Financial Agencies is Necessary） 正是在这个意义上，放松并最终解除对农村非（准）正规金融组织和活动的歧视和压抑政策，从而使不同的农村金融制度安排之间出现良性竞争的局面是十分必须的。现有改革方案并没有认识到农村金融机构之间的竞争的重要性，只有在充分竞争的前提下，才能有效扩大金融服务（包括数量和品种），满足农村融资需求。另外需要指出的是，只有在一个充分竞争的环境中，才能有足够的信息比较判断不同金融机构的经营业绩，从而解决由于信息不对称所导致的道德风险问题。目前在解决农村信用合作社历史坏账的问题中就存在一个道德风险问题，即部分农信社利用自身的信息优势，把正常情况下造成的呆账归结为历史包袱（谢平 2001）。只有在充分竞争的外部市场环境条件下，这一问题才有解决的可能。而放开民间金融，将非（准）正规金融纳入正规金融的轨道，是在农村金融发展中实现充分、自由竞争的最佳制度选择（See Section 5.1）。另外，只要有合适的配套改革措施，放开民间金融并不一定会对农信社的经营造成很大的冲击（See Box 2.2.1－2）。 5.3.3 解除对农村经济、社会生活的管制（Removing the Regulations on Rural Economic and Social Life） 在目前针对农信社改革的各方建议以及最新的政策措施中，一般均通过由国家规定贷款比例的方式来达到农信社贷款支农的目的。这一措施是必要且符合国际惯例的。但过去的历史经验也表明，这种国家硬性规定贷款比例的做法并不能扭转农村金融机构贷款“非农化”趋势。这里有必要指出，农信社等农村金融机构贷款流向的“非农化”是和农村和农业经济的低回报率直接联系在一起的，只要农村和农业经济的回报率一直处于较低状态，资金流向的“非农化”现象就不会消失。反过来，无法获得足够的资金支持也会进一步恶化农村和农业经济投资环境。 农村和农业经济目前的困境，从根本上讲是和政府在农村中所推行的一系列不恰当的政策所联系在一期的。迄今为止，政府对农村社会、经济生活仍然有相当的干预和管制，包括粮食收购和一系列从上而下、并未配备足够资源的赶超指标。这些政策和管制妨碍了农民根据自身的比较优势调整资源配置，优化生产结构，从而加重了农民的税费负担，阻碍了农民收入的增长（陶然、刘明兴和章奇, 2003），从宏观上来看则直接导致了农业比较利益不断下降和恶化。因此，只要政府不放弃这些干预和管制政策，农村和农业经济的收入增长潜力就不会得到提高和释放，从而农村金融机构的“非农化”倾向就不会消失（章奇、刘明兴、Vincent和陶然 2004）。 总而言之，要从根本上改变农村金融机构的“非农”偏好，必须双管齐下：一方面，继续深化针对农信社本身的改革，以使农信社成为真正意义上的合作金融，杜绝政府参股或干预管理决策；另一方面，政府必须放弃对农村经济、社会生活的干预，以释放农村和农业经济增长的潜力，从而恢复农村金融机构发放农业贷款的信心和动力。 5.4.4 目前农信社改制的试点模式，并不能有效地防止政府对（改制前后）农信社经营的干预。这不仅是农信社所面对的问题，也是整个中国金融体制所面临的问题。未来的进一步改革，必须将政府工作的重点转移到实施金融监管，防止地方政府对农信社具体经营行为的干预。 国务院发展研究中心金融研究所：“邮政储蓄必须与邮政体制联动改革”，中国经济时报，2003年12月1日； 何广文：“对农村政策金融改革的理性思考”，香港中文大学中国研究服务中心资料库，2003年8月； 何广文、冯兴元、李莉莉：“农村信用社制度创新模式评析”，香港中文大学中国研究服务中心资料库，2003年8月； 贺军：“民间金融的大机遇”，载《新证券》，2002 年9 月23 日。 李静：“农村金融发展情况”，载《中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2002 年，第158-170 页。 林毅夫：“金融改革和农村经济发展”，北京大学中国经济研究中心工作论文，No. C2003026； 陆磊：“农信社改革模式需要改革”，《财经》2004年1月27日； 马晓河、姜长云：“加快农村金融体制改革的若干建议”，中国宏观经济信息网，2003 年12 月08 日。 农业部软科学委员会：“农村金融与信贷政策”，中国农业出版社，2001年版； 盛勇炜：《城市性还是农村性：农村信用社的运行特征和改革的理性选择》，《金融研究》2001年第5期； 陶然、刘明兴和章奇：“中国农村税费负担：一个政治经济学的分析”，《中国社会科学评论》，2003年第一期； 王洪章、刘锡良：“如何将农信社改革推向纵深”，《金融时报》，2003 年10 月29 日。 温铁军：“农户信用与民间借贷研究：农户信用与民间借贷课题主报告”，载中经网50 人论坛，2001 年6 月7 日。 夏斌，近期金融热点问题和银监会成立的利与弊，《中国经济时报》 2003 年1 月22 日。 谢平：“中国农村信用合作制改革的争论”， 《金融研究》2001年第1期； 于宁、何禹欣：“农信社有限改革”，《财经》2003年8月10日。 章奇、刘明兴、Vincent Yiu Por Chen和陶然：“中国金融中介与城乡收入差距”，《中国金融学研究》，2004年第一期（即将出版）； 周其仁，“农民收入是一系列问题”，北京大学中国经济研究中心工作量文，No.C2001012； IFAD （April 2002）：Double-edged sword？Efficiency vs. equity in lending to the poor. IFAD’ s thematic study on rural finance in China. Evaluation Profile，No.3.34. IFAD （1.December 2001）：Rural Financial Services in China. Thematic Study. Volume I – Main Report. Report No.1147-CN Rev. Park, Albert, Loren Brandt and John Giles, 1997, “Giving Credit where Credit is Due: the Changing Role of Rural Financial Institutions in China”, paper submitted for the annual meeting of the Association for Asian Studies held in Chicago, IL during March 13-16, unpublished. Brandt, Loren, Albert Park and Wang Sangui. “Are China’s Financial Reforms Leaving The Poor Behind?”, paper presented at the conference on Financial Sector Reform in China, 11-13 Sep, 2001. 1 1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出，“农村金融体制改革的指导思想是……建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系；进一步提高农村金融服务水平”。 2 农村合作基金会在其经营中所出现的问题，就其性质而言并不比那些正规金融机构所出现的问题更严重（温1999）。而且农村合作基金会之所以会出现问题，很大程度上并不是经营不善，而在于地方政府的不适当干预（周其仁 2000）。Park等（2001）的研究亦表明，当局之所以会强行关闭农村基金合作会，在于防止后者的竞争会对农信社经营造成冲击。 3 这主要表现为如下几个方面：首先，社员没有退社自由，过去数年中全国4万多个农村信用合作社竟没有发生社员退社的例子；二是管理人员任命基本上由上级地方政府确定；三是信用合作社的组成也基本上由行政命令强制形成（谢平 2001）。 4 农信社的政策性负担中，比较明确的部分包括：农业银行和农信社脱钩时遗留的呆账；保值储蓄的贴补支出；清算合作基金会带进的呆账。