行政诉讼异地交叉管辖

2010年6月（下） 行政诉讼异地交叉管辖 张 倩 摘 要 众所周知“民告官”案件，即行政诉讼案件难打。原因在于现行行政法中 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 行政案件大多由被告所在地的基层 法院管辖,这种模式往往导致法院对地方政府的司法审查受到行政权的不当干预。所以法院在审判行政诉讼案件时，蹑手 蹑脚，唯恐得罪了当地政府，使得我国的行政诉讼 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的运行与其最初设立的目标分道扬镳。正是鉴于这种司法实际，各 地法院都在采取积极措施，希望可以改变这种现状。台州的异地管辖就是众多尝试中比较成功的一个，通过异地管辖行政 案件，切断了当地政府对行政案件审判的干扰。但是异地交叉管辖毕竟只是权宜之计，要实现行政诉讼的真正的归位，最 根本的还是要实现司法的独立。 关键词 异地交叉管辖 诉权保护 诉讼成本 行政法院 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2010)06-136-03 随着我们国家经济以及现实的不断发展，国内对 1989年颁 布施行的《行政诉讼法》修改的呼声也越来越大，实践中，行政相 对人总是很无奈的感叹行政诉讼案件难打，自己的利益难以通过 诉讼来得到保证。鉴于这种现状，我们是应该好好审视一下我们 现行行政诉讼中存在的问题。本文主要从管辖方面对我们国家 的行政诉讼法的改进提出一些建议。 一、行政诉讼异地交叉管辖释义 行政诉讼异地交叉管辖是指将行政诉讼案件交由被告行政 机关所在地以外的法院管辖，打破了行政诉讼法中“原告就被告” 的一般管辖原则。它发端于 2002年 7月浙江省台州市中级人民 法院的一项司法改革尝试，具体做法是基层法院将县级以上人民 政府为被告或有 10名以上原告的行政案件，提交给中级人民法 院，再由中级人民法院指定被告所在地以外的基层法院进行异地 审理。经过台州市几年的实践，该制度已经基本趋于成熟。比 如，最初的交叉是在两个法院之间进行，但是这种固定法院之间 进行交叉的做法，很快就暴露出了问题，两地的政府和法院开始 拉上关系，异地交叉管辖失去了其意义。于是，台州市采取积极 措施将固定交叉改进为轮换制。在方便当事人的前提下，采用随 机指定的方式，一般半年轮换一遍。2006年 4月，台州市中院下 发了《关于进一步完善行政诉讼异地交叉管辖的通知》，该通知明 确规定“在原有交叉范围的基础上，对于本辖区内所有的行政案 件，市中级人民法院可以行使管辖权。原告可以选择向当地基层 法院起诉，也可以选择向市中级人民法院提起诉讼。向市中级人 民法院起诉的，中级人民法院可以自行审理，也可以移交基层法 院审理。”由此可见，台州市将异地交叉管辖的范围拓展到所有行 政诉讼案件，并赋予原告是否要求案件异地管辖的选择权，这样 有效的切断了当地政府对行政诉讼的不当干预。同时，通知明确 市中级人民法院自行立案审理的管辖范围。即被告为台州市政 府及市级机关的案件，由市中级人民法院作为一审法院立案审 理，不再移交基层法院。该通知还完善了交叉管辖法院确定制 度、操作程序和立案程序。推进案件交叉相对固定与随机确定相 结合的分配原则，原则上交叉法院相对固定，一般指定就近法院 进行审理，这样不仅可以方便行政案件的审理，而且可以节约相 对人的诉讼成本。但是对当事人反映特别强烈、有明显干预迹象 的案件，综合考虑各法院收、结案情况，随机指定其他法院审理。 二、行政诉讼异地交叉管辖的法律依据 台州市《关于进一步完善行政诉讼异地交叉管辖的通知》刚 出台时，很多人质疑该通知的合法性。认为它与与我国 1989年 颁布实施的《行政诉讼法》中规定的关于行政诉讼案件管辖的基 本原则相违背。因为《行政诉讼法》第 14条规定的中级人民法院 管辖的第一审案件包括：（一）确认发明专利权的案件、海关处理 的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所 作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大复杂案 件。对于第 3条中的“重大复杂案件”在《行政诉讼法解释》第八 条中作了解释，包括：（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民 法院不适宜审理的案件；（二）社会影响重大的共同诉讼、集团诉 讼案件；（三）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政 区、台湾地区的案件。由这些规定，我们不难发现国家对中级人 民法院受理案件的范围做了一定的限制。从台州市发布的通知 内容看，它允许行政相对人选择管辖法院，似乎违反了我国行政 诉讼案件管辖的一般原则。但是其实不然，我国《行政诉讼法》第 22条规定的指定管辖，“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能 行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”。根据法理，这里所说 的特殊原因包括事实原因和法律原因。由于该条没有列明具体 的原因，而采用概括的立法模式，所以这里的特殊原因应作广义 的解释，笔者认为行政诉讼案件中影响案件公正审判的阻力，应 该属于此处的特殊原因。因而如果一个行政诉讼案件存在影响 案件公正审判的阻力时，可以适用《行政诉讼法》第 22条规定的 指定管辖。 三、异地交叉管辖的利与弊 根据我国《行政诉讼法》第 1条规定：“为保证人民法院正确、 及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护 和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”，第 3条 规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机 关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政 案件”。由此可见，我国设立行政诉讼制度的初衷是通过对行政 权的监督来保障公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关 的侵害，通过行政诉讼达到监督国家公权力的实施，防止公权力 作者简介：张倩，武汉大学法学院。 ·司法天地· 2010年 6月（下） 的膨胀，从而达到保障人权的作用，实现公民私权利和国家公权 力的相互制衡。 虽然行政诉讼制度的本位是通过司法权监督行政权运作，但 是我国法院的人、财、物一直以来都受制于同级人民政府，根据汉 密尔顿的观点：“就人类天性之一般而言，对某人的生活有控制 权，等于对其意志有控制权。”因此，各级行政机关充分利用手中 的控制权对与自己有利害关系的行政案件横加干涉。同时，由于 在现实中司法权是三权之中最为薄弱的一环，“司法部门既无军 权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动地 行动”，所以实践中法院不仅很难担任行政诉讼中消极、中立裁 判者的角色，反而在某些案件中，还成为了策动原告撤诉的积极 主动的角色。司法权不仅没有有效的矫正行政权的滥用，达到保 护公民合法权益的目的，反而要协助被告进一步侵犯公民的权 益。而且法院的司法权往往要争的行政机关的理解和配合才能 正常运行，在极端的情况下还会出现行政机关控制法院的情形。 这严重侵犯了公民的诉权和人权，导致了公民对法院和法律的信 任危机，不能不说是我国行政诉讼的悲哀。鉴于这种现状，要实 现司法权对行政权的制约，就必须实现司法权的独立。只有这 样，法院才能在行政诉讼案件中充当中立裁判者的角色。 行政诉讼案件异地交叉管辖，有效的切断了行政干预的途 径，为法院的独立审判提供了更大的空间。以台州市为例，据统 计，自 2006年 4月以来，异地管辖案件平均立案周期为 2.5天， 受理案件数增幅较快，共指定异地管辖案件 184件，占一审行政 案件的 38.2%，同比增长 1.42倍。从 2002年至 2005年，全市一 审审结异地管辖的案件共 424件，政府败诉 73件，政府变更具体 行政行为后原告撤诉的案件 76件，也就是说，原告的胜诉率为 35.14%；该类案件中，上诉 114件，上诉率为 26.89%。而同期由 当地法院一审审结本地案件 1391件，政府败诉案件 117件，政府 变更行政行为后原告撤诉的案件 77件，也就是说，原告的胜诉率 仅为 13.95%；该类案件中，上诉 556件，上诉率为 39.97%。与原 告胜诉率比较，异地审判案件原告胜诉率是本地审判案件的 2.52 倍；异地审判案件上诉率仅占本地审判案件的 67.28%。2006年 审结的 438件案件中，经协调以原告撤诉等方式结案的 201件， 同比上升 12.3%。在实行异地管辖制度两年后，政府败诉率已有 了较明显下降，从 2002年的 62.5%回落至 2005年的 23.32%。⑤ 通过这组数据，我们不难看出行政诉讼异地交叉管辖行政诉讼中 的突出贡献。首先，立案周期的缩短，原告胜诉率的上升和上诉 率的下降，说明异地管辖对行政相对人权益的保护效果明显。其 次，行政案件审判环境明显优化，不仅保护了行政相对人的合法 权益，而且拓宽了行政案件的协调空间。同时行政机关依法行政 的 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 化程度不断提高。因为被告在人、财、物方面难以制约异 地法院，其若做出侵犯公民权益的行政行为，极有可能承担败诉 的风险，因而必然会规范自己的行政行为。 行政诉讼案件的异地交叉管辖在目前司法独立不能马上实 现的情况下，是法院规避政府干预的一种权宜之计。但是在异地 交叉管辖给行政诉讼带来最大的公正的同时，我们也应该看到行 政诉讼的异地交叉管辖存在的问题。其中最明显的就是：一是增 加了原告的诉讼成本；二是执行难的问题普遍存在。 我国《行政诉讼法》第 17条规定，行政案件由最初做出具体 行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。这样的规定是有 其合理性的，之所以由最初做出具体行政行为的行政机关所在地 法院受理，是因为这样可以方便法院调查取证，而且方便原告行 使诉权，避免了因路途遥远给原告带来的麻烦。所以立法者对行 政诉讼管辖做出这样规定是有良苦用心的。只是目前我国司法 不独立的现状使其没有发挥应有的作用。实行异地交叉管辖，案 件不是在最初做出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院 进行审理，必然会给法院审理带来不便，比如不利于法院的调查 取证，浪费司法资源，必然增加原告的诉讼成本等等。 执行难一直是影响中国司法实践发展的瓶颈，但是异地交叉 管辖的行政诉讼案件的执行与一般的行政诉讼案件的执行相比， 困难程度是过犹而无不及。因为异地管辖，虽然切断了政府对法 院审判的干预，减轻了法官的心理负担，他们不用再瞻前顾后、左 右为难，可以独立地、大胆地、公正地对案件进行审判。但是由于 行政案件的性质决定了行政判决的执行最终要回到原地。因为 行政诉讼诉的是行政机关做出的使行政相对人认为侵犯了自己 合法权益的具体行政行为，而行政相对人的利益大部分是在其住 所地，而且侵犯行政相对人权益的具体行政行为也是由原地的行 政机关做出的，所以行政诉讼判决的执行需要做出具体行政行为 的行政机关予以配合，通过行政机关积极的作为和消极的不作为 来实现。但是对于一个不利于行政机关的判决，要得到行政机关 的配合似乎存在很大的困难。那么即使异地法院对案件做出了 公正的判决，当地的行政机关不予以配合，行政相对人的合法权 益仍然无法得到保障，这样行政诉讼保护行政相对人权益的目标 还是没有实现。之前的一切努力对于行政相对人而言只是一张 无法执行的公正判决，而其所受的损失仍然没有得到补偿。这样 不仅浪费了行政相对人的时间、精力和金钱，还浪费了诉讼资源。 因而异地交叉管辖很难从根本上解决我国行政诉讼的困境。 异地交叉管辖是司法权摆脱行政权干预的有效尝试，但同时 也说明了我国司法的不独立和脆弱，行政权对司法权的干涉严 重。台州的异地交叉管辖向我们揭示了“公正比路远更重要”。 足以说明行政诉讼的不公正给行政相对人带来的伤害，明显大于 诉讼不便带来的损失。正如季卫东教授认为，在一种合理的司法 制度建立之前，实行异地交叉管辖不失为一种权宜之计，可以在 一定的时间和有条件的区域内实施。他指出排除行政部门对司 法的干扰需要某种隔离层，这个隔离层可以是规范上的，如真正 的独立司法和透明化的公正程序；也可以是事实上的，如案件的 异地交叉管辖。但是他对异地管辖能否真正解决问题持怀疑态 度，他认为异地管辖是目前其他制度无法充分保证案件审判的结 果符合正义，且制度改革又远水不能解近渴的情况下，可以在一 定程度上过滤掉政府的直接干预的前提下才凸现出来。但是他 也指出交叉管辖需要法院之间的相互协调，异地管辖只能成为当 地法院逃避或减轻外部压力的一种手段，却不能完全堵塞异地结 托的可能性。另外行政诉讼案件有时候涉及行政举措的 政策 公共政策概论形成性考核册答案公共政策概论形成性考核册答案2018本科2018公共政策概论形成性考核册答案公共政策概论作业1答案公共政策概论形成考核册答案 性 判断，异地审理未必能做出适当的司法决定。治本措施还是切实 ·司法天地· 2010年6月（下） 让法院享有充分的权威，形成任何违法行为都必须受到追究而不 是被纵容的社会风气。正如浙江大学教授章剑生所说的那样“行 政诉讼案件交叉管辖是特定时期、特定地域产生的特别制度，不 具有普适性”，所以，笔者认为异地交叉管辖不过是中国现阶段司 法不独立的历史阶段的产物，待到司法独立真正实现之日，就是 异地交叉审判寿终正寝之时。 四、我国行政诉讼的出路 笔者认为造成我国行政诉讼中存在诸多问题的原因很多，但 是从根本上说，是因为中国现代的行政法和行政法学是舶来品， 我们只关注了文字，却没有对文字背后的文化进行研究。从对外 国行政法的研究上看，我国对外国行政法的研究，在广度上和深 度上还存在明显的不足。对于外国法的研究停留在译介外国教 科书和法律文本层面，对于一个国家法律制度的社会背景、历史 演变和实践状况，很少关注。 因此，对于行政法学的研究，我们 应该以中国的土壤为基准，在中国的土壤上塑造出具有中国特色 的行政法基本品格。 鉴于此，对于行政诉讼的出路，国内主要存在两种观点：一是 设立专门的行政法院；二是提高审级。笔者认为以目前中国的司 法现状，提高行政诉讼案件的审级似乎更适合我国的国情。因 为，专门行政法院的建立，需要独立的司法环境，而且要求法官具 有权威的地位，这对于我国需要一个很漫长的过程，这是一个民 族意识转变、潜移默化的过程。但是行政诉讼每天都有，不可能 一直等着这一天的到来。但是提高审级，操作起来会容易一些。 因为提高审级，在我国的《行政诉讼法》里可以找到合法的依据， 那就是指定管辖和移送管辖。只是目前的《行政诉讼法》将二者 的使用条件限制到了非常态而已。但是如果将那些可能出现审 判不公，可能影响行政相对人利益的情况列出，那么就可以保证 这些特殊案件的公正性。当然，从法理的角度看，列举不能穷尽 所有的情况，可能会导致范围缩小，但是依照我国的立法技术，在 列举的最后一项加一个兜底条款就可以解决这个问题。除了以 上两种观点，笔者认为可以借鉴美国的做法，采取划分司法区划 的方法，这样可以避免因行政区划和司法区划重合而带来的干扰 因素。 总之，不管采取那种模式，最有效的还是优化司法环境，让司 法权真正实现独立，不受制于行政权。法院不仅要依靠外力，如 邀请人大代表旁听行政案件庭审制度⑧向党委和人大等通报行政 机关法定代表人出庭情况制度⑨向党委和人大请示汇报制度等。⑩ 除此之外，还可以充分利用媒体报道，寻求民众的监督和支持。 我们都期待，法院的行政审判庭所扮演的历史角色可以早日归 位，真正实现自身的价值。 注释： 最高人民法院．台州行政诉讼个案异地管辖制度调查．人民法院报．2007年 12月 4日． [美]汉密尔顿等著．程逢如等译．联邦党人文集．商务印书馆．1980年版． 黄先雄．论我国行政诉讼之现状——以司法权和行政权的关系为视角．行政与法． 2005（9）．第 86-88页． http://www.80075.com/weilaixue/200808/03-316493.shtml． 何海波．中国行政法学的外国法渊源．人大复印资料之宪法学、行政法学．2008（3）． 郑发．小法院大作为——长沙芙蓉区法院行政审判记事．中国法院网．2008年 1月． 慕雨．湖州中院与行政机关建立联席会议制度．中国法院网．2005年 5月． 许波．安康中院强举措提高行政审判司法能力．中国法院网．2006年 1月． （上接第 135页）做好三个字：秘、活、快。 1．所谓“秘”，就得保守秘密，秘密调查。在开始初查时，由于 许多情况尚不明晰，为防止泄露案情，我们始终讲究一个“秘”字。 严格遵守机关的保密规定，从而做到在犯罪嫌疑人毫无知觉的情 况下，获取必要的证据，为立案奠定条件。如我们在查办增城市 投资服务中心主任列某某涉嫌贪污一案中，对举报线索的管理相 当严格，除负责指挥的领导外，一般办案人员毫不知情，正因为保 密工作做的好，行动迅速及时，使得案件得到顺利侦破。 2．所谓“活”，就是灵活运用初查策略，因人施策，因案施策。 我们根据案件的性质，案件受理的状态，举报线索的来源以及被 举报人的综合情况等方面来变换初查工作的思维方式。（1）从案 件的性质看，贪污案件大多有书证、物证存在，初查工作一般应从 获取书证、物证入手。如我们在查办增城市广播电视剧局长邓某 某、副局长胡某某等四人涉嫌贪污案件中，果断地查封了帐目，从 中获取了收入不入帐的票据等有关会计资料，一举突破了该案。 （2）从案件受理状态来看，对于线索受理时涉案人没有察觉，不可 能转换、毁灭罪证的，稳扎稳打，待获取必要证据时，再接触涉案 人予以突破；对于线索受理时，涉案人已有察觉，有可能转换、毁 灭证据的，我们坚持调查旁证与控制涉案人同时进行。（3）从被 举报人的综合情况看，对具有一定反侦查能力的人，我们注意打 好外围战，通过搞清外围情况，掌握一定证据后，再突破全案；对 反侦查能力不强的人，我们注重抓住其破绽，步步紧逼，突然询 问，迫其就范。 3．所谓“快”，就是以快制胜，防止贻误战机。针对贪污贿赂 案件犯罪嫌疑人一般都掌有一定的实权，社会关系复杂，反侦查 能力强的特点，我们在初查节奏上强调“兵贵神速、速战速决”。 “快”不仅有利于获取证据，而且在涉案人毫无思想准备的情况 下，攻其不备，更有利于案件的突破。 六、把握初查向立案转换的时机 初查的重要目的就是解决是否立案的问题，而立案则是为了 给运用各种侦查措施和手段创造条件。对初查后已获取部分证 据，能够判定有重大犯罪嫌疑存在，需要使用拘留等强制措施的， 应迅速立案。对初查后获取关键证据困难，而又没有其他有效办 法的，但综合各种信息判定有重大犯罪嫌疑存在的，则公开接触 对象，在隐蔽侦查意图的前提下，按事先 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 好的涉嫌对象调查 内容，对对象进行调查，以进一步判明情况，而后作出是否传唤的 决定，这种方法做到原则上不用，只是对一些可能逃跑、毁证的对 象，而且在时间和审批程序上有严格的控制，调查内容包括：对象 的基本信息资料、对象的身份情况、对象的职权及有关工程、设备 等项目情况、对象家庭的主要财产情况及重要家庭事项、对象的 主要社会关系和社会背景、对象有无违纪或犯罪的前科、对象的 性格特点、健康状况、对象交待情况和分析意见等。 ·司法天地·