基本公共服务均等化研究

3 基本公共服务：目标与差距 均无贫，和无寡，安无倾。 ——孔子（公元前551-479） 59 3 基 本 公 共 服 务 ： 目 标 与 差 距 第 章3 基本公共服务：目标与差距 均无贫，和无寡，安无倾。 ——孔子（公元前551-479） 2006年中国政府提出"逐步实现基本公共服务均等化"的政策目标以来,基本公共服务 均等化的起点、趋势和挑战，一直是中国社会各界广泛关注的问题。本章将集中讨论中国 基本公共服务均等化现状与目标，评估基本公共服务领域存在的各种差距，分析实现基本 公共服务均等化面临的体制、 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 和机制障碍等问题。 1. 基本公共服务均等化 正如第一章的讨论, 中国过去30年持续快速的经济增长为人民带来的巨大福利在改革开放之初是无法想象的。但是，在经济持续快速增长的过程中，也出现了很多新的 挑战，其中之一就是收入差距和人类发展差距的不断扩大。在中国发展的新阶段，随着财 政资源和人力资源的不断壮大，中国政府正在调整政策导向，把缩小城乡之间、东中西部 之间和不同社会群体之间的发展差距作为重要的公共政策目标。 建立一个完善、有效、公平的基本公共服务体系是缩小收入差距和人类发展差距重要 的手段之一。本 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 的第一章分析了基本公共服务和人类发展之间的密切关系。中国发达 地区和欠发达地区之间存在着巨大的发展差距，缩小这些与市场力量和竞争因素密切相关 的发展差距是一个漫长的历史过程。但是，政府可以通过对义务教育、公共卫生和基本医 疗、基本社会保障和公共就业等基本公共服务的投入，缓解经济发展差距对人类发展公平 的影响——过大的人类发展差距会严重影响社会稳定和发展的可持续性。 中国政府已经充分认识到这一点，在2006年提出“逐步实现基本公共服务均等化，保 障社会公平正义，促进和谐社会建设”（专栏3.1）；相关部委都在围绕实现这个目标制 定战略。例如，中国卫生部长陈竺2008年1月7日指出1，中共十七大报告着眼于实现人人享 有基本医疗卫生服务的目标，把卫生事业制度建设提到了突出的位置。卫生部当前推动医 疗卫生改革的目标之一是，2010年之前在全国初步建立基本医疗卫生制度框架。中国也正 在创立新的社会保险模式，让农村居民公平分享全国统一的社会保障服务。2007年开始实 1　《中国日报》，2008年1月8日。 60 施的农村免费义务教育政策，就是以基本公共服 务均等化为目标的重大政策措施。 基本公共服务均等化的内涵 基本公共服务均等化的目标是确保所有社会 成员平等享有义务教育、公共卫生与基本医疗、 基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务的 权利。这一目标并不意味着公共服务结果的绝对 平均化，公共服务结果的绝对平均即使在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经 济时代也不现实，在市场经济条件下更不可能， 也不合理。基本公共服务均等化的目标是建立统 一的公共服务制度，完善公共财政体制和公共服 务体系，从而使人人能够享受到差别控制在社会 可接受的合理范围内的基本公共服务，确保社会 弱势群体以及贫困地区的居民都能得到基本而有 保障的公共服务。 中国目前还没有建立基本公共服务服务数量 和质量的最低标准，即使建立了这些标准，它们 也会随着时间的推移和中国的持续发展而不断提 高。尽管如此，尽快建立这些标准对于推进基本 公共服务均等化进程具有重要作用。基本公共服 务均等化政策目标的核心是，政府必须确保全体 人民享有公平的机会，平等地享受发展成果。全 体社会成员，不论是城镇居民还是农村居民、不 论是沿海发达地区的居民还是内地贫困地区的居 民，不论是男性还女性，不论是城镇户口还是农 村户口，都应该公平享受到水平大致相当的基本 公共服务。 因此，逐步实现基本公共服务均等化的基本 专栏3.1 中国促进基本公共服务均等化的若干政策 1 国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和 固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政 府土地出让金用于农村的比重。 2 中央财政转移支付资金重点用于中西部地区， 尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文 化等公共服务设施得到改善，逐步缩小区域间 基本公共服务差距。加大对山区、民族地区、 边远地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资 源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支 付，加大对人口较少民族的支持。 3 坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困 地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城 乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发 展。 4 整合城乡医疗卫生资源，建立城乡医院对口支 援、大医院和社区卫生机构双向转诊、 高中 高中语文新课程标准高中物理选修31全套教案高中英语研修观课报告高中物理学习方法和技巧高中数学说课稿范文 级 卫生技术人员定期到基层服务制度，加强农村 医疗卫生人才培养。 5 进一步完善公共财政制度，逐步实现基本公共 服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收 支结构，把更多财政资金投向公共服务领域， 加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服 务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社 会治安等方面的投入。 资料来源：《中共中央关于构建社会主义和谐社会 若干重大问题的决定》。 内涵是： （1）基本公共服务均等化不等于基本公共服 务的平均化，而是在基本公共服务方面有全国统 一的制度安排2。 （2）基本公共服务均等化是全体公民的机 会均等、结果大体相同，意味着全体社会成员， 都能享受到有制度保障的最低标准的基本公共服 务；并尊重社会成员的自由选择权3。 （3）基本公共服务均等化，是要将基本公共 服务的差距控制在社会可承受的合理范围内，促 进社会公平正义与和谐。目前，城乡、区域和社 会不同群体之间的名义收入差距很大，需要通过 公共政策的调整和公共服务体制的建立来缓解收 入差距扩大的趋势。 （4）基本公共服务均等化，要尤其关注困难 群体。基本公共服务均等化只有在弱势群体都能 享受到基本而有保障的基本公共服务的前提条件 下才能实现。 实现基本公共服务均等化的迫切任务 在中国，基本公共服务均等化的很多研究都 与政府公共服务投入差距有关。保证各级政府拥 有相当的公共资源是基本公共服务均等化的先决 条件。这个目标的实现需要解决两个基本问题。 第一，保证充足的公共服务经费投入；第二，公 2 迟福林，《起点—中国改革步入30年》，北京：中国经济 出版社，2007年。 3 常修泽，“逐步实现基本公共服务均等化”，《人民日 报》，2007年1月31日。 61 3 基 本 公 共 服 务 ： 目 标 与 差 距 共服务经费必须以基本公共服务均等化为目标进 行配置。不同地区之间的财政能力差距亟待高度 关注。 但是，如果服务提供者缺乏必要的激励机 制，如果学校、医院或就业服务机构提供的服务 难以满足服务使用者的需要，即使经费充足、设 备优良的公共卫生医疗体系和教育体系也很难满 足人们的需要。此外，为不同地区和不同社会群 体提供的基本公共服务的质量是否大致相当，也 是需要关注的问题。这需要建立规制和监控基本 公共服务质量标准的体制机制。所以，公共服务 基础设施和公共财政体制等“硬件”，必须与激 励机制、透明度等“软件”相配套，才能保证公 共服务的质量。 基本公共服务均等化需要区分基本公共服务 理论上的可获得性和实际可获得性。有些公共服 务也许在理论上具有可获得性——有诊所，学 校、有医生和教师，但由于种种原因，一些迫切 需要服务的人却难以获得这些服务。首先是支付 能力原因。如果服务价格相对于服务需要者的可 支配收入太高，该服务对可支配收入很低的人而 言就没有实际可获得性。所以，政府必须消除由 于支付能力不足造成基本公共服务在实际生活中 不可获得的现象。其次是身份。由于户籍制度的 约束，许多家庭难以获得有些公共服务，哪怕他 们的隔壁就是医院、学校、社会保障机构和就业 服务机构。 基于以上分析，中国当前要实质性推进基本 公共服务均等化，面临以下迫切任务： 努力推进城乡基本公共服务均等化。中国已 进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。在 这个阶段，基本公共服务制度应该由城乡二元向 城乡一体转变，解决城乡基本公共服务均等化的 深层次问题。城乡基本公共服务的均等化需要加 大财政投入，优先保障广大农民最急需的基本公 共服务。为此，中国政府已经决定逐年提高国家 财政支农资金，建立财政支农资金的稳定增长机 制，切实把基础设施建设重点转向农村；把财政 新增资金主要用于农村义务教育、卫生事业和建 立新型农村合作医疗制度。落实这些政策措施， 将有利于缩小城乡基本公共服务的差距。 加快推进区域间基本公共服务均等化。中国 的“十一五”规划纲要规定，要发挥东、中、西 部比较优势，东、中、西部良性互动，形成良好 的区域协调发展格局。中国正在实施的西部大开 发战略，通过增加对西部地区的财政支持，特别 是把资金导向社会发展和公共服务，无疑有助于 逐步提高西部地区的基本公共服务水平。 推进不同社会群体之间基本公共服务的均等 化。逐步实现基本公共服务均等化，其中重要的 一项任务是把改善弱势群体的基本公共服务放在 更加突出的位置4，以提高弱势群体分享经济增长 成果的能力，缩小弱势群体与其他群体在经济社 会机会上的差距。 本章将通过评估城乡之间、地区之间、男女 性之间、农民工家庭和城镇户口家庭之间的基本 公共服务差距，分析基本公共服务的均等化现 状，进而分析这些差距的体制根源，为第四章提 出政策建议奠定基础。 2.城乡基本公共服务差距 义务教育的差距 中国农村义务教育的“两免一补”政策于 2004年在西部开始实施，很快就覆盖全国；2007 年全国农村又全面实行了免费义务教育，大大减 轻了农民教育负担，在缩小城乡义务教育差距中 发挥了重要作用。目前义务教育的普及率在城镇 和农村都已很高，差距不是很大。城乡义务教育 的主要差距是办学质量，具体反映在城乡义务教 育经费投入、办学条件、教师水平三个方面。 义务教育投入的差距。经费不足一直是制约 农村义务教育发展的突出问题。《国家教育督导 报告2005》显示，政府对义务教育投入的增长率 农村高于城市5。2000～2004年，全国小学生人均 预算内公用经费城乡之比由2.6∶1缩小到1.4∶ 1，初中生由2.4∶1缩小到1.3：1。2001年-2005 年的《中国教育经费统计年鉴》也表明，目前城 乡义务教育投入方面的差距主要表现在生均预算 内教育经费、生均预算内事业费和生均预算内公 用经费等几个方面。 但是，仍有部分欠发达地区的农村中小学教 育经费明显不足。全国人大义务教育法实施检查 4 高尚全，“再分配要着力解决困难群体的社会保障问 题”，《光明日报》，2006年2月15日。 5 国家教育督导团，“国家教育督导报告2005”，《教育发 展研究》2006（5）。 62 组在江西执法检查时发现：该省66人以上学生的 大班有1.38万个，有的甚至100多人挤在一个班上 课6。虽然中西部地区农村中小学公用经费进入新 世纪以来一直在增长，但很多地方目前的经费保 障水平只能维持学校基本运转（表3.1）。在一些 高寒、缺水地区，仅采暖费一项，就要用去公用 经费的一半以上。很少有经费组织学生开展促进 德、智、体全面发展的课外活动。 义务教育办学条件的差距。近几年来，多数 农村中小学新增校舍质量明显提高，城乡中小 学生均校舍建筑面积已基本相当，但城乡普通中 小学校舍的质量差距仍然明显。根据国家有关标 准，农村中小学危房面积已经在2001年到2005年 间减少了近30%，但危房面积仍超过2200万平方 米。虽然只有64%的中小学生居住在农村，但中国 86%的校舍危房在农村，这表明农村中小学的校舍 安全问题仍然比城市严重7。 目前城乡办学条件的差距更突出地表现在城 乡生均教学仪器设备值（尤其是科学和数学教学 仪器）。全国1/3以上地区的中小学生均教学仪器 设备值的城乡差距继续扩大，小学生均教学仪器 6 路甬祥，“全国人大执法检查组关于检查《义务教育法》 实施情况的报告”，2007年7月6日。 7 刘继安，2007。 专栏 3.2 基本公共服务均等化的财政可行性 基本公共服务均等化的财政可行性是各方面共 同关注的问题。虽然还没有权威的综合评估结果， 但相关研究显示，中国的经济能力完全能够承担基 本公共服务均等化需要的财政投入。 例如，在按照2005年的免费标准推行全免费义 务教育，2006年的财政投入需要630亿元。但是， 义务教育阶段学生人数在逐年自然递减，2008年需 要的全免费义务教育投入会降至605亿元，2010年 下降到576亿元。三年1800亿元的全免费义务教育 财政投入预测以2005年的价格指数为基础，考虑了 基础设施和教学设备的涨价因素。即使全免费义务 教育的财政投入在这三年需要2000亿元，也不会对 中国的公共财政或宏观经济造成难以承受的压力。 有报告1把基本卫生服务分为：1)由专门医疗 卫生机构向特定群体提供的医疗卫生服务；2)由基 层医疗卫生机构提供的公共卫生和基本医疗服务。 该报告估计，向特定群体提供的医疗卫生服务的费 用为300亿元，基层医疗卫生机构提供的公共卫生 和基本医疗服务需要费用1500亿元。政府还需要为 非正规就业的人员及其家庭成员投入500亿元，支 1　贡森 (2007), “中国农村地区社会保障发展策略研究”。 持他们参加基本医疗保险。 如果把一天1美元的50%（按购买力评价计算 为920元）作为最低生活保障标准，政府需要增加 170亿元的财政投入，以提高农村最低生活保障的 标准。另外，政府还需要投入650亿元支持全国4亿 非正规就业人员和自谋职业人员（包括所有农民 工）参加养老保险，但这个投入可以通过城镇基本 养老保险基金解决。 该报告认为，如果把刚刚开始投入的医疗救助 资金计算在内，实现这些基本公共服务的均等化， 政府每年只需要投入3720亿元，仅为2007年全年财 政支出的7.5%左右。把这笔投入与目前提供其他 基本公共服务的经费相加，总额不会超过财政收入 的20%，也就是说，包括公共卫生在内的公共服务 总支出不会超过十五规划提出的最高支出需求2。总 体来说，30年的改革开放极大地增强了中国的经济 实力，为基本公共服务均等化奠定了坚实的物质基 础。 2　“提供完全免费的义务教育服务” 《新民周刊》, 2006-03-10。 设备值城乡之比达2.9∶18。义务教育城乡差距还 体现在教学仪器达标学校比例和建网学校比例上 （表3.2）。这表明，加大农村义务教育经费的投 入，改善农村学校的办学条件，重点是改善农村 中小学的教学仪器设备，普及现代教学设施。 义务教育阶段教师水平的差距。过去几年， 义务教育城乡教师学历水平均有一定的提高，教 师学历合格率的城乡差距在逐步缩小。但城乡中 小学在高职称教师/教学经验丰富教师的比例上差 距仍然很大（表3.3，表3.4）。例如，有些教学 点派不进足够数量的公办教师，有些地方只能低 薪聘请代课教师，很多地方代课教师的工资比公 办教师工资少1/3。通过薪酬和津贴激励等有效措 施吸引高素质人才到农村学校教书，已成为提高 农村义务教育质量的关键因素。 在教师编制上，城乡标准也不统一。农村初 中的班级规模比城市大1/3，小学班级规模比城市 大20%以上。按照现行教师编制标准，农村初中、 小学的教师每人负担学生数分别为18人和23人， 而城市初中、小学分别为13.5人和19人。 城乡义务教育的差距，也表现在辍学率上。 有调查表明，中小学生辍学现象大多数发生在农 8 国家教育督导团，“国家教育督导报告2005”，《教育发 展研究》2006（5）。 63 3 基 本 公 共 服 务 ： 目 标 与 差 距 村。2006年，一项针对甘肃的义务教育辍学状况 调查表明，有些地方农村义务教育辍学率从0.2% 到4.8%不等9。尽管大多数辍学是由于“学习成绩 差和不感兴趣”，但还有21%的辍学是因为经济原 因：有12%的学生是因为家里需要孩子去干活赚 钱；有9%的学生是因为教育成本太高而辍学10。 公共卫生与基本医疗服务的差距 近几年，中国政府加快了城乡医疗卫生体系 建设，尤其是在完善公共卫生突发事件的应急机 制、加强传染病控制、扩大新型农村合作医疗覆 盖面等方面取得突出成效。但是，从卫生服务的 可获得性、质量和数量上看，城乡之间还存在明 显差距。这部分地反映了中国的城乡资源分布格 局。 卫生投入的差距。1990到2006年期间，虽然 城乡人均卫生费用都有较大增长，但城乡人均卫 生费用之间的差距却在扩大。2006年，中国人均 卫生总费用城市为1145.1元，农村为442.4元，城 市为农村的2.59倍（图3.1）。城乡居民个人卫生 费用负担也有差别，农村居民人均纯收入不足城 镇居民人均可支配收入的1/3，但农村居民个人 承担的医疗保健支出占其全年消费性支出的比重 （7.9％）却高于城镇居民（7.6％）11。正如第二 章所分析那样，中国卫生医疗服务需求的收入弹 性很高，农村卫生医疗服务需求近年增长很快。 然而，基本医疗服务供给并没有相应地随着 需求的增长而增长。有研究发现12，只占全国人口 9 联合国儿童基金会报告2006, 第49页 10 王小林、梅鸿：《中国预算体制与儿童教育卫生服务筹 资》，联合国儿童基金会和国务院妇女儿童工作委员会办 公室，2006:49。 11 根据《2007中国统计年鉴》数据计算。 12 黄培华, 2003。 表3.1 2000年与2004年中国城乡生均义务教育投入比较（单位：元） 普通小学 普通初中 城镇 农村 农村低于城镇 城镇 农村 农村低于城镇 生均教育经费 2000 1484 798 46.23% 1955 1014 48.13% 2004 1980 1326 33.03% 2288 1487 35.01% 生均预算内事业费 2000 953 558 41.45% 1120 667 40.45% 2004 1379 1035 24.95% 1457 1101 24.43% 生均预算内公用经费 2000 95 28 70.53% 146 45 69.18% 2004 154 95 38.31% 164 126 23.17% 资料来源：刘继安，2007。 30%的城镇人口分享了60%的政府卫生投入，而占 全国人口近70%的农村人口却只分享政府卫生投入 的40%13，进一步扩大了卫生资源城乡差别。另一 份研究报告指出14，2002年城镇居民人均财政卫生 支出为73.7元，而农村居民人均为 13.8 元15。 农村卫生支出占政府总支出的比重从1998年 的1% 降低到2002年的不到0.7%16。2003年以后， 中国政府持续加大对农村卫生的投资力度，逐渐 扭转了这一趋势，缩小了政府卫生支出的城乡差 距。 医疗卫生资源分布的差距。2006年，城镇居 民每千人拥有的医疗人员数和床位数分别为3.6人 和2.5张，而农村居民每千人拥有的医疗人员数和 床位数分别为1.2人和0.8张17（图3.2）。与1990 年相比，城乡每千人拥有的医疗人员数比率到 2006年有所缩小，但是城乡每千人床位数比率到 2006年还在扩大（图3.2）。 城乡卫生资源差距也表现在城市和县级以下 医院拥有的医疗设备方面。根据2006年的相关数 据，先进医疗设备大多配置在城市医院：市级卫 生机构拥有的100万元以上的设备台数占88.1％， 而县级卫生机构拥有量仅占11.9％(见表3.5)。 图3.4展示了2006年城乡医疗机构间按价格分 类的医疗设备的分布情况。城市卫生机构拥有的 100万元以上的设备台数是农村地区的七倍以上。 除了卫生资源存在的城乡差距外，农村卫生 13 这里卫生经费不包括公共医疗经费和特殊医疗经费。 14 赵育新等，2004年。 15 王小林等《中国财政体系和儿童教育与卫生医疗投资》。 联合国儿童基金会和中国国务院妇女儿童工作委员会， 2006年。 16 财政部农业司（2006）：农村公共财政范围研究汇编 （2007） 17 《中国卫生统计提要2007》。 64 资源利用率也低于城市。2006年县及县以上医院 综合病床使用率为72.4％，而主要为农民服务的 乡镇卫生院则仅有42.2％18。在中国，儿童免疫和 传染病预防主要由疾控中心负责。2003年第三次 国家卫生服务调查显示，城市疾控中心占有的资 源是农村疾控中心的5.9倍，政府对城市疾控中心 的财政投入是对农村疾控中心财政投入的7倍多。 饮用水安全是影响发展中国家居民健康状况 的重要因素。根据第三次国家卫生服务调查，中 国2003年大、中城市自来水普及率已达到100%， 一些小城市的自来水普及率也达到了90%；在 农村，2003年自来水的普及率仅为34%（见图 3.4）。农村饮用水条件明显随收入水平而变化。 在一类农村，使用不安全水源的农村居民少于 8%，但在三类农村，这一比例是一类农村的近3 倍，而四类农村则有一半以上人口无法获得安全 饮用水。 近几年来，农村加快了改水的步伐：到2006 年，农村自来水普及率为61.1%19，距离完全普及 还有很长的路要走。在改厕方面，2006年底全国 已建成各类卫生厕所 1.4亿个，但只够全国55％ 的农户使用20。 卫生服务的差距。2003年第三次国家卫生服 务调查还发现21，城乡儿童疫苗接种率依然存在差 距，但较发达的农村地区的接种率与城市相当， 有的甚至超过城市平均接种率。挑战主要在贫 困农村地区，这些地区与富裕农村地区和城市相 18 国家卫生部，《中国卫生统计年鉴2007》,北京：中国协和 医科大学出版社，2007年。 19 2006中国卫生事业发展情况统计公报》。 20 陈竺，《在全国农村爱国卫生工作暨纪念爱国卫生运动55 周年现场会上的讲话》，2007-9-20。 21 国家卫生部统计信息中心，《中国卫生服务调查研究第三 次国家卫生服务调查分析报告》，北京：中国协和医科大 学出版社，2004年。 表3.2 义务教育办学条件城乡比较 农村 城市 城乡差距 2006 2007 2006 2007 2006 2007 小学 自然仪器达标学校比例（%） 51.69 53.14 73 73.8 21.31 20.66 建网学校比例（%） 7.61 8.68 51.09 55.27 43.48 46.59 百名学生拥有计算机台数（台） 3.11 3.30 7.52 7.67 4.41 4.37 普通初中 理科实验仪器达标学校比例（%） 71.64 72.82 76.35 77.93 4.71 5.11 建网学校比例（%） 28.62 32.36 58.28 62.27 29.66 29.91 百名学生拥有计算机台数（台） 4.93 5.49 7.69 7.95 2.76 2.46 资料来源：教育部发展规划司，《全国教育事业发展简明统计分析2007》，2008年2月。 比，都存在巨大的差距。四类农村地区的乙型肝 炎疫苗接种率只有城市的三分之一22（图3.6）。 2003年，城市产妇住院分娩率合计为92.6%， 农村合计为62.0%（图3.7），城乡相差30多个百 分点，部分原因是有些农村地区仍然存在的在家 分娩的习惯，也有产妇护理资源短缺的原因，还 有农村产妇住院分娩交通不便等原因。孕产妇产 前检查率和孕早期检查率是衡量妇幼卫生服务水 平的重要指标。2003年的产妇产前检查率，城乡 分别为96.4%和85.6%；孕早期检查率城乡分别为 近70%和55%（图3.9）。产前检查率的城乡差距 小于住院分娩率的城乡差距，因为产前检查费用 低于住院分娩费用。这 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 农村产妇住院分娩率 低的主要原因之一是家庭的支付能力。 另外，城乡卫生服务差距还表现在应就诊而 未就诊、应住院而未住院的患者比例上。2003 年全国第三次卫生服务调查显示，中国城乡居 民患病应就诊而未就诊的比例城市为57%，农村 为45.8%；患者应住院而未住院的比例城市为 27.8％，农村为30.3％。在出院患者中，病情未 愈就主动要求出院的占43.3%。在自己要求出院的 患者，农村有67.3％是由于经济困难，而城市只 有53％23。 尽管中国医疗卫生服务体系建设取得了显著 的成就，但仍然存在着许多亟待解决的问题，当 前最紧迫、最需要解决的问题是城乡医疗卫生服 22 根据人口规模，把城市地区分为大城市（非农业人口在 100万以上，一般为省会城市）、中等城市、小城市（非 农业人口在30万以下）三种类型；根据社会经济多个指标 进行综合分类，把农村分为四类地区，即一类（相当于富 裕农村）、二类（小康）、三类（温饱）和四类农村（贫 困）。 23 卫生部统计信息中心编，《中国卫生服务调查研究 第三次 国家卫生服务调查分析报告》，北京：中国协和医科大学 出版社，2004年。 65 3 基 本 公 共 服 务 ： 目 标 与 差 距 务和城乡居民健康状况的差距。这些差距有三个 重要的根源。 第一，城乡收入差距的持续扩大，导致了城 乡居民医疗卫生服务支付能力的差距。医务工作 者的报酬与收费挂钩，影响了为贫困农村地区提 供医疗卫生服务的积极性。如果把农村按经济发 展水平分类进行分析，收入差距对城乡医疗卫生 服务差距的影响更加明显。在大多数地方，富裕 农村地区的医疗服务水平与城市不相上下，而在 中西部的贫困农村，这些问题最突出。 第二，城乡二元的医疗保险制度，使城乡居 民的医疗保险完全不同，城镇医疗保障水平远远 高于农村。由于长期存在的城乡医疗卫生服务二 元结构，城镇医疗卫生服务支出都不同程度纳入 各级政府的财政预算，而农村医疗卫生服务长期 以自力更生为主，使农村居民难以与城镇居民一 样，公平地享受医疗卫生服务。 第三，虽然政府卫生投入的重点最近几年在 向农村转移，但数十年来政府卫生投入的重心在 城市。 基本社会保障的差距 目前，中国在扩大城乡基本社会保障覆盖 表3.3 2006年城乡普通初中和普通小学教师学历对比 城市 县镇 农村 学历合格率 高学历教师*比例 学历合格率 高学历教师 比例 合格率 高学历教师 比例 小学 99.73% 82.54% 99.53% 72.41% 98.43% 53.61% 初中 98.78% 68.47% 96.95% 41.15% 94.80% 29.97% *小学教师具有中师或高中阶段毕业及以上学历为合格；初中教师具有大专及以上学历为合格。初中教师学历为本 科或以上为高学历；小学教师为大专或以上为高学历。 数据来源：根据《中国教育统计年鉴2006》数据计算。 表3.4 2006年普通初中专任教师职称情况（％） 职称 城市初中（%） 县镇初中（%） 农村初中（%） 中学高级 17.67 6.7 4.6 中学一级 43.16 39.87 35.23 中学二级 30.29 40.22 42.71 中学三级 2.38 6.18 8.77 未评职称 6.49 7.04 8.67 数据来源：根据《中国教育统计年鉴2006》数据计算。 面、提高基本社会保障水平方面都有一定的进 展。但基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村 社会保障体系建设滞后。一方面，城镇养老、医 疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农 村，已经初步建立了相对完善的体制和制度。另 一方面，农村基本社会保障体制和制度仍在探索 之中。例如，城镇已经建立了职工养老保险，而 农村养老保险制度尚未完全定型；城镇早在20世 纪90年代初就已开始建立居民最低生活保障制度 和各种社会救助制度，而农村居民最低生活保障 2007年才全面启动；城镇社会救助制度已经比较 完善，而农村社会救助制度仍在试验的过程中。 总体而言，农村的基本社会保障距离实现农民 “困有所救、病有所医、老有所养”等目标，仍 有很大差距。 养老保险制度的差距。城镇企业职工养老保 险制度与农村社会养老保险制度的一个很大区别 在于，前者强调风险共担，较多地体现了社会保 险原则；后者突出个人的养老责任，以土地保障 和家庭保障为主(表3.6)。当前，城镇和农村养老 保险参保人数出现不同的走势。2002～2006年， 城镇养老保险参保人数从14740万上升到18770 万，增长27%；而农村养老保险参保人数从5460 万下降到5370万（图3.10）。由于缺乏政府财政 和政策支持，农村养老基金几乎全靠农民自己 66 ཮4/2ā2::1ċ3117౎׭ၕට਩࿐ิݯᆩ!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!ڇ࿋ǖᇮ 65.4 177.9 361.9 662.3 749 158.8 401.3 812.9 1122.8 1145.1 38.8 112.9 214.9 318.5 442.4 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1990 1995 2000 2005 2006ට਩ ׭๨ ౫٩ຕ਍ઠᇸǖĖዐࡔ࿐ิ౎६3118ėᇑĖ3118౎ዐࡔ࿐ิ๚ᄽ݀ቛཥऺࠅԒėă ཮4/3!!2::1౎ᇑ3117౎׭ၕ௅ഥටᅅଐऐࠓض࿋ຕᇑ׭ၕ௅ഥට࿐ิरຍටᇵຕ! 0.81 0.81 2.02 2.54 0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 1990 2006౫٩ ׭ኔຕ਍ઠᇸ;Ėዐࡔ࿐ิཥऺቌᄲėLj3118౎ăض࿋ 0.99 1.163.44 3.5900.51.01.52.02.53.03.54.0 1990 2006ᅅิ ౫٩m ׭ኔ 交费，许多农民因此不愿参加农村养老保险。另 外，农村养老保险主管部门也没有积极性，因为 该基金的投资预期收益往往低于记入养老基金个 人帐户的利息24。 基本医疗保险的差距。城乡居民实行不同的 基本医疗保障模式和运行机制，城镇职工参加基 本医疗保险，由用人单位和个人共同缴费，实行 社会统筹和个人帐户相结合的管理模式，其保障 水平比较高。在农村，农民从2005年开始大规模 自愿参加新型农村合作医疗制度,但参合农民人均 医疗保险费每年只有90-100元，其中个人交费10 24 贡森，2007年。 元，其余部分由中央和地方政府分担。 个人交费比例低，有利于鼓励农民参加，但 制约了医疗服务的保障范围。正如第二章的讨 论，城镇医疗保险对住院、门诊、大病、小病都 报销，而新型农村合作医疗只以大病统筹为主。 2006年，城镇职工基本医疗保险报销了参保职工 70%的医疗费，而新农合只报销了参合农民30%的 医疗费25。2006年，参合农民住院平均花费为每次 2775元，实际报销771元，只有27.8%。如此之低 的报销比例还不能完全保证使参合农民获得必要 25 贡森，“中国农村地区社会保障发展策略研究”，2007 年。 67 3 基 本 公 共 服 务 ： 目 标 与 差 距 的医疗服务26。 这种制度性差别，使城镇职工和农村居民医 疗保险水平的差距过于悬殊。城镇职工医疗保险 人均基金收入几乎是新型农村合作医疗人均基金 收入的26倍，人均支出是新型农村合作医疗基金 人均支出的23倍27（见图3.11）。 最低生活保障的差距。最近几年，政府把农 村最低生活保障当成最重要的农村工作之一，农 村最低生活保障的覆盖率在2002-2007年之间年 均提高了8.46倍。截至2006年底，享受最低生活 保障的人数，城市为2240万，农村为1593万（表 3.7）。但城乡保障水平不同。2007年，农村最低 生活保障平均实际支出水平（补差额）为人均37 元/月，而城镇为城市最低生活保障平均支出水 平（补差额）人均102元/月，城镇是农村的2.76 倍。即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在 内，这个差距仍显过大。 3. 区域28间基本公共服务的 差距分析 义务教育的差距 近两年，中国政府在缓解区域间义务教育差 距方面的政策力度很大。从2006年开始，全部免 26 张冉燃，“在挑战中‘扩面’”，《瞭望》新闻周刊2007 （19）。 27 杜乐勋、张文鸣，“我国新型农村合作医疗制度的发 展”，《中国医疗卫生发展报告No.3/医疗卫生绿皮 书》，北京：社科文献出版社，2007年。 28 按照目前的划分，东部为13个省份，中部为6个省份，西 部为12个省份。东部省份为北京、天津、河北、辽宁、吉 林、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、 海南；中部省份为，江西、湖南、湖北、河南、山西、 安徽；西部省份为内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、 云南、四川、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。需要说明 的是，《国家教育督导报告2005》和《2007中国卫生统计 提要》均采用了中部8个省的口径，即加上原属于东部的 吉林和黑龙江两省，西部地区构成保持不变。如无特殊说 明，本文采用通常的口径。 除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007 年扩大到中部和东部地区。但是，由于历史因 素，区域间义务教育的差距依然存在。当前义务 教育的区域差距主要反映在教育投入、办学条 件、教师水平三个方面。 义务教育投入的差距。从生均教育经费指标 来看，2005年，小学、初中生均教育经费全国平 均分别为1822.8元和2277.3元，两项指标最高 的都是上海市，分别是指标最低的河南省的约10 倍。从各级政府对学校日常运行的投入看，2006 年，小学、初中生均预算内公用经费全国平均为 270.9元和378.4元，两项指标最高的仍是上海， 最低的是广西和安徽省，小学、初中最高省份大 约是最低省份的27倍左右（图3.12和图3.13）。 西部地区初中生预算内公用经费仅为东部地区的 40%29。 办学条件的差距。《国家教育督导报告 2005》评估了东、中、西部地区的办学条件。目 前，东、中、西部的学生均校舍建筑面积差距不 大（图3.14），但中西部1800多个县的农村初中 学生宿舍、食堂和卫生厕所的实有面积分别只达 到国家标准的35%、15%和48%30。生均教学仪器 也存在着较大的地区差距。2004年，东部小学生 均仪器设备值分别为中、西部地区的1.4倍和1.8 倍。东、中、西部的初中生均仪器设备值分别为 474元、289元和242元，东部地区分别是中、西部 地区的1.6倍和2倍（图3.15）。 教师水平的差距。很明显，对学生学习来说 最重要的莫过于有好的教师。教师的正式资历是 反映教师质量一个重要的因素。国家教育督导团 的督导检查结果表明，小学高级教师的比例，东 部地区比西部地区高将近36%（见图3.16），中部 地区也比西部地区高27%。中学一级及以上职称教 师比例的地区差距同样明显：东部和中部地区分 别比西部地区也要高36%和27%。 29 范恒山、周毅仁，2007年。 30 范恒山、周毅仁 （2007） 表3.5 2006年城乡卫生机构万元以上医疗设备(单位:台) 卫生机构 合计 50万元以下 50－100万元 100万元以上 总计 1821750 1715858 65433 40459 市 1482649 1393167 53844 35638 县（农村） 339101 322691 11589 4821 数据来源：《中国卫生统计提要2007》 68 从教师学历看，2005年，专科及以上学历小 学教师占全部专职教师的比例，东部地区比西部 地区高10.2%，比中部地区要高13.6%。 总体来看，区域义务教育差距中，教育投入 方面的差距最为突出。其他方面的差距会因经费 的差异而加剧。缓解区域间义务教育的差距，重 点在于形成中西部地区义务教育经费稳定的投入 机制和增长机制。 公共卫生与基本医疗服务的差距 中国政府在实施西部大开发战略中，加大了 对西部地区公共卫生和基本医疗的投入力度，明 显改善了西部地区的医疗卫生状况。但目前在公 共卫生与基本医疗方面仍然存在比较明显的区域 差距。 卫生经费投入的差距。从人均财政卫生支 出看，东、中、西部之间存在明显差距。2006 年，中、西部地区人均卫生预算支出与人均财 政预算支出都低于全国平均水平，中部最低（图 3.17）。可能的解释是，近年来西部地区成为公 共投资的重点，从而使卫生投入和支出都有很大 的提高。要进一步提高区域间卫生公平性，在继 续加大西部地区卫生投入的同时，也需要加大对 中部地区的投入。 卫生资源分布的差距。医护人员方面，2006 年东、中、西部每千人执业（含助理）医师分别 为1.8人、1.4人和1.4人，东部均为中部、西部的 1.3倍;医疗机构硬件方面，2006年，东、中、西 部千人医疗机构床位数分别为2.9张、2.3张和2.3 张，东部均为中、西部的1.3倍（图3.18）。 卫生服务的差距。卫生服务地区差距可以通 过1岁以下儿童综合免疫接种率、孕产妇产前检查 率、孕产妇住院分娩率等指标来分析。全国1岁以 下儿童平均五苗综合免疫接种率31为94.6%。北京 的接种率最高，为99.7%，西藏最低，为69.3%。 西部的四川、广西、云南、青海等省区的1岁以下 儿童平均五苗综合免疫接种率都低于全国平均水 平（图3.19）。 2006年全国孕产妇产前检查率平均水平为 89.7％。东部和中部地区，有大约57％的省 （市）孕产妇产前检查率高于全国平均水平，而 西部地区只有41％的省（市）高于全国平均水 31 综合接种免疫率的计算公式为：综合接种免疫率＝五种疫 苗接种率的乘积（分别为卡介苗、百白破、脊髓灰质炎、 麻诊疫苗、乙肝疫苗）。 ཮4/4!!3117౎׭ၕ࿐ิऐࠓྤᇮᅜฉยԢԲ૩!DŽ&Dž ຕ਍ઠᇸǖĖዐࡔ࿐ิཥऺ༵ᄲ3118ė0102030405060708090 100 ᇣѢ��ϛ�ජ䬛� ݰᴥ� ↨՟�������ϛ� ���ϛҹϞ����� ���� ���� 69 3 基 本 公 共 服 务 ： 目 标 与 差 距 ཮4/5!!3114౎ዐࡔ׭ၕᆩ຤Ҿඇ൧઄DŽ&Dž 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% ዐڪ ၭ ᅃૌ ܾૌ ܾૌ ܾૌ׭ኔ ౫٩ຕ਍ઠᇸǖචਖ਼൘-!3118ă/ٷ ጲઠ຤ഄ໱຤ᇸփҾඇ຤ᇸ ཮4/6!!׭ၕतփཞૌ႙ں൶ܹཡऺࣄ௨ᅧথዖ୲DŽ&Džٷ׭๨ ዐ׭๨ 2003 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% ٷ ዐڪ ၭ ᅃૌ ܾૌ ෙૌ ຺ૌ׭ኔ ౫٩! ਸ਼঻௭ӥӣ೦भࣨ஑ነᅚߊጨଙઠᇸǖචਖ਼൘Lj3118ă 70 ཮4/8ā׭๨तփཞૌ႙ں൶ೝ਩ዿᇾݴ௪୲DŽ&Dž 0 20 40 60 80 100 ٷ ዐڪ׭ኔ ၭ ᅃૌ ܾૌ ෙૌ ຺ૌ2003 1998 1993ጨଙઠᇸǖචਖ਼൘Lj3118౎ă ౫٩཮4/9!!2::4.3114౎׭Ăၕሔ޺ׂമॠֱ୲DŽ&Dž 0 20 40 60 80 100 ٷ ዐ ၭ ᅃૌ ܾૌ ෙૌ ຺ૌ 2003 1998 1993ጨଙઠᇸǖචਖ਼൘LjԝৠԒߢă׭๨ ౫٩ ཮4/7!!׭ኔĂ౫٩ᇑ຺ૌ౫٩ں൶ᅚߊথዖ୲ܔԲ)&*׭๨ ౫٩ ຺ૌ౫٩௨ᅧ ࿄௨ᅧጨଙઠᇸǖචਖ਼൘LjԝৠԒߢDŽ3118Džă 71 3 基 本 公 共 服 务 ： 目 标 与 差 距 平32。这说明，西部地区妇幼保健服务依然是全国 最薄弱的环节（图3.20）。 2006年全国孕产妇住院分娩率为88.4％。中 部省份中除山西省低于全国平均水平，其余省均 高于全国平均水平；西部省份中，除内蒙古、陕 32　《中国卫生统计年鉴2007》。 西和广西高于全国平均水平外，其余的省（市） 均低于全国平均水平（图3.21）。 基本社会保障的差距 基本养老保险覆盖率的差距。基本养老保险 地区间的差距主要体现在保险覆盖率方面。2005 ཮4/:!!2::4.3114౎׭Ăၕሔራ೺ॠֱ୲DŽ&Dž 0 20 40 60 80 100 ٷ׭๨ ዐ׭๨ ၭ׭๨ ᅃૌ౫٩ ܾૌ౫٩ ෙૌ౫٩ ຺ૌ౫٩ 2003 1998 1993ጨଙઠᇸǖචਖ਼൘LjԝৠԒߢ཮4/21!!3113౎ࢅ3117౎׭ၕᄢ઻ԍ၃֖ԍටຕՎࣅ 2002 2006ጨଙઠᇸǖ3113ċ3117౎܈Ėહۯࢅมࣷԍቱ๚ᄽ݀ቛཥऺࠅԒė 72 年全国养老保险参保率平均为77%；东部经济发达 省份如广东、辽宁、上海等的综合参保率超过了 90%，是西部个别欠发达省份4-5倍（图3.22）。 城镇职工基本医疗保险的差距。2005年全国 城镇职工基本医疗保险综合参保率超过60%，其 中西部一些地区的比例低于50%（图3.23）。2005 年全国城镇职工基本医疗保险的人均支付水平为 782.7元，但西部的一些省市还未达到500元（图 3.24）。 新型农村合作医疗的实际差距。中国卫生部 2007年公布全国开展新型农村合作医疗的县（县 级市、区）达到2448个，占全国总县（县级市、 区）的85.5%，参加新型农村合作医疗人口7.26 亿。 目前，东部地区建立新型农村合作医疗的县 （县级市、区）占东部地区县（县级市、区）总 数的93.7%，中西部地区开展新型农村合作医疗的 县（县级市、区）占中西部县（县级市、区）总 ཮4/22!!׭ኔኰ߾ᇑ౫٩ਃ௷ට਩ᅅଐएূ๭ኧԲডDŽᇮDž 1079 781.88 42.09 34.5 0 200 400 600 800 1000 1200 ๭෇ ኧ؜׭ኔ ౫٩ 表3.6 城乡之间基本养老保险的制度比较 项 目 城镇企业职工基本养老保险制度 农村社会养老保险制度 缴费主体 用人单位与个人共同缴费 个人缴费 账户管理模式 社会统筹账户与个人账户相结合 个人账户 待遇支付模式 待遇确定型与缴费确定型相结合 缴费确定型 共济性 较强 较弱 资料来源：宋晓梧，2007。 数的82.9%，东部和中西部已经建立新型农村合作 医疗的县（市、区）比重相差近10个百分点。在 参保人数上，东部地区参加新型农村合作医疗人 口2.23亿，参合率为89.6%；中西部地区参加新型 农村合作医疗人口5.03亿，参合率为84.4%，东部 和中西部参合率相差近5个百分点33。 城镇最低生活保障的差距。2006年，中国享 受城市最低生活保障人口共有2240万人，东、 中、西部分布差距不大。东、中、西部地区城 市人均“低保”标准分别为184.4元、155.4元和 154.5元，东、中、西部地区城市人均“低保”补 差为92.9元、75.7元、81.7元（表3.8）。鉴于 东、中、西部地区的消费水平还存在差距，因此 各地区的补贴水平尚属公平；在实际购买力上差 距不大。 从基本社会保障的区域差距看，西部地区在 诸多方面已开始超过中部地区。在振兴东北战略 33 “我国新型农村合作医疗参合率已达85.96%”, 新华网， 2007年11月12日。 73 3 基 本 公 共 服 务 ： 目 标 与 差 距 表3.7　2002～2006年城乡最低生活保障人数、户数、标准和支出水平 指标 2002 2006 城市 城市居民最低生活保障人数（万人） 2064.7 2240 城市居民最低生活保障户数（万户） 819.5 1030 城市最低生活保障平均标准（元/人·月） 169.6 城市最低生活保障平均支出水平（元/人·月） 52 83.6 农村 农村居民最低生活保障人数（万人） 407.8 1593 农村居民最低生活保障户数（万户） 156.7 777 农村最低生活保障平均标准（元/人·月） 70.9 农村最低生活保障平均支出水平（元/人·月） 34.5 资料来源：2002年数据来自《2006年小册子》，国家民政部网站；2007年数据来自民政部2008年1月24日发布的 《2007年民政事业发展统计公报》。 的实施中，辽宁省作为完善社会保障体系的试点 地区，综合参保率大大提高。中国基本社会保障 在区域分布已经呈现出新的态势。这说明，缩小 区域间基本社会保障差距关键在于政府的政策导 向和制度安排。 公共就业服务的差距 东、中、西部地区的城镇登记失业率差距 不大，但依然存在差距。从2006年各地区城镇 登记失业率看，最高的三个省份分别是辽宁 （5.1%）、四川（4.5%）和上海（4.4%）； 最低的三个省份分别是北京（2.0%）、广东 （2.60%）和山东（3.3%），均属于东部地区。 2005年东、中、西部城镇登记失业率分别为 4.0%，3.9%和4.2%。中西部地区城镇登记失业人 数增加速度要快于东部地区（图3.25）。 职业培训服务和财政补贴的差距。为失业人 员提供培训服务是中国公共就业服务的主要目 标之一。2006年，东部地区接受再就业培训的 人数最多，但登记失业人口人均接受培训次数 （1.05次）低于中部（1.26人次）和西部（1.09 人次）；从接受就业培训人员人均财政补贴来 看，东部最高、中部次之，西部最低；就每千名 就业培训人员专职教师数看，东部地区最低（表 3.9）。 就业培训总费用的省际差距。根据《中国劳 动统计年鉴2007》的数据测算，2006年东、中、 西部劳动年龄人口人均就业培训总费用的省际差 距非常显著，原因很多。例如，海南尽管被划在 东部，但仍属欠发达地区，其人均GDP低于全国 平均水平。由于该省实施人才强省战略、大力发 展职业教育培训，其劳动年龄人口人均就业培训 总费用高达236.8元，是整个东部11省市平均值的 8.6倍，是中部8省市平均值的10.7倍，也是西部 地区12省市自治区平均值的19倍。 西部的青海劳动年龄人口人均就业培训总费 用为87.2元，是东部11省市平均值的3.2倍，是中 部8省市平均值的3.90倍，也是西部地区12省市自 治区平均值的7倍（表3.10）。这两个例子表明就 业培训总费用的投入在目前的中国并不完全取决 于经济发展水平，而在很大程度上取决于当地政 府对就业培训服务的重视程度。为了加强公共就 业服务，劳动年龄人口就业培训总经费投入应该 成为评价地方政府公共服务的一个重要指标。与 此同时，中央财政应该进一步加大对整个西部公 共就业服务的投入。 残疾人就业培训的差距。截止到2006年，中 国残疾人总数8296万人，占全国人口的6.3%，其 中60岁及以上残疾人口为4416万人。2006年度， 东、中、西部城镇残疾人就业率分别为80.1%、 68.3%、76.0%，全国平均为75.7%；农村残疾