新一轮省域城镇体系规划修编思路探讨 新一轮省域城镇体系规划修编思路探讨 ——以江苏省为例 《城市规划》2008年第10期 摘要:随着《城乡规划法》的实施,省域城镇体系规划修编将重点围绕公共政策职能展开。新一轮规划修编的重点将突出资源环境评价、适应发展转型的城市化战略的制定、城镇功能体系重构和发展指引、空间管制的落实、以部门协调为核心的空间资源分配等方面。在规划编制和管理上,重点是信息
标准
excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载
化制定和省域空间数据库系统的建设,建立省域城乡规划信息系统,着眼于省级政府事权,促进省域城镇体系规划上升为调控省域资源分配的综合性空间规划。 关键词:省域;城镇体系;规划修编;发展转型;公共政策 我国从1980年代以来开始着手编制省域城镇体系规划,1999年国务院批复了第一个省域城镇体系规划。近10年来,经国务院批准实施的省域城镇体系规划成为协调省(自治区)域城镇发展、保护和利用自然资源和人文资源、综合安排基础设施和公共设施建设、指导城市总体规划制定的重要依据。随着《城乡规划法》的实施,省域城镇体系规划将突出对省域资源和空间发展的调控作用。本文结合正在开展的江苏省新一轮城镇体系规划修编的前期研究,从研究视角:研究重点、研究方法三个方面探讨规划修编的思路与方法(图1)。 1修编背景:应对发展转型和城乡规划目标转变的要求 地处沿海改革开放前沿地区的省(自治区),在外部区域环境面临重大变化和内部空间调整面临巨大压力的背景下,应对发展转型和规划目标的变化,规划的视角需要进一步聚焦到综合调控的职能上来。 1.1 应对经济发展转型的要求 各省(自治区)编制省域城镇体系规划集中在1990年代后期,当时各省城市化开始进入快速发展阶段。如1996年浙江省城市化水平为32%,江苏省为33%,共同的问题是城镇小型化、布局分散化、管理粗放化,资源浪费、投资分散效益低下、环境质量下降、区域内部差异扩大等。如何应对快速城市化发展要求,优化城镇空间发展格局,有效指导区域基础设施建设成为当时的主要目标。 上轮规划实施以来,江苏省的城市化水平从1996年的33%增长到2006年的51.9%,年均增长近2个百分点,浙江省的城市化水平从1996年的32%增加到2006年的56%,年均增长2.4个百分点。城市化量的扩张成为该阶段沿海省份的重要特点,上轮规划的重要作用之一是解决了省域规划从无到有的过程,在其指导下初步形成了省域城镇空间发展格局,指导了区域基础设施建设。当前,沿海发达地区面临着发展转型的巨大压力,发挥省域城镇体系规划调控省域空间资源分配、推动经济转型的作用的要求越来越迫切。 1.2落实国家空间政策与融入长三角的发展要求 国家“十五”规划提出要分类引导人口城镇化,形成合理的城镇化空间格局,健全城镇化发展的体制机制等要求。目前,国家有关部委正在组织开展《长江三角洲区域规划》、《长江三角洲城镇群规划》,站在更高起点上谋划省域空间发展成为本轮规划修编的重点。建设部已经编制完成《全国城镇体系规划纲要》,也需要通过省域城镇体系规划修编来深化落实国家的有关发展要求。 1.3适应城市化、城镇发展的新形势、新要求 随着经济社会的快速发展,上轮规划的滞后性也日渐显现。2006年,江苏省城市化水平达到51.9%,部分城市规模已经突破规划目标,城镇空间发展格局有所调整。在资源环境约束背景下,珠三角、长三角地区面临经济发展转型的压力,继续靠量的扩张带动城市化的时代基本结束,城市化已经进入了必须优化城市的空间格局、完善城市体系和增强城市之间相互联系的机制才能保证城市化持续快速健康发展的新阶段。在外来人口大规模涌入、生产成本上升、国际竞争环境变化的背景下,需要进一步从省域层面上研究引导人口合理流动、优化空间利用、统筹区域发展和城乡发展的理论和方法,以适应新的城乡发展要求。 2研究视角 2.1着眼于外部经济社会环境的变化 2.1.1全球视野:融入全球城市体系 2000 2006年,江苏省的年进出口总额从163亿美元增长到2840亿美元,年实际外商直接投资从47.81亿美元增长到174.31亿美元,年接待海外旅游者从76.77万人增加到445.19万人。随着对外开放程度的加大,昆山、吴江、太仓、张家港等县级城市也迅速成为外来投资的重要基地。新轮城市功能体系的研究需要从全球视野来审视各个城市潜在的发展能力,培育更具竞争力的城市功能体系。 2.1.2区域发展:接轨长三角 建设部正在开展编制的《长江三角洲城镇群规划》第一次将江苏、浙江、安徽和上海三省市纳入到城镇群规划研究范围。国务院常务会议原则通过的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》则将长三角范围扩大到江浙沪两省一市。在此背景下,江苏省域城镇体系规划的核心是如何在长三角建成具有国际竞争力的城镇群的过程中发挥江苏城市的作用,促进区域内部交通、能源、信息基础设施的 体化建设,协调空间发展,强调跨省、跨市的协调,进步从开放的视角整合提升已经编制完成的南京都市圈规划、苏锡常都市圈规划、徐州都市圈规划、沿江城市带规划和沿海城镇带规划。 2.2 着眼于区域内部发展条件的变化 2.2.1资源环境条件的变化 同1990年代相比,整个长三角地区资源环境条件发生了较大的变化,单纯建设以加工制造业为主导的国际制造业生产基地已难以持续。1995—2000年,苏浙皖沪三省一市城镇建设用地扩张了1.85倍,而同期城镇人口只增加了1.18倍,城镇建设用地的扩张速度大大超过了城镇人口的增长速度。2000—2005年,苏浙皖沪的耕地减少了3000km2,建设用地增加了2000多km2。2000—2005年,江苏省13个省辖市中有10个市生态环境状况指数值有所下降,变化值在-3.1—0.1之间。无锡、苏州和常州三市由于城市化快速发展,生态环境状况指数下降幅度较大,分别下降了3.1、2.5和2.4。淮安和宿迁两市生态环境状况指数略有上升(图2)。 2.2.2城市功能关系的转变 整体而言,江苏省的绝大多数城市同长三角的其他城市样,国际化程度和全球影响力有限,在国际地域分工中的地位仍然局限于生产基地的功能。但也有一些城市的经济影响功能得到了提升,如苏州、无锡、昆山张家港、江阴等。昆山江阴等城市对区域的影响已远远超越了其作为一个县级城市的功能。江苏省正在支持昆山建设华侨国际商务中心,能否成功尚难定论,但是这种变化
说明
关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书
,过去以行政等级来进行等级规划的思路将逐渐被城市功能关系、空间关系取代,具有特殊功能的城市将不断出现。 2.2.3 区域空间整合的压力 省域城镇体系规划的重要作用在于从全省层面分配空间资源。在上一轮规划实施过程中,受各地以发展经济为主导及招商引资为第要务的影响,在大的空间格局得到贯彻的背景下,局部地区城镇空间调控出现了失控状态。2005年,昆山市外来人口数量超过户籍人口,达到68.9万人,造成了建设用地的急剧扩张。近年来江苏省实行的“三集中”政策和苏南苏北共建工业园区、限制镇级工业园区发展等措施,从一定程度上促进了区域空间的整合。从省域层面、甚至江浙沪层面来整合区域空间成为今后的发展趋势。 3研究重点:立足于经济发展转型和政府公共政策职能转变 在区域层面规划发展过程中,城镇体系规划的
内容
财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容
进一步综合,不仅包括区域内城镇发展的协调,还包括区域内基础设施安排、生态环境保护以及社会发展领域的协调,逐步走上了名副其实的区域规划路子。 3.1摸清资源本底,强化资源环境承载力评价 省域城镇体系规划的核心是空间,而构成空间的资源是规划开展的基础。在规划编制过程中,需要处理好与主体功能区划的关系。主体功能区划重在区划和政策指引,其基本规划单元是县,而省域城镇体系规划将深入到对不同的功能区的空间指引,在重点地区将落实到镇一级。 本轮规划需要面对的关键点是如何应对快速城市化过程中带来的资源环境问题。一是要摸清各类资源的总量特征和区域分布特征,包括自然资源、历史文化资源等,二是要在摸清资源环境特点基础上,通过定量评价与定性分析相结合进行资源环境承载力评价,作为研究全省城市化与城镇发展战略、城乡空间结构调整、空间管制、区域政策制定的重要依据。 3.2制定与发展转型相适应的城市化战略 上一轮省域城镇体系规划在城市化发展战略制定上,更关注城市化量的增长,包括城镇人口增长速度、城镇规模结构等。目前,在沿海地区省市城市化经历了高速发展,开始强调协调可持续发展的背景下,内涵发展变得更为重要。 江苏省是长三角的重要组成部分,研究长三角一体化背景下的江苏新型城市化道路体现在几个方面:一是针对有限的土地资源、水资源等能源资源状况,提出与资源高效利用和环境保护相适应的城市化发展途径,对于被忽视的历史文化资源、特色自然资源,尤其是水乡特色资源,要进行有针对性的引导,二是分析经济转型趋势,重点分析“新型工业化”与“现代服务业”对走新型城市化道路的影响,考虑产业梯度转移情况下,省内不同地区城市化动力机制的差异化,三是从关注总量增长转到关注发展差距,关注与城市化密切相关的就业、住房,公共设施服务水平等民生问题。 3.3区域功能体系重构 省域城镇体系规划的研究重点从城市等级规模体系转向城镇功能体系,着力促进城市带、都市圈的建设和协调发展。考虑全球化的经济组织与世界城市体系的影响,需要研究城镇功能变动,尤其是部分地区未来向后工业化转型的可能。江苏城镇功能体系的构建需要从落实国家在长三角地区的空间政策、建设世界级城镇群的角度来考虑,选择培育新的城镇功能节点,除考虑行政等级、人口规模因素外,从分担区域功能角度考虑城镇功能体系构成,重视专业化功能突出的城镇的培育,强调某种核心功能的集聚。对于城镇密集地区的城镇发展,应考虑区域一体化的职能分工,城镇体系结构由行政等级主导的金字塔型体系结构,转向水平分工与垂直分工共存的多元体系结构。 江苏的生态空间是建设长三角世界级城镇群的重要支撑空间,既具有改善区域生态环境的作用,同时为提升城镇群的竞争力提供了重要的人居环境空间。生态空间保护的重点是重要的湖泊、山地丘陵、沿海滩涂等,在全省层面形成重要的生态功能体系。在全球化背景下,尤其需要积极保护和利用地域文化,发展现代服务业,促进城镇由制造业功能为主向功能多元化转型。 3.4转型驱动下的城镇空间发展引导 从未来的发展来看,内部整合的重点是围绕集约用地、保护生态空间来开展城市区域的组织,与外部空间整合强调跨界地区,如太湖地区、沿江地区等的整合。基于城市化政策分区,对城镇建设空间和产业空间布局进行引导,对于城镇建设空间,重点是提出用地发展思路、措施;对于产业空间,强调与城镇空间发展相结合,突出有利于支撑城镇空间转型的结构优化。 重点地区空间发展引导。结合城镇空间结构划分,对于重点发展地区进行空间发展引导,如重点城镇空间(都市圈、城市带)、重要生态功能区(如环太湖地区)等,与周边省市互动,重点考虑跨地区的空间协调问题,本轮规划将整合三个都市圈规划成果,深化研究宁杭沿江、宁蚌、沿海大通道、沪宁一宁西(安)、东陇海等跨区域大通道沿线地区的空间发展引导。 3.5综合交通与城镇空间协调发展策略 上轮规划实施以来,江苏省城镇体系规划在指导区域基础设施建设方面起到了重要的导向作用,截至2007年7月,江苏省高速公路通车里程超过3400km,形成了与“三圈五轴”的城镇间结构相适应的高速公路网络。 在城镇建设和交通建设总量、速度都取得快速增长的背景下,交通方式、交通结构的变化对城镇空间布局的影响将是研究的重点。区域交通与城镇空间互动发展体现三种思路:交通限制、交通支撑、交通引导。一是针对不同功能区提出相应的发展要求,对于禁建区或者规划限制发展的地区,交通导向上要限制进入,对于重点建设地区,通过重大交通设施建设支撑其发展,二是针对处于不同发展阶段的地区提出引导要求,目前开发强度已经很高的地区,如沿沪宁线地区城镇,重点通过交通结构优化来引导用地集聚、产业转型,而对处于快速成长的地区,如苏中地区,则要与空间开发区划相结合,超前规划好重大基础设施,支撑其产业集聚发展要求。 3.6统筹部门事权,突出省域城镇体系规划综合调控职能 在国家大部委改革思路背景下,进一步理顺事权,提高管理效率成为今后改革的方向。区域规划是国家对经济建设进行宏观调控的综合手段,是建设良好人居环境的重要保障,必须转变部门规划思想,开展横向合作和纵向合。目前,省域城镇体系规划在实施过程中统筹备部门的作用仍然不足,在空间布局上难以协调。要解决上述问题,需要强调规划编制过程中门部间的有效沟通并形成共识,可以由省级政府的主要职能部门联合组织编制。 在省县直辖的改革趋势下,省辖市将不再对以前所辖县市代管,除了强县扩权外,县域层面的部分权限有可能上收到省级政府进行统调控,如重大项目、重要生态敏感区的保护等。有关规划内容将深入到县域层面,直接完成县域层面对全省发展和保护具有重要功能地区的调控。 3,7研究落实空间管制的方法和实施手段 在资源日益稀缺、环境质量下降的背景下,空间管制的核心是如何在省域层面上开展“四线”调控。 对于重要的生态控制线(绿线)、重大基础设施控制线(橙线)、重大河流湖泊控制线(蓝线)、重大历史文化遗产控制线(紫线)等要突出其刚性控制,而对于建设发展用地要留有弹性,这些都要通过有关城镇空间发展规划予以落实。对“四线”调控的内容需要在本规划中加以明确,调控的内容要通过制定相应的原则和标准确定,如跨县(市)域的水域、山地等。刚性控制的实施途径可以采用以下方法:与涉及到的相关部门协调,共同确定需要控制的区域范围、规模和管制要求及措施,如与环保部门合作划定湿地保护区,在总图上示意性
表
关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf
示,同时通过信息系统链接的方式形成大比例尺规划图,作为规划管理的重要依据。 4研究方法 4.1采用新技术辅助设计,建立省域城乡规划信息系统 省域层面的规划涉及到大量基础地理信息、各部门的规划成果、城乡建设系统本身的各个层面的规划,尤其是要在空间上协调、整合,需要做大量的基础工作。因此,本轮规划修编尝试通过信息系统建设(图3),以新技术作为支撑,整合现有资源,并实现动态更新,重点突出编制手段的创新,成果表达信息化,提高规划编制的科学性和可操作性。 4.2基于实施角度开展规划编制 区域性规划实施途径通常通过两个方面一是从规划到规划。即对下层次规划的指导和协调作用,或者通过编制专业规划或下层次规划来实施本规划的意图;二是体现其约束作用,即能够直接指导建设。笔者认为从实施角度研究规划编制必须考虑以下几个方面: (1)着眼于省级政府调控职能。明确必须由省级政府调控的资源,如重要的生态资源、滩涂资源等,必须强化调控,或者通过专项规划的深化进行空间管制的落实;在空间开发管制方面要有新的突破,制定有利于实施的空间管制标准,重大项目的规划许可是落实规划调控的途径之一。 (2)着眼于省级政府协调职能。其一,形成部门协调的新机制,可以尝试与省级主体功能区划、省域土地利用总体规划同期编制、相互协调,其二,强调空间协调,重点地区通过次区域规划来深化,其三,与周边地区协调,采取的方式是在调研、编制、审批过程中征求周边省市的意见。 (3)把握由省级政府进行引导的职能,关注地区发展不平衡和城乡差异问题。从政府指导、市场引导的角度出发,研究人口迁移机制、产业重构与转移机制等,从政府引导的思路出发研究制定相关的空间政策,如生态敏感地区人口外迁配套政策、空间开发高密度地区的空间优化措施等。 5结语 应对国家发展新要求,在经济发展转型的地区,需要加快省域城镇体系规划修编,来贯彻落实国家城市化战略,指导省域城乡空间发展,走健康城市化道路。省域城镇体系规划修编的关键难题体现在两个方面:一是省域城镇体系规划能否上升为调控全省空间资源利用的重要手段:二是能否建立统一的数据标准和空间数据库系统,实现空间数据库的无缝对接。就数据库而言。关键是数据标准空间数据库的无缝对接。目前一些沿海发达省市正在开展多部门联合编制省域层面规划的尝试,本轮省域城镇体系规划的突破点和创新点也正体现在这个方面。如果这方面的创新取得成功,将促进省域城镇体系规划从部门为主导的规划走向省级政府调控省域资源分配的空间规划,省域城镇体系规划的作用将幅度提升。 徐海贤